地方政府采納項(xiàng)目集治理機(jī)制的分析與建議

焦英博 張韋

【摘要】近年來，隨著政府“項(xiàng)目”的普遍化，“項(xiàng)目制”“項(xiàng)目化治理”、地方政府的項(xiàng)目化治理成為很多人關(guān)注的焦點(diǎn)，而對其中“限度”和“異化”的研究還比較膚淺。這些限度和異化問題的現(xiàn)象是系統(tǒng)產(chǎn)生的，但現(xiàn)有的行政管理與經(jīng)濟(jì)理論還無法進(jìn)行系統(tǒng)分析。通過對目前爭議較多的“項(xiàng)目制”的三級治理，尤其是“地方政府項(xiàng)目化治理”進(jìn)行剖析，結(jié)合戰(zhàn)略、治理、管理、項(xiàng)目和運(yùn)作的層級，對“項(xiàng)目制”進(jìn)行的定位研究發(fā)現(xiàn)，地方項(xiàng)目化治理機(jī)制完全可以采用項(xiàng)目集治理的理論和實(shí)踐來指導(dǎo)，這為地方項(xiàng)目化治理的研究和完善提供了一個(gè)嶄新的借鑒和探索方向。

【關(guān)鍵詞】項(xiàng)目制 分級治理 項(xiàng)目規(guī)劃 項(xiàng)目集 項(xiàng)目集治理

【中圖分類號】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.012

管理的精致化是一個(gè)世界性的趨勢。國外最先進(jìn)的工業(yè)化國家，無不經(jīng)歷了一個(gè)由企業(yè)管理的科學(xué)化到政府管理的科學(xué)化、由企業(yè)管理的精致化到政府管理的精致化的發(fā)展過程。其中，20世紀(jì)泰勒制的時(shí)間動作研究、甘特圖、網(wǎng)絡(luò)圖以及項(xiàng)目制，等等，都是發(fā)展中的標(biāo)志性內(nèi)容和節(jié)點(diǎn)。這方面，我國也有個(gè)逐步深化的過程。特別是十八屆三中全會提出“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)總目標(biāo)后，這方面的進(jìn)步大大加快，在中國特色社會主義現(xiàn)代管理大框架下，明顯加強(qiáng)了精致化的內(nèi)容。

十八大后我國對行政工作的精致化、科學(xué)化有著多次要求。除了經(jīng)常提出的在一切工作中都要樹立“工匠精神”以外，在去年的兩會期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)審議時(shí)又特別強(qiáng)調(diào)：走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會治理新路子，這是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。要使超大城市精細(xì)化管理水平得到提升，管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。要強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，推進(jìn)城市治理制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平。學(xué)習(xí)總書記以上的指示精神，我們應(yīng)該對我國政府管理精致化有新的體會。

最近幾年，我國對中央政府的財(cái)政以及其與地方政府的財(cái)政關(guān)系，特別是政府投資方面，進(jìn)行了項(xiàng)目管理。應(yīng)該說，這也是政府工作精致化的一個(gè)方面。但在取得重要進(jìn)展的同時(shí)，這方面也還存在不少問題。對此從政府工作精致化角度進(jìn)行分析，使政府投資項(xiàng)目走上更科學(xué)的現(xiàn)代化道路，這對提高公共投資的收益和效率有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

項(xiàng)目制

項(xiàng)目制產(chǎn)生的背景。分稅制以來，中央財(cái)政的汲取能力快速增強(qiáng)，為了彌補(bǔ)和平衡地方政府公共產(chǎn)品提供能力方面的不足，中央財(cái)政通過稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等方式來重新平衡中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系。近年來，各種財(cái)政資金開始以“專項(xiàng)”和“項(xiàng)目”的方式向下分配，這種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重在逐年增加，而且這越來越成為主要的財(cái)政支出手段。此外，在中央部門的預(yù)算管理中，不少基本支出被列入項(xiàng)目支出預(yù)算，被稱之為基本支出的“項(xiàng)目化”。近年來，政府“項(xiàng)目”頻繁出現(xiàn)在諸多文獻(xiàn)中，上升為所謂的“項(xiàng)目制”“項(xiàng)目化治理”。

