河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重大意義及突出問(wèn)題

李敬

摘 要：十九大報(bào)告明確指出城鎮(zhèn)化目標(biāo)和中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，中國(guó)已經(jīng)提前進(jìn)入城市化和逆城市化并舉的階段，特色小鎮(zhèn)發(fā)展最好的窗口期已經(jīng)到來(lái)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是河南省在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新抓手、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)、加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)器、厚植城市底蘊(yùn)與歷史文化的傳承器。我們一定要摒棄特色小鎮(zhèn)就是要處處求新、是新一輪的造城運(yùn)動(dòng)等認(rèn)識(shí)誤區(qū)；注意小鎮(zhèn)建設(shè)定位不清，行政干預(yù)過(guò)當(dāng)，創(chuàng)新集聚轉(zhuǎn)化困難等建設(shè)上的問(wèn)題，對(duì)空間載體、外部條件、規(guī)劃內(nèi)容等進(jìn)行研判，警惕在規(guī)劃上出現(xiàn)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；現(xiàn)實(shí)意義；現(xiàn)狀問(wèn)題

隨著《河南省重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)示范工程實(shí)施方案》及國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的下發(fā)，河南省把加快建設(shè)美麗特色小鎮(zhèn)作為落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署和推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。十九大報(bào)告明確指出城鎮(zhèn)化目標(biāo)和中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，中國(guó)已經(jīng)提前進(jìn)入城市化和逆城市化并舉的階段，特色小鎮(zhèn)發(fā)展最好的窗口期已經(jīng)到來(lái)。學(xué)者專家對(duì)特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)、政策研究、實(shí)施路徑以及創(chuàng)建試點(diǎn)等進(jìn)行了多角度、全方位的研究和探索，特色小鎮(zhèn)建設(shè)也取得了一定的成效。在這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)期，清醒認(rèn)識(shí)河南特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀尤其是存在的問(wèn)題，方可為進(jìn)一步探索其發(fā)展路徑提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

一、河南省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義

特色小鎮(zhèn)建設(shè)雖然發(fā)端于浙江，但迅速得到中央和地方許多政府的重視，究其根本原因就在于特色小鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）特色小鎮(zhèn)建設(shè)是河南省在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新抓手

從世界范圍看，建設(shè)特色小鎮(zhèn)已經(jīng)成為引領(lǐng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢(shì)。當(dāng)前，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物。在加快地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)中，特色小鎮(zhèn)將成為重要的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)功能，承擔(dān)著推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任。特色小鎮(zhèn)的重要特色之一是產(chǎn)業(yè)定位“特而強(qiáng)”，這樣的布局思路，必將擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)布局的“大而全”、“小而弱”等現(xiàn)象，將特色產(chǎn)業(yè)、文化傳統(tǒng)、社區(qū)建設(shè)等進(jìn)行有機(jī)而有效的融合，真正打造小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色。

（二）特色小鎮(zhèn)建設(shè)是河南推行新型城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所走的城市膨脹式發(fā)展道路很大程度上加重了我國(guó)的“城市病”。農(nóng)村人口涌入城市，留下來(lái)的很多農(nóng)村資源又被城市無(wú)限度攫取，既加劇了農(nóng)村的凋敝又并不能真正解決城鄉(xiāng)二元問(wèn)題。2016年河南省出臺(tái)了《河南省人民政府關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的實(shí)施意見(jiàn)》（豫政〔2016〕31號(hào)），要求“以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，匯聚經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大動(dòng)能，為中原崛起、河南振興、富民強(qiáng)省提供有力支撐”。如果能夠把特色小鎮(zhèn)作為推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的重要載體，在城市周圍打造特色小鎮(zhèn)，繼而將特色產(chǎn)業(yè)引入特色小鎮(zhèn)，不僅能完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合和城鄉(xiāng)融合。城市相對(duì)來(lái)說(shuō)創(chuàng)業(yè)成本較高，科技含量高、資金相對(duì)不足的年輕創(chuàng)業(yè)者更原意選擇距離城市較近、成本相對(duì)較低的特色小鎮(zhèn)作為理想的棲息之地，人才匱乏問(wèn)題也迎刃而解。

（三）特色小鎮(zhèn)建設(shè)是河南省加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推進(jìn)器

