泰安市民生財政支出實證研究與對策建議

蘇淑儀 岳書銘

[摘 要]隨著經濟建設的不斷深入，泰安市民生財政投入不斷増加，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面有了顯著改善。以2012—2016年泰安市民生財政支出為研究對象，對泰安市民生財政投入進行實證分析，為優(yōu)化泰安市民生財政支出水平提出相關對策建議。

[關鍵詞]民生財政；泰安市；GDP

[中圖分類號]F830.59

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）04-0086-04

Abstract： With the constant deepening of economic construction， financial input to Taian citizens has continued to increase， and there have been significant improvements in education， health care， and social security. This article takes Taian citizens financial expenditure from 2012 to 2016 as the research object， carries on the empirical analysis to Taian citizens financial investment， and proposes countermeasures to optimize the financial expenditure level of Taian citizens.

Keywords： Livelihood Finance；Taian City；GDP

一、民生財政支出概念界定

（一）民生的內涵

國內外學者對民生概念的界定尚未定論，普遍認為有狹義和廣義兩種解釋。狹義上的民生，主要是從社會層面著眼，是指關乎民眾的生存狀態(tài)、發(fā)展機會和權益保護等狀況；廣義上的民生，涵蓋與民生直接、間接相關的一切內容。廣義上的民生涵蓋范圍較廣，與政策層面的民生具體項目難以吻合，狹義上的民生恰恰彌補了這一缺陷，因此，實踐中一般使用狹義的民生概念。

（二）民生財政的內涵

關于民生財政的內涵，目前國內還沒有統(tǒng)一的認識，本文結合國內學者的觀點，認為民生財政屬于公共財政范疇，不能對立于公共財政概念，民生財政是公共財政的深一層劃分。其次民生財政的提出是為了解決我國民生領域發(fā)展滯后的現狀，改善民生水平與經濟發(fā)展水平不協(xié)調的狀況而產生的，所以民生財政支出是指政府財政支出更多地傾向于與提高人民生活水平密切相關的民生領域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等。財政的核心思想是以人為本，超越了公共財政的以物為本，始終關注人的全面發(fā)展，最終實現社會公平正義。民生財政具有“差異性”的特點，不同時代集中關注的民生問題會不同，民生財政支出范圍就會不同，不同區(qū)域的主要民生問題不同，民生財政的傾向度就會不同，所以民生財政支出范圍的劃分具有“差異性”。

（三）民生財政支出的界定

綜合民生和民生財政的內涵，本文認為民生財政支出涵蓋社會事業(yè)中與民生關系密切的諸多領域。根據泰安市的實際情況，本文將民生財政支出的范圍界定在基礎教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和住房補貼四個方面，圍繞四大支出項目，對泰安市民生財政支出的現狀進行實證分析并給出政策建議。

二、泰安市下轄縣區(qū)財政收入情況

泰安市位于山東省中部的泰山南麓，總面積 7762 平方公里，人口 552.9 萬人，轄泰山區(qū)、岱岳區(qū)、新泰市、肥城市、寧陽縣、東平縣6個縣市區(qū)。2016年泰安市下轄縣區(qū)的人均公共預算收入如表1所示：

以人均公共預算收入情況為標準，將2016年山東省17地市共137個縣市進行排名，泰山區(qū)、肥城市、新泰市、岱岳區(qū)、寧陽縣及東平縣在山東省的名次分別為：第56名、62名、80名、112名、117名和120名?？梢钥闯?，泰安市人均公共預算收入在山東省內排名中等偏下，人均收入最高的泰山區(qū)在山東省內僅排名56位，處于中游水平；岱岳區(qū)、寧陽縣和東平縣的排名均在百名以后，處于下游水平。

三、泰安市民生財政支出規(guī)模分析

（一）民生財政支出總量及增長率

從民生財政支出規(guī)?？偭縼砜?，2012年至今，泰安市民生財政支出總量保持了持續(xù)的增長態(tài)勢，全市民生財政支出總額從2012年的888645萬元增長至2016年1382764萬元，漲幅為1.5倍。2013年后，全市民生財政支出進入了快速增長階段，分別在 2014年、2015年和2016年突破 1000000萬元，并呈現出持續(xù)增長的態(tài)勢。五年來，全市民生財政支出的增長率呈波動變化態(tài)勢。2012—2016年全市民生財政支出的年均增長率為11.89%，其中2015年的增長率21.54%為歷史最高值，說明2015年泰安市制定的民生政策成效顯著（民生財政支出總量和增長率參見圖1）。