政府項(xiàng)目。目前我國的政府項(xiàng)目主要有兩大形態(tài)——中央公共項(xiàng)目與地方產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在財(cái)政層面，我國的中央項(xiàng)目主要體現(xiàn)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系，狹義上來說，中央項(xiàng)目專指中央專項(xiàng)撥款中的項(xiàng)目式分配。政府項(xiàng)目還可分為國家部委設(shè)立、省市自立和縣（市）自立三個(gè)層級。中央項(xiàng)目分為財(cái)政項(xiàng)目和規(guī)制項(xiàng)目，更多關(guān)注戰(zhàn)略層面的規(guī)劃；財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目可以通過層級制的運(yùn)作和考核，而規(guī)制項(xiàng)目的目標(biāo)往往無法界定得非常清晰，這也是考核不到位的原因所在。省級政府更像是中央項(xiàng)目的代理人和總承包方，將中央項(xiàng)目在省市級進(jìn)行一些任務(wù)綁定和打包、分解，然后變成具體的項(xiàng)目和任務(wù)，再分包給部門乃至縣鄉(xiāng)政府?？h鄉(xiāng)政府在項(xiàng)目層級中處于最末端，與省市級的部門一樣，是項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施方。

項(xiàng)目制內(nèi)涵。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的項(xiàng)目，在落實(shí)到地方時(shí)，往往有一些條件，包括要求地方政府以項(xiàng)目配套資金的形式配合中央政府行動。在這種情況下，“配合度高”的地方政府則往往更容易獲得這樣的項(xiàng)目支持。而地方政府為了獲得更多的項(xiàng)目附加值，也會按照某種發(fā)展意圖，把各種項(xiàng)目（主要分財(cái)政項(xiàng)目和資本項(xiàng)目）融合或捆綁成一種綜合工程，“打包”進(jìn)入中央項(xiàng)目中以期獲得更大的收益。地方政府經(jīng)過打包策劃后，采用項(xiàng)目管理的模式，即經(jīng)過招標(biāo)、競標(biāo)、評審、考核、督查、驗(yàn)收、獎(jiǎng)懲等一系列復(fù)雜程序，再對下級單位分包，這就使中央項(xiàng)目通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)動了地方配套資金和地方資源。目前在全國火熱的“PPP”模式下的項(xiàng)目重組與打包機(jī)制就是如此。很多專家認(rèn)為項(xiàng)目制是通過專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付建立起來的動員型財(cái)政體制。

我們看到，這種新的運(yùn)作模式，可以掙脫科層結(jié)構(gòu)和規(guī)則制度的束縛，根據(jù)任務(wù)需要整合相關(guān)人員和資源[1]。從項(xiàng)目管理的角度來看，該項(xiàng)目的組織具有臨時(shí)性和一定的彈性。因此，項(xiàng)目制實(shí)際是一種項(xiàng)目組織形式和項(xiàng)目治理模式，是一種為政府提供高效治理的方法。

各級政府在項(xiàng)目治理中的角色

項(xiàng)目治理在國外發(fā)展得較早，也較成熟。美國項(xiàng)目管理協(xié)會（PMI）就對項(xiàng)目管理及其組織框架、項(xiàng)目治理不同層級各自的治理范圍和目標(biāo)等進(jìn)行了較系統(tǒng)的研究。加拿大治理研究所也有相關(guān)的研究可供參考。我們認(rèn)為，這里需要著重研究如下幾個(gè)問題。

戰(zhàn)略、治理及項(xiàng)目集治理的關(guān)系。組織戰(zhàn)略目標(biāo)是通過由上而下的項(xiàng)目組合、項(xiàng)目集、項(xiàng)目管理三個(gè)不同方面的工作來實(shí)現(xiàn)的。項(xiàng)目組合是為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)而組合在一起管理的項(xiàng)目、項(xiàng)目集、子項(xiàng)目和運(yùn)營工作的總集合。項(xiàng)目集則包含在項(xiàng)目組合中，其自身又包含需協(xié)調(diào)和分別管理的若干子項(xiàng)目或其他工作。其中，單個(gè)項(xiàng)目無論屬于或不屬于項(xiàng)目集，都是項(xiàng)目組合的組成部分，也都需要進(jìn)行相應(yīng)的管理工作。