河南省自2013年開(kāi)始啟動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)試點(diǎn)工作至2017年試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)上升到300多個(gè)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程在不斷加快。但村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)較低、村民缺少主動(dòng)參與、基礎(chǔ)設(shè)施比較滯后等現(xiàn)象也廣泛存在。而特色小鎮(zhèn)的建設(shè)既能借助于特色產(chǎn)業(yè)解決周邊農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)問(wèn)題，也可通過(guò)集中居住，改善了農(nóng)民的生活狀況。因此我們可以說(shuō)，擁有“精而美”的城鎮(zhèn)形態(tài)和“活而新”的制度設(shè)計(jì)的特色小鎮(zhèn)必將成為加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的助推器。

（四）特色小鎮(zhèn)是厚植河南城市底蘊(yùn)與歷史文化的傳承器

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程如火如荼，攤大餅、盲目崇洋等思想的侵蝕下，隨意克隆導(dǎo)致城市形象單質(zhì)化、建設(shè)性破壞導(dǎo)致城鎮(zhèn)滿目瘡痍、功能至上造成城市文脈斷裂等現(xiàn)象比比皆是。很多城鎮(zhèn)特色逐漸喪失、歷史文脈慘遭割裂，歷史文化底蘊(yùn)蕩然無(wú)存，城市的識(shí)別性、特色性也日漸消亡。2017年7月16日，河南省住建廳下發(fā)通知，要求“各地在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，要尊重小鎮(zhèn)現(xiàn)有格局，保持和彰顯小鎮(zhèn)現(xiàn)有特色，不要盲目拆老街區(qū)、蓋高樓，搬襲外來(lái)文化”。文化底蘊(yùn)豐厚是特色小鎮(zhèn)的基本特征之一，辨識(shí)度高是特色小鎮(zhèn)的發(fā)展定位之一。特色小鎮(zhèn)說(shuō)到底是一種文化差異化表現(xiàn)，它不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)名詞，更是一個(gè)文化名詞。如果沒(méi)有文化定位和引領(lǐng)，如果不深度挖掘產(chǎn)業(yè)的文化附加值，讓文化要素提升產(chǎn)業(yè)含金量，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，很難談到其特色的持久性。河南省很多城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵豐厚，現(xiàn)在已經(jīng)入選的國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)更是注重突出地域文化，比傳統(tǒng)的美麗鄉(xiāng)村等更能體現(xiàn)本土文化的價(jià)值。

二、河南省特色小鎮(zhèn)建設(shè)中存在的突出問(wèn)題

現(xiàn)在河南省已經(jīng)有15個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)，對(duì)這些小鎮(zhèn)和正在建成的一些小鎮(zhèn)的基本情況進(jìn)行梳理，尤其是理性分析它們?cè)诎l(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)下一步實(shí)現(xiàn)“重點(diǎn)培育成100個(gè)左右特色示范小鎮(zhèn)，其中30個(gè)以上達(dá)到國(guó)家特色小鎮(zhèn)示范標(biāo)準(zhǔn)”這樣的目標(biāo)大有裨益。

（一）對(duì)特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵認(rèn)知上存在誤區(qū)

1.特色小鎮(zhèn)就是要處處求新。特色小鎮(zhèn)提倡創(chuàng)新，但其絕不是為了求新而創(chuàng)新，這是偽創(chuàng)新?！盁o(wú)特色不小鎮(zhèn)”，特色小鎮(zhèn)就是要處處求新、標(biāo)新立異，這是最典型的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。具體的做法則是從內(nèi)容到形式、從規(guī)劃建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，都要推翻以往經(jīng)驗(yàn)，全部求新。甚至?xí)霈F(xiàn)跳出現(xiàn)行法律框架的“創(chuàng)新”、拋卻城鄉(xiāng)規(guī)劃法的“規(guī)劃”、蔑視相關(guān)法律準(zhǔn)繩的“運(yùn)營(yíng)”。個(gè)別地區(qū)想憑借好的出發(fā)點(diǎn)大膽試、大膽闖，莽撞出臺(tái)“規(guī)劃管理負(fù)面清單”的概念，導(dǎo)致極易走向極端，使現(xiàn)行規(guī)劃、實(shí)施、管理等都將陷入被動(dòng)局面。