（二）民生財政支出在GDP中的占比情況

在民生財政支出占 GDP 比重方面，這一比重基本呈現出平穩(wěn)的趨勢。全市民生財政支出在 GDP 中所占比重從 2012年的 3.49%增長到 2016年的4.17%，達到最高。民生財政支出占GDP的比重不斷上升反映了政府財政支出在民生方面的傾斜和投入。2016年民生財政支出的增長率下降一定程度上反映了民生政策的穩(wěn)定（具體民生財政支出占 GDP 的比重參見圖 2）。

近五年，泰安市民生財政支出占財政支出比重不斷平穩(wěn)上升。民生財政支出占財政支出的比重從2012年的 36.6%增長到 2016 年的 41.8%，同時2014年的民生財政支出突破100萬，2015年突破120萬，民生財政支出快速上升。2016年，泰安市民生財政支出已接近財政支出總量的1/2且繼續(xù)不斷增長（具體民生財政支出占財政支出的比重參見圖 2）。

（三）民生財政支出增長彈性系數與邊際傾向

民生財政支出增長的彈性系數和民生財政支出增長的邊際傾向共同決定了民生財政支出占 GDP 比重的變化。2013—2015年，泰安市民生財政支出增長彈性系數和邊際傾向方面保持了基本一致的變化趨勢。2014年起，泰安市的民生財政支出增長彈性系數不斷上升，2016年有所下降，但仍大于1。這表明民生財政支出增長率高于 GDP 增長率，同時也反映了民生財政支出與經濟增長的密切相關性。2013—2015年民生財政支出增長的邊際傾向持續(xù)增加，2016年有小幅度的下降，在2015年達到峰值，為26%，即 GDP 每增加 100 元，民生財政支出增加 26 元，總體呈現波動變化趨勢（具體民生財政支出增長彈性系數和邊際傾向見圖3）。

四、泰安市民生財政支出結構分析

由于財政資金向民生領域傾斜，泰安市民生財政支出總量不斷增長，民生財政各分項支出也在隨之增長。在 2016 年泰安市民生財政支出結構中，教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出、住房保障支出分別達到了576866萬元、423060萬元、328824萬元和 54014萬元，增長率分別為3.82%、8.85%、7.25%和7.01%，分別占當年財政支出總額的 17.4%、12.8%、9.85%和 16.3%。在泰安市民生財政支出結構中，民生財政支出主要為教育支出、社會保障支出和就業(yè)支出，醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出和住房保障支出所占比重相對較小。

（一）民生財政各分項支出規(guī)模分析

教育支出是泰安市民生財政各分項支出中規(guī)模最大的一項支出，并保持逐年增長的趨勢。2016 年，全市教育支出達到歷史最高值576866萬元，超過支出規(guī)模排名第二的社會保障和就業(yè)支出153806萬元，是 2012年教育支出的近 1.38倍。這反映了泰安市近年來對教育的重視和對一系列教育政策的落實。2018年，泰安市對教育的投入逐漸由資金投入轉為精準縱向發(fā)展，努力推動教育精準扶貧，讓每個貧困孩子都能接受公平而有質量的教育。住房保障支出作為新增的民生項目出現稍晚，與其他三項支出相比投入較少，從現有數據看，雖然2012—2014年稍有下降，但從2014年起，泰安市加大了對住房保障補貼的扶持力度，從 31119萬元增長至 2016年的54014萬元，增長了近1.73倍。

（二）民生財政各分項支出增長率分析

2012—2016年泰安市教育支出、社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出的年均增長率分別為 8.7%、15.2%和 14.8%；住房保障支出的年均增長率為 12.8%。民生財政各分項支出的增長率變化趨勢并不一致、各具特點。教育支出在2015年增長率達到最高，2016年增長率大幅度下降，與泰安市現行教育投入政策的不斷穩(wěn)定有關。社會保障和就業(yè)支出的增長率的波動變化幅度相對較大，2014年增長率陡然增至25%以上，是2013年增長率的6倍之多，2016年的增長率逐漸穩(wěn)定。醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出增長率在 2014年達到26.6%的歷史最大值，自 2014 年以來，醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出的增長率基本上超過教育支出的增長率，說明政府財政資金開始加大向醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育領域傾斜。住房保障支出增長率變化較為明顯，2013、2014年均出現負增長， 2015 年出現最大幅度增長，從上一年的31119萬元增長到54014萬元，這也是政府開始對住房保障問題關注的結果（見表3）。