最高層次要進(jìn)行項(xiàng)目組合管理，它主要是決定“做正確的事”，決定如何選擇做正確的項(xiàng)目，項(xiàng)目組合管理的目標(biāo)是提出戰(zhàn)略方案和設(shè)計(jì)項(xiàng)目組合；次一級層面一般進(jìn)行項(xiàng)目集管理，它的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)多項(xiàng)目整合，在確保項(xiàng)目集與戰(zhàn)略目標(biāo)一致的情況下，通過資源的高效配置，完成和實(shí)現(xiàn)最大化的組織收益；最下邊第三層級則屬于執(zhí)行層面的管理，它通過具體的項(xiàng)目管理實(shí)現(xiàn)具體的成果。在這三個(gè)層級中，第二個(gè)層級處于承上啟下的地位，它既要關(guān)注戰(zhàn)略導(dǎo)向，也要關(guān)注具體的收益導(dǎo)向。它必須保證戰(zhàn)略目標(biāo)在分解成項(xiàng)目集后整體地得到落實(shí)。不僅如此，它由于具有項(xiàng)目集的設(shè)計(jì)功能，還要在項(xiàng)目集的統(tǒng)一管理中實(shí)現(xiàn)單獨(dú)管理這些項(xiàng)目時(shí)無法取得的收益，從而使整個(gè)收益最大化，即取得一加一大于二的結(jié)果。這就要求它從系統(tǒng)思維出發(fā)，設(shè)計(jì)一個(gè)最大收益的項(xiàng)目生態(tài)集群（如地方政府組建項(xiàng)目庫工作）。

單個(gè)項(xiàng)目體現(xiàn)的是創(chuàng)造收益的個(gè)別能力，項(xiàng)目集體現(xiàn)的則是“集合起來”的整體收益。項(xiàng)目集的收益管理是項(xiàng)目集治理的重點(diǎn)。每個(gè)組織都需要依靠獲取收益來實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)。同時(shí)收益又是滿足組織成員價(jià)值的體現(xiàn)。項(xiàng)目集的成功以收益為度量指標(biāo)，這種收益包括有形收益（貨幣資產(chǎn)、固定設(shè)備、股東權(quán)益和公共設(shè)施）和無形收益（客戶滿意、品牌認(rèn)知度、公共利益）。政府投資項(xiàng)目應(yīng)更多地關(guān)注公共收益，如生態(tài)環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展、公共服務(wù)水平提高、公眾滿意度等。

地方政府在項(xiàng)目制中的角色。中央政府需要利用其決策權(quán)的優(yōu)勢，把地方重大項(xiàng)目的投資和審批權(quán)、地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)和監(jiān)督考核權(quán)牢牢地掌握在自己手中，以保證中央的決策能夠在地方上得到忠實(shí)的執(zhí)行。因此，它應(yīng)位于項(xiàng)目組合的輸入地位，負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目的愿景（目標(biāo)制定）、規(guī)劃完成項(xiàng)目的流程（政策綱要、競標(biāo)模式、項(xiàng)目下放機(jī)制）、制定標(biāo)桿并落實(shí)（項(xiàng)目基金分配、發(fā)包決策、績效考核）、衡量專業(yè)技能（地方政府上報(bào)的項(xiàng)目方案審批）等。而地方政府的項(xiàng)目化運(yùn)作，本質(zhì)上就是形成一種以資源整合為手段、以任務(wù)執(zhí)行為目標(biāo)、以常規(guī)和非常規(guī)團(tuán)體為主體的非常規(guī)治理過程。這種以任務(wù)為目標(biāo)的臨時(shí)性組織，即典型的項(xiàng)目組織。通過資源整合為手段的治理過程，就是項(xiàng)目治理的模式。從這個(gè)角度來看，省級地方政府一般是位于第二層級即項(xiàng)目集的“治理”層級，扮演“中央項(xiàng)目”的代理人角色，負(fù)責(zé)根據(jù)中央政府制定的戰(zhàn)略目標(biāo)，動員各級、各部門資源通過“打包”形式形成收益更大化的項(xiàng)目集合體，然后采取再動員的方式，把有的項(xiàng)目再分解成子項(xiàng)目，再“分包”或下放到區(qū)縣手中（個(gè)別甚至分包到村莊一級）。這種情況下，地方政府既是項(xiàng)目組合總承包商，同時(shí)也成了項(xiàng)目集的發(fā)起人。

至于區(qū)縣和村莊，扮演的則是項(xiàng)目治理中最基層的“執(zhí)行人”角色，負(fù)責(zé)具體實(shí)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目來自上級政府的轉(zhuǎn)移，也可能來自上級政府的分解（子項(xiàng)目）。它要根據(jù)上級政府要求，利用上級撥付的資源和地方資源，發(fā)動人民群眾，開展具體的項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施工作。它更重視的是利用自己的能力，在項(xiàng)目范圍、進(jìn)度、成本、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)等具體方面，按時(shí)按質(zhì)實(shí)現(xiàn)任務(wù)。