2.特色小鎮(zhèn)是新一輪“掙牌子、掙帽子”造城運(yùn)動(dòng)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國(guó)傳統(tǒng)傳統(tǒng)工業(yè)驅(qū)動(dòng)力衰減、增長(zhǎng)難以為繼。政府主導(dǎo)下的城市擴(kuò)張的城市發(fā)展路徑已到盡頭，“特色小鎮(zhèn)”一出，地方政府似乎又看到了新的曙光，以為又可以開(kāi)辟新一輪的造城運(yùn)動(dòng)。不少地方政府參照浙江省特色小鎮(zhèn)的成功案例，投機(jī)地窺到了“掙牌子、掙帽子”的機(jī)會(huì)，以為又可以借機(jī)向上級(jí)政府要政策、要資金，以PPP為名的變相地方債、以特色小鎮(zhèn)之名行地產(chǎn)投資之實(shí)、一律主打“旅游”概念、簡(jiǎn)單復(fù)制“成功”案例、增量圈地的盲目擴(kuò)張等投機(jī)取巧的情況屢見(jiàn)不鮮。清華大學(xué)楊永恒教授指出 “一些地區(qū)的特色小鎮(zhèn)一哄而上，掀起了新一輪造城運(yùn)動(dòng)，容易千鎮(zhèn)一面。部分地方在特色小鎮(zhèn)建設(shè)上大包大攬、大拆大建，一些特色小鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，面臨類房地產(chǎn)傾向?！币蕴厣℃?zhèn)為噱頭的造城運(yùn)動(dòng)，無(wú)疑是曲解了特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵，成為了掛羊頭賣狗肉。

（二）在“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)上存在突出問(wèn)題

1.小鎮(zhèn)定位不清、內(nèi)涵挖掘不夠。具體來(lái)說(shuō)，一方面，拼湊痕跡明顯。定位不清導(dǎo)致核心區(qū)不明顯，邊界模糊。部分地方偏離了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的初衷，套用特色小鎮(zhèn)的概念，混淆了城市與鎮(zhèn)的區(qū)別，將城市中心區(qū)的一部分圈起來(lái)，或者將城市CBD的一部分劃出來(lái)起個(gè)名字叫“特色小鎮(zhèn)”，甚至把已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的地區(qū)使用“特色小鎮(zhèn)”的概念去進(jìn)行包裝。有些地區(qū)將“核心區(qū)”等同于重點(diǎn)項(xiàng)目的“占地面積”；有的小鎮(zhèn)缺少明顯的“地標(biāo)”和展示中心，有的缺乏彰顯小鎮(zhèn)特色的建筑外觀、生態(tài)綠地和相應(yīng)的社區(qū)配套等。另一方面，特色內(nèi)涵挖掘不夠?？v觀現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)的成功案例，有的以文化生態(tài)資源為依托打造休閑度假型小鎮(zhèn)，有的基于已有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行上下游延伸和多元復(fù)合，打造產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)。成功案例給我們的啟發(fā)是特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須要基于小鎮(zhèn)自身的自然稟賦與文化積淀來(lái)展開(kāi)。但現(xiàn)有的狀況卻是有的地方盲目崇洋、崇外，認(rèn)為必須植入外部因素才足夠高大上，對(duì)最接地氣最能彰顯地域特色的要素視而不見(jiàn)，從而導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)純粹生搬硬造，毫無(wú)地域特色，本質(zhì)上是又回歸到了“造城”式的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路。

2.行政干預(yù)過(guò)當(dāng)，運(yùn)營(yíng)主體錯(cuò)位。特色小鎮(zhèn)的重要特色之一是制度設(shè)計(jì)上 的“活而新”，即建設(shè)機(jī)制活、制度供給新。即摒棄政府統(tǒng)攬一切進(jìn)行招商引資和強(qiáng)制性管理的傳統(tǒng)做法，真正把市場(chǎng)化機(jī)制作為特色小鎮(zhèn)的活力源泉，采用“政府引導(dǎo)——企業(yè)主體——市場(chǎng)化運(yùn)作”的機(jī)制靈活運(yùn)作。但是在實(shí)際工作中，黨政部門主導(dǎo)加上管委會(huì)的城鎮(zhèn)化活動(dòng)依然存在；部分地區(qū)政府招商的主體地位依然難以撼動(dòng)；資質(zhì)雄厚的市場(chǎng)主體依然難以引進(jìn)；引進(jìn)的項(xiàng)目細(xì)碎化嚴(yán)重，核心產(chǎn)業(yè)不突出；個(gè)別地方甚至自行組建開(kāi)發(fā)公司，造就名義上的市場(chǎng)化主體等，從根本上違背了“活而新”的特色。

