東北地區(qū)城市更新中的問題與對策

姚震寰

[提要] 隨著城市化和城市現(xiàn)代化的推進，城市更新在城市管理中的地位日益突出。目前，東北地區(qū)城市更新中存在諸多問題，引發(fā)大量社會矛盾，針對其產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟、文化和體制性根源，必須強化城市更新管理中的公眾參與，健全評估機構(gòu)和評價制度，推進官員問責制，增強文化意識，塑造城市文化，提高城市管理者素質(zhì)，提升城市管理水平。

關(guān)鍵詞：東北;城市更新;治理

本文系吉林省社會科學院青年項目階段性成果

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年5月3日

城市更新是對城市中衰落的區(qū)域，進行拆遷、改造和建設(shè)，使之重新發(fā)展和繁榮。長期以來，城市更新在城市管理中一直是公平和效率的矛盾交匯點。它既是城市管理的一個焦點，又是城市管理的一個難點。它涉及到城市各方面利益，是東北地區(qū)城市諸多社會問題的高發(fā)區(qū)。

一、東北地區(qū)城市更新存在的問題

（一）對城市舊區(qū)與城市更新的理念認識存在部分偏差。東北地區(qū)的城市舊區(qū)由于當時的歷史條件和經(jīng)濟發(fā)展狀況，導(dǎo)致其規(guī)劃建設(shè)與技術(shù)相對落后，整體功能無法滿足人民生活的需要，與社會經(jīng)濟文化發(fā)展不協(xié)調(diào)，因而迫切需要完善基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)環(huán)境等。“城中村”是由于我國的快速城市化，城市郊區(qū)的農(nóng)村逐漸被城市包圍而形成，東北地區(qū)相比較于中國其他發(fā)達地區(qū)，這一現(xiàn)象并不明顯。對城市舊區(qū)和“城中村”需要辯證認識和正確對待，并以最佳的方式去決定是否需要進行更新、如何更新。

（二）多方主體利益難以協(xié)調(diào)平衡。基于東北地區(qū)部分領(lǐng)導(dǎo)對地方經(jīng)濟的政績導(dǎo)向、一定程度的地方保護主義、行政管理體制的條塊分割等因素，在集體土地上無序開發(fā)、違法建設(shè)的現(xiàn)象較為嚴峻，行政執(zhí)法的難度和阻力很大。東北地區(qū)征用集體土地的模式存在一些缺陷，例如在收益分配方面，地方政府除了對原來的集體經(jīng)濟組織和村民進行一次性補償，土地的潛在收益如何核算和再分配，如何進一步解決農(nóng)民出路和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，在征地補償遠遠低于非法轉(zhuǎn)讓土地、違法開發(fā)建設(shè)的收益的情形下，農(nóng)民為了保障和提高自己的經(jīng)濟收入，往往選擇違法建設(shè)私房出租或者拒絕拆遷改造。此外，一些開發(fā)商利用其對資本、市場、信息的優(yōu)勢地位拿到城中村開發(fā)項目，并將容積率提得很高，進而獲得巨額利潤，也犧牲了城市空間品質(zhì)，公共利益受到極大損害。

（三）更新的強度幅度難以合理把握。如何合理把握城市更新的強度幅度，需要政府決策者與公眾之間加強溝通，達成共識。而在具體實施中，政府決策者和公眾之間很難有效溝通，公眾的利益訴求存在差異性，而政府決策者從宏觀角度對城市更新進行部署執(zhí)行，與公眾利益的一致性很難達成。如何在溝通中解決城市更新中的問題？以及如何平衡雙方的矛盾問題？協(xié)調(diào)度如何把控？用怎樣的方式方法與公眾進行溝通？這些都是城市更新中要認真解決的問題。例如，東北部分城市通過綜合整治、功能改變等不涉及整體拆建的方式進行城市更新，細化并嚴格限定了可以申請進行拆除重建的情形。

（四）更新的主體選擇存有一定的爭議。針對東北地區(qū)不同類型的城市更新項目，可能有不同的實施主體。無論是政府主導(dǎo)的更新改造還是權(quán)利人自行改造，均可能引入市場進行運作。對于資金量不高的綜合整治、微改造類型的城市更新項目，一般采用權(quán)利主體自行實施、政府組織實施等方式，爭議相對不大。但對于拆除重建、全面改造類型的城市更新項目，因資金量大、利益主體多，對實施主體的選擇可能會有一定的爭議，尤其要避免企業(yè)與政府合謀損害公眾利益、公共利益的現(xiàn)象。

（五）更新的資金籌措使用與激勵政策不完善。城市更新的資金費用如何承擔、籌措與使用，涉及各級政府、基層組織（社區(qū)或村）、公眾乃至社會資本方等多方主體。目前在東北地區(qū)，資金的來源主要有政府專項資金、更新改造政策性信貸資金、融資地塊出讓金收入、社區(qū)權(quán)利人自行籌措資金、社會融資、社會捐贈等。但也有些問題亟待進一步規(guī)范和解決，如政府資金如何分配、如何提高資金的使用效率等。