項(xiàng)目制的核心在于中央用“項(xiàng)目”的獎(jiǎng)勵(lì)來引導(dǎo)、調(diào)動、激勵(lì)下級政府與項(xiàng)目承包者等關(guān)系人，達(dá)到調(diào)動地方積極性的目的。在此過程中，省級地方政府處于非常關(guān)鍵的位置，它不僅是項(xiàng)目承上啟下的中轉(zhuǎn)站，而且通過“打包”、整合和分解項(xiàng)目的資源，規(guī)劃出一個(gè)龐大、復(fù)雜的項(xiàng)目集群，通過中央政策資源和資金資源，吸引和整合更多的地方資源，彌補(bǔ)中央項(xiàng)目的資金缺口，通過項(xiàng)目合作的形式，實(shí)現(xiàn)中央項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)，滿足中央投資項(xiàng)目的訴求。最后通過項(xiàng)目集群的交付達(dá)到中央政府要求的收益，實(shí)現(xiàn)中央戰(zhàn)略目標(biāo)的要求，為公眾提供更有價(jià)值的公共服務(wù)，提升公共產(chǎn)品供給的能力，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)地方各項(xiàng)目關(guān)系人的利益訴求。

我國地方政府項(xiàng)目制治理中的問題與國外經(jīng)驗(yàn)的借鑒

我國地方政府項(xiàng)目制治理中的問題。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的“高投入、低效率”一直是世界性難題，政府投資的損失浪費(fèi)是其重要原因之一。我國政府投資建設(shè)項(xiàng)目也存在巨大的浪費(fèi)，而地方政府表現(xiàn)得尤其明顯。其中主要涉及管理性損失浪費(fèi)、決策性損失浪費(fèi)、功能性損失浪費(fèi)、技術(shù)性損失浪費(fèi)、人為因素的損失浪費(fèi)等多個(gè)方面。[2]此外，也存在由于我國現(xiàn)行法律制度在規(guī)制政府建設(shè)工程項(xiàng)目方面的不完善而造成的浪費(fèi)問題。[3]個(gè)別的政府項(xiàng)目，還存在套取資金等金融風(fēng)險(xiǎn)和違背中央政府投資目的原則等問題。比如，在項(xiàng)目制的運(yùn)作過程中，存在一些組織為“項(xiàng)目而項(xiàng)目”，甚至利用項(xiàng)目來套取國家資金的情況。當(dāng)前地方發(fā)展中出現(xiàn)的“項(xiàng)目運(yùn)動”，很可能形成以項(xiàng)目為樞紐的金融資本鏈條，這些都具有巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。地方項(xiàng)目制在維護(hù)地方利益驅(qū)動下的“迎檢邏輯”與“服務(wù)邏輯”的沖突、“統(tǒng)一邏輯”與“地方邏輯”的沖突、“專項(xiàng)邏輯”與“整合邏輯”的沖突、弄虛作假和重建不重用等行為的存在，嚴(yán)重違背了中央政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的收益目的原則。由此看來，解決政府投資建設(shè)項(xiàng)目損失浪費(fèi)問題，提高政府投資效益、提高公共品產(chǎn)出效率，將問題集中的地方政府項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范管理，已經(jīng)迫在眉睫。

國外在政府投資項(xiàng)目中引進(jìn)項(xiàng)目集管理的具體做法與經(jīng)驗(yàn)。從全球政府治理來看，不論是我國中央政府，還是某些實(shí)行聯(lián)邦制的外國政府，都在利用財(cái)政定向轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)對地方財(cái)政的支持和對落后貧困地區(qū)的財(cái)政再平衡。尤其是國外，這種定向轉(zhuǎn)移支付工具，經(jīng)常成為兌現(xiàn)競選諾言的現(xiàn)實(shí)工具。某些大的投資若要從中央政府的手中下放到市場和基層，唯有依靠項(xiàng)目的方式才能落實(shí)。地方政府項(xiàng)目治理機(jī)制即項(xiàng)目集治理的規(guī)范與否，直接影響著中央政府投資的成敗與收益多少。在有項(xiàng)目的地方，就必定要有項(xiàng)目管理，要有為項(xiàng)目提供或產(chǎn)生必要的價(jià)值、產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)收益而進(jìn)行的項(xiàng)目治理。