（三）民生財政各分項支出比重分析

民生財政各分項支出在民生財政支出、財政支出和 GDP 的比重各有特點。2012—2016年，教育財政支出占民生財政支出的比重一直處于最高，2013年達到48%，接近全部民生財政的一半。2016年教育支出的比重有所下降，但仍然超出社會保障與就業(yè)與住房補貼之和。教育支出在財政支出的比重居四項民生支出之首，呈緩和波動趨勢，其波動趨勢與占GDP 比重趨勢基本吻合。

在社會保障和就業(yè)支出方面，其在民生財政支出中所占比重接近30%，但整體上持續(xù)平穩(wěn)增長。目前，社會保障和就業(yè)支出在民生財政支出中所占比重接近1/3。2012—2016年，社會保障和就業(yè)支出在財政支出中所占比重穩(wěn)定，基本在 30%區(qū)間內浮動，仍有提升空間。與教育支出相比，社會保障和就業(yè)支出占GDP比重的變化更為明顯，這與近年來泰安市不斷出臺社會保障與就業(yè)政策有關，與2012年相比，增長成效顯著。

五、優(yōu)化泰安市民生財政支出的對策建議

（一）經濟建設是民生財政建設發(fā)展的基礎

通過對全省人均GDP排名后可以看出，泰安市各縣區(qū)在山東省內排名相對靠后，說明泰安市整體經濟建設情況并不樂觀。在這種情況下，單純追求高比重的民生財政支出投入不利于全市經濟整體發(fā)展。民生財政支出根本上仍然是財政支出，經濟建設是財政支出的基礎，財政收入是民生財政支出的直接資金來源。經濟建設是民生財政建設發(fā)展的基礎，民生建設是經濟建設的保障，二者相輔相成；脫離了經濟建設的民生建設，會因規(guī)模效率不足導致整體效率水平低下。今后，泰安市應在提高全市經濟水平的基礎上加強對民生財政的重視，在保證財政水平的基礎上優(yōu)化民生財政建設。

（二） 健全民生財政資金投入監(jiān)督機制

截至2017年底，泰安市針對民生財政資金監(jiān)督還沒有建立相應的規(guī)章制度，民生財政支出績效評價工作不夠完善。監(jiān)督評價機制不完善的民生財政工作，容易出現“尋租”和腐敗現象。因此，泰安市政府要結合當地實際情況，建立與本市相適應的制度政策，努力使民生財政支出績效評價規(guī)范化、法制化。同時，建立民生財政支出績效行政問責機制，并以此作為政府績效考核的標準之一，使財政支出真正做到用之于民。具體的績效考核機制要適應不同縣市的實際情況，征求當地居民的意見，使民生財政資金用到實處，提高民生財政支出的績效水平。真實的數據是進行民主財政支出績效考核的基礎，如何快速而準確地獲得民生數據，讓更多人來評價考核政府的民主財政支出績效，是泰安市政府應該思考的問題。這不僅能讓公眾來為泰安市優(yōu)化民生財政支出績效提出建議，還能起到外部監(jiān)督作用。

（三）完善民生財政支出績效評價體系

政府的績效管理理念是否行之有效，需制定完善的績效評價體系加以評價。明確的績效評價項目，能讓政府部門有針對性地提高民生財政支出的管理水平，強化政策制定的有效性和科學性。目前泰安市民生財政支出績效評價指標體系尚不完善，各地市缺少適應本地市的獨立的評價指標體系，這需要政府根據泰安市的實際情況，設計全面、可量化的評價指標，并將績效評價體系貫穿于政府財政支出管理活動的全過程。具體應包括以下幾點：首先，財政支出總量是否與財政支出總量相適應、民生財政支出總量與支出規(guī)模效率所處狀態(tài)是否配合得當。如：在支出規(guī)模效率不斷降低時，適當縮減民生投入，或者調整投入結構和方向。不單純將民生財政支出的總量作為績效考核標準，避免資源浪費。同時，不同縣市區(qū)的實際情況不同，民生財政投入結構亦不同，各個縣區(qū)政府應了解當地實際情況，保持各個民生領域均衡發(fā)展，避免出現民生效率短板問題，保證整體民生水平的提高。最后，指標要全面、可量化，保證數據獲取環(huán)節(jié)的真實性，根據政府信息公開的原則，公開相關數據指標，接受公眾監(jiān)督。

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（責任編輯：顧曉濱 馬琳）