3.創(chuàng)新集聚轉(zhuǎn)化困難，產(chǎn)業(yè)層次不高。特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)，具有廣闊的品質(zhì)提升、特色增強(qiáng)的發(fā)展前景。從實(shí)際情況看，部分小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)影響力較弱，業(yè)態(tài)創(chuàng)新及商業(yè)模式都有待提高。依然是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)的舊路子，即便象征性地建立了孵化器、眾創(chuàng)空間等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，但受舊有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式困囿一時(shí)難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展。政策制度的創(chuàng)新在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中也至關(guān)重要，中央要求“各地、各有關(guān)部門要整合優(yōu)化政策資源支持特色小鎮(zhèn)建設(shè)”，但配套政策跟不上、可操作性差等問(wèn)題在各個(gè)層面都有體現(xiàn)。如土地指標(biāo)獲取的問(wèn)題，各地都存在很大問(wèn)題，而有些地方為吸引市場(chǎng)主體而頒布的優(yōu)惠政策甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)撞車。

（三）在“特色小鎮(zhèn)”規(guī)劃上面臨著挑戰(zhàn)

相比傳統(tǒng)規(guī)劃對(duì)象，特色小鎮(zhèn)在空間載體、特色內(nèi)涵、外部條件，以及規(guī)劃內(nèi)容、實(shí)施要求等方面具有明顯的多元、復(fù)合特征，這也正是特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的難點(diǎn)和創(chuàng)新出發(fā)點(diǎn)所在。

1.空間載體各異。從已有特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單看，有以產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體的，如鎮(zhèn)平縣石佛寺鎮(zhèn)小鎮(zhèn)；有以傳統(tǒng)文物為載體的，如孟津縣朝陽(yáng)鎮(zhèn)；也有以旅游景區(qū)為載體，如鞏義市竹林鎮(zhèn)等?；A(chǔ)迥異的空間載體決定了特色小鎮(zhèn)不同的創(chuàng)建路徑，雖可借鑒但不宜全盤照搬，必然對(duì)規(guī)劃創(chuàng)新提出了更高的要求。

2.選址條件特殊。特色小鎮(zhèn)的選址相對(duì)特殊，一般在城市邊緣，或受交通分割，或地形起伏變化，邊界不規(guī)整、用地條件較為復(fù)雜，這就對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)形成很大制約，需不斷創(chuàng)新思路加以應(yīng)對(duì)。

3.規(guī)劃任務(wù)緊迫。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是極其綜合且需充滿創(chuàng)新，規(guī)劃設(shè)計(jì)中既要滿足建設(shè)、投資、品質(zhì)等多方面的要求，又要考慮空間布局內(nèi)容的可實(shí)施性，還要兼顧招商引資方向等，此外還有明確的時(shí)間目標(biāo)與考核標(biāo)準(zhǔn)，可謂時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大。

4.規(guī)劃內(nèi)容復(fù)雜。特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃起點(diǎn)高、標(biāo)準(zhǔn)高，各種元素相互關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性和落地性。概念策劃、總體規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、景觀規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃等缺一不可。從實(shí)際看來(lái)，部分特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目相對(duì)疏散、功能疊加不足。如產(chǎn)業(yè)與旅游功能融合不夠，存在硬把成熟風(fēng)景旅游區(qū)納入特色小鎮(zhèn)規(guī)劃的現(xiàn)象；又如產(chǎn)業(yè)與文化功能融合不夠，既不關(guān)心產(chǎn)業(yè)自身的歷史文化與內(nèi)涵，又不充分分析小鎮(zhèn)的歷史風(fēng)貌和現(xiàn)實(shí)狀況，存在人為打造創(chuàng)意時(shí)尚中心以應(yīng)付需要的情況；再如產(chǎn)業(yè)與社區(qū)功能融合不夠，存在規(guī)劃幾棟人才公寓就把小鎮(zhèn)包裝成了“眾創(chuàng)空間”等現(xiàn)象。這必將為前期的設(shè)計(jì)規(guī)劃帶來(lái)挑戰(zhàn)。

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