在這方面，我們可以從美國項(xiàng)目管理協(xié)會的做法中得到一定啟發(fā)。根據(jù)PMI發(fā)布的《項(xiàng)目集改進(jìn)與問責(zé)法案》白皮書的分析，美聯(lián)邦政府啟動這個(gè)研究是迫于三大原因：第一，浪費(fèi)問題，據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國政府機(jī)構(gòu)在一般項(xiàng)目和大型項(xiàng)目上每投入10億美元，就有1.01億美元被浪費(fèi)，浪費(fèi)達(dá)到了10%的驚人比例；第二，其中的失敗項(xiàng)目比例大，在100個(gè)項(xiàng)目中，只有64%的項(xiàng)目達(dá)成了原有目標(biāo)和商業(yè)意圖，而有36%的項(xiàng)目違背了或未達(dá)到政府的戰(zhàn)略設(shè)想和規(guī)劃，失敗率占到三分之一以上；第三，項(xiàng)目結(jié)果無法滿足納稅人和公眾對政府項(xiàng)目的預(yù)期，有時(shí)甚至花錢買反對。正是在這樣的背景下，政府通過多年項(xiàng)目集治理的研究發(fā)現(xiàn)，必須制定一個(gè)法案，才能把項(xiàng)目管理的問題提升到科學(xué)化的高度來處理，并使之在法案的約束下得以規(guī)范、穩(wěn)定。這會在一般工作人員水平參差不齊的情況下，最大限度地提高美國聯(lián)邦政府的效率，交付更多成功的項(xiàng)目集成果，提升美國納稅人的價(jià)值回報(bào)；同時(shí)也有助于最大限度地提高美國聯(lián)邦政府的威信。

正是由于看到了政府投資成敗與地方政府項(xiàng)目集治理的規(guī)范與否有密切關(guān)系，他們才啟動了項(xiàng)目集管理的研究和法制化，并取得了一定成效。當(dāng)然，在這個(gè)過程中，他們參照了企業(yè)內(nèi)部管理項(xiàng)目的很多經(jīng)驗(yàn)，把企業(yè)的好做法引到政府中來。比如，奧巴馬政府經(jīng)過多年的研究，在2016年通過了政府審批程序，并于當(dāng)年12月14日正式簽署了《項(xiàng)目集管理改進(jìn)與問責(zé)法案》（Program Management Improvement and Accountability Act， PMIAA）。該法案通過以下四項(xiàng)重要舉措對聯(lián)邦政府項(xiàng)目集管理政策實(shí)施改革：一，為從事這種專業(yè)化的管理工作，他們設(shè)立了有專業(yè)性約束的職位，稱為項(xiàng)目集經(jīng)理，并為之設(shè)計(jì)了一系列獨(dú)立的正式的職業(yè)晉升路徑；二，在整個(gè)聯(lián)邦政府建立一套基于標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目集管理的政策、制度和規(guī)范；三，認(rèn)可高層支持和參與此事的重要作用，并指定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的高級官員負(fù)責(zé)項(xiàng)目集管理政策和戰(zhàn)略的實(shí)施；四，組建跨機(jī)構(gòu)跨部門的項(xiàng)目集管理委員會，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，同時(shí)促進(jìn)項(xiàng)目集管理成功經(jīng)驗(yàn)的分享。

根據(jù)前面的分析，我們認(rèn)為，美國的以上做法，比我們在項(xiàng)目管理上經(jīng)常采用的“隨機(jī)”辦法，顯然更利于實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化。最核心的一點(diǎn)就是，他們用立法的形式引介企業(yè)的成熟經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目集管理的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，并將項(xiàng)目集治理的角色、職責(zé)進(jìn)行了清晰的界定，從而使問責(zé)制堅(jiān)實(shí)地固定下來。這種做法是值得我們借鑒的。

對地方政府項(xiàng)目治理的建議

我國中央政府的投資項(xiàng)目，在地方政府“打包”項(xiàng)目庫的項(xiàng)目集規(guī)劃和管理環(huán)節(jié)上，加強(qiáng)項(xiàng)目集管控，防止地方政府的權(quán)利膨脹、中飽私囊等貪污腐敗行為的產(chǎn)生，防止因監(jiān)督缺位而透支財(cái)政和政府信譽(yù)，都已成為迫在眉睫的任務(wù)。參考國際上的有益做法，筆者建議，可以從以下四個(gè)方面著手加強(qiáng)地方政府的項(xiàng)目集治理水平。

針對各級政府項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)及問責(zé)程序進(jìn)行立法。政府應(yīng)該完善法制。在目前問題較多的地方政府的項(xiàng)目管理中采用項(xiàng)目集管理的標(biāo)準(zhǔn)，明確項(xiàng)目集關(guān)系人的職責(zé)義務(wù)，并參照該標(biāo)準(zhǔn)明確項(xiàng)目集管理的崗位職責(zé)、權(quán)限和收益履約規(guī)范，將政府投資項(xiàng)目浪費(fèi)行為納入公益訴訟范圍；建立項(xiàng)目相關(guān)責(zé)任人員終身追責(zé)制，提高違法成本。項(xiàng)目集管理關(guān)注的是整體收益，通過立法，用經(jīng)濟(jì)和刑事處罰的雙重手段來懲治對整體收益造成破壞和影響的行為，從而杜絕浪費(fèi)和腐敗問題的產(chǎn)生。

地方政府項(xiàng)目去官僚化，助推專業(yè)管理上位。首先，在項(xiàng)目集治理中，行政權(quán)威除了中央政府在總的項(xiàng)目確定、項(xiàng)目集打包發(fā)包、項(xiàng)目集收益的規(guī)劃和分配等方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威外，還需要地方政府在協(xié)助項(xiàng)目管理、協(xié)調(diào)資源與跨部門跨層級溝通方面發(fā)揮作用。但在項(xiàng)目集規(guī)范制定和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的實(shí)施管控方面，則應(yīng)該盡量尊重管理專業(yè)權(quán)威的意見，并為政府項(xiàng)目管理的專業(yè)人員創(chuàng)建一系列正式的工作職位和職業(yè)升遷路徑。毋庸置疑，政府的科層制與項(xiàng)目制是政府治理的兩駕馬車，要在這兩駕馬車之間建立一種認(rèn)可機(jī)制，即為“項(xiàng)目經(jīng)理”在科層制中建立一個(gè)相互轉(zhuǎn)換的崗位層級及職業(yè)通道，為中央項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)儲備專業(yè)的項(xiàng)目管理人才。我們應(yīng)從薪資待遇和職業(yè)發(fā)展上與科層制的級別對照，建立“項(xiàng)目經(jīng)理”從初級到高級的職業(yè)發(fā)展道路。這樣有助于在管理層級上做到去行政化，助推專業(yè)管理上位，厘清行政決策與項(xiàng)目管理的職責(zé)分工，防止行政方面的不當(dāng)與過分干預(yù)。

在地方政府項(xiàng)目制中建立基于項(xiàng)目集管理標(biāo)準(zhǔn)的績效考核體系。這些標(biāo)準(zhǔn)將會成為考核和問責(zé)的基礎(chǔ)。根據(jù)項(xiàng)目集治理的若干個(gè)考核維度，完善地方項(xiàng)目制治理的標(biāo)準(zhǔn)和治理體系；從項(xiàng)目集生命周期管理出發(fā)，建立項(xiàng)目集治理機(jī)構(gòu)，將地方政府的項(xiàng)目集分解成規(guī)劃、實(shí)施、交付三個(gè)階段進(jìn)行責(zé)權(quán)明晰的管理。尤其在規(guī)劃階段要對項(xiàng)目集進(jìn)行項(xiàng)目分解和目標(biāo)細(xì)化，進(jìn)而建立循序漸進(jìn)的考核標(biāo)準(zhǔn)，在戰(zhàn)略一致性、關(guān)系人政績與滿意度、治理體系完善程度、投資收益是否偏離等方面進(jìn)行監(jiān)控，以保證項(xiàng)目集的目標(biāo)與中央政府的戰(zhàn)略一致。我國政府現(xiàn)在采用的處罰方式多為事后追責(zé)，當(dāng)政府項(xiàng)目巨大浪費(fèi)已經(jīng)形成時(shí)，事后追責(zé)也只能是亡羊補(bǔ)牢，損失已無法挽回。所以，我們應(yīng)該在事先做好標(biāo)準(zhǔn)，并特別注重事前與事中控制，從考核和治理體系中找到抓手，借鑒國外一些“跟蹤考核”做法，防患于未然。

組建跨部門跨層級的地方政府項(xiàng)目集管理委員會。項(xiàng)目集治理是通過項(xiàng)目集管理委員會和項(xiàng)目集管理團(tuán)隊(duì)的有序配合來發(fā)揮作用的。首先項(xiàng)目集管理應(yīng)該通過一個(gè)審查和決策機(jī)構(gòu)的行動來執(zhí)行，該機(jī)構(gòu)可以被稱作項(xiàng)目集管理委員會，或項(xiàng)目治理委員會、項(xiàng)目集董事會。其職責(zé)主要是負(fù)責(zé)定義并執(zhí)行恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目集治理體系和方法，保證項(xiàng)目集的執(zhí)行與組織目標(biāo)相一致，并為指導(dǎo)項(xiàng)目集的正常管理提供支持。項(xiàng)目集管理委員會由項(xiàng)目集規(guī)劃發(fā)起方（如地方政府或致力公益事業(yè)的組織）代表和收益管理代理人、各個(gè)利益相關(guān)方（政府相關(guān)部門、政府項(xiàng)目的投資方、建設(shè)方、使用方、受益方等）高級代表、項(xiàng)目集執(zhí)行機(jī)構(gòu)（如政府指定的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)）的代表組成。這些組成人員極有可能是來自不同地域和層級的組織的決策人或具有話語權(quán)的執(zhí)行人員，為了完成項(xiàng)目集配置給各個(gè)角色人的利益而在一起組成項(xiàng)目集管理委員會。這種組成有助于打破地域和層級的界限，實(shí)現(xiàn)信息的共享和監(jiān)控，為保障各自交付的收益而進(jìn)行高效協(xié)作，提高投資效率。

項(xiàng)目集經(jīng)理有管理的職責(zé)，管理日常的項(xiàng)目集活動，以確保項(xiàng)目集在治理框架內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)確保程序團(tuán)隊(duì)能夠理解并遵守治理過程和基本的治理原則。對地方項(xiàng)目庫（項(xiàng)目集）的可行性和科學(xué)性進(jìn)行審核和專業(yè)指導(dǎo)，促進(jìn)項(xiàng)目集管理成功經(jīng)驗(yàn)的分享，避免“摸石頭過河”式的重復(fù)嘗試和巨額學(xué)費(fèi)的代價(jià)。我國政府的很多項(xiàng)目都是由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，其中很多人缺少項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，個(gè)人的管理水平制約了政府項(xiàng)目的科學(xué)水平，風(fēng)險(xiǎn)隱患很大。所以，要在領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威下建立由專家組成的治理機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目集進(jìn)行審核、監(jiān)控、協(xié)調(diào)，對一些專業(yè)性很強(qiáng)的復(fù)雜性的工作進(jìn)行集成管理或分包、發(fā)包、采購管理，用集體智慧取代個(gè)人智慧，用制度和治理規(guī)章警示權(quán)力尋租和信息不對稱造成的監(jiān)控真空。

綜上所述，從項(xiàng)目治理的角度來看，在項(xiàng)目制中，地方政府的“打包”行為和地方政府項(xiàng)目化治理，屬于項(xiàng)目集治理的范疇。國外對政府項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目集管理并實(shí)現(xiàn)法制化，實(shí)際上是把企業(yè)界成熟的科學(xué)化、精細(xì)化、現(xiàn)代化的管理理念、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理工具引進(jìn)到政府工作中來，本身就是對“科學(xué)”的高度認(rèn)可。我們必須按照黨中央和國務(wù)院對行政工作精致化、科學(xué)化的要求，盡量地多運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，不斷推進(jìn)治理制度創(chuàng)新、治理模式創(chuàng)新，提高管理工作的科學(xué)化、精細(xì)化水平。項(xiàng)目集的治理，將成為改進(jìn)地方政府項(xiàng)目治理績效管理的重要突破口，這也是提升我國政府公共治理能力的需要。

注釋

[1]折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《當(dāng)代社科視野》，2014年第3期，第39頁。

[2]解媛媛：《政府投資建設(shè)項(xiàng)目的損失浪費(fèi)問題研究》，重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。

[3]黃明濤：《論政府建設(shè)工程項(xiàng)目浪費(fèi)的法律規(guī)制》，《貴州省黨校學(xué)報(bào)》，2017年第2期，第68～74頁。

責(zé) 編/馬冰瑩