（六）歷史文化保護的力度尚待提升。文化底蘊是一個城市的特色，也是城市競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵因素之一。城市的歷史文化遺產(chǎn)記錄了不同時期文明的發(fā)展脈絡(luò)和歷史信息，是歷史傳統(tǒng)和精神成就的載體。它體現(xiàn)了城市的特色和個性，是城市底蘊和魅力所在。盡管東北地區(qū)的城市地方性法規(guī)中也明確規(guī)定城市更新應(yīng)保護傳承歷史文化，但在具體實踐中如何把握和操作，尚需政府、公眾以及城市更新的實施者共同努力與良好合作。

二、原因分析

（一）文化觀念和城市管理者的素質(zhì)。東北許多城市在更新中成片地推倒重來，整街區(qū)地拆光重建，將高樓大廈當作現(xiàn)代化的標志，把變化混同為發(fā)展，誤認為變化就是發(fā)展。城市更新成了積木，隨意搭建或推倒重來，以至于一些城市多年像個永不竣工的大工地。從發(fā)展觀的角度看，是毀掉存量財富，換來增量財富;只有變化，沒有發(fā)展;高消耗，高增長，低效益。從文化角度看，體現(xiàn)的是歷史虛無態(tài)度，割斷歷史，毀滅歷史。拆了建，建了拆，本屆推翻前屆的規(guī)劃，現(xiàn)任拆掉前任的工程，造成短期行為，短視文化，短命建筑。長此以往，這種“劣質(zhì)性”城市管理文化一旦形成，城市更新中的“災(zāi)難”就會連續(xù)不斷地降臨。

（二）官員選拔制度不健全和利益驅(qū)動。在目前體制下，在內(nèi)部取向的控制機制下，官員不注重工作的實際結(jié)果和長遠利益，為了在短期內(nèi)達到升遷的目的就必須在短期內(nèi)出政績，所以才會樂此不疲地熱衷于搞形象工程。城市更新不可避免地要拆除一些舊街區(qū)，政府常以“公共利益”為由運用行政權(quán)力。且不說在這個過程中政府官員趁機尋租、開發(fā)商為獲得開發(fā)權(quán)向相關(guān)負責的官員個人行賄;即使是完全公平招標，政府也能獲得和掌握大量經(jīng)濟資源。更新后的新工程又可作為“政績”撈取政治資本，政治和物質(zhì)雙重利益的誘導(dǎo)，使城市更新管理者已經(jīng)不是考慮所管理城市是否應(yīng)該更新，而是想辦法如何能夠不斷地反復(fù)擴大更新。

（三）更新決策機制的不完善。東北地區(qū)大多數(shù)城市更新根本沒有經(jīng)過相關(guān)專家的嚴格論證和公眾參與。如果偶有以上程序，也是形式多于內(nèi)容，參與其中的專家和公眾代表都是由政府按照自己的意愿精心挑選來的。城市更新既沒有建立起具有廣泛約束力的嚴格程序和監(jiān)督制度，也沒有真正科學量化的可供計算的標準體系和硬性評價體系。城市更新的決定就是領(lǐng)導(dǎo)者憑個人偏好和經(jīng)驗，甚至可隨心所欲地按主觀設(shè)想一人決定，仍然是傳統(tǒng)的經(jīng)驗管理。

（四）相關(guān)法律基礎(chǔ)的缺失。東北地區(qū)相關(guān)的土地征用法規(guī)沒有對“公益”和“經(jīng)營性”進行明確界定，在實際操作過程中，完全由地方政府來確定用地的性質(zhì)。經(jīng)營用地的商業(yè)開發(fā)，本該是開發(fā)商和擁有土地使用權(quán)的居民或法人兩方平等的民事主體協(xié)商轉(zhuǎn)讓。但現(xiàn)實情況往往多帶有強制性，拆遷也多是由政府部門出面進行。擁有使用權(quán)的居民與開發(fā)商和拆遷部門產(chǎn)生糾紛，幾乎都是弱勢對強勢，處于被動。倘若在實施中發(fā)現(xiàn)錯誤，或修正已經(jīng)執(zhí)行的政策，選擇另外的政策方案重新再來，造成的損失卻無人負責，更談不上法律責任。

三、對策建議

城市更新是一項廣泛涉及政治、社會、文化等各方面的城市科學管理的系統(tǒng)工程。搞好城市更新，除了制訂科學完善的城市規(guī)劃，嚴格城市管理法律法規(guī)外，必須建立科學的運行機制。

（一）建立有效的民主決策機制，保障城市更新中的公眾參與。目前，我國公共事務(wù)決策機制的民主化程度低，城市更新中公眾參與尚處于初級階段。市民僅僅是聽任城市管理部門已經(jīng)制訂好的更新決策而已。城市急需建立健全相關(guān)的法律法規(guī)和政策，以保證公眾能夠全程暢通無阻地參與。涉及各階層市民切身利益的決策，從更新最初的提出，更新后達到的效果，采取的更新措施，到更新結(jié)果的客觀評估，必須事先通過各種切實有效的形式聽取意見或建議，以保證城市更新事前和事中的公眾參與，避免注重于事后的追究責任。

（二）建立相關(guān)專門機構(gòu)，健全城市更新的評估制度和專業(yè)測評指標體系。城市的每一項更新，均應(yīng)發(fā)揮智囊機構(gòu)和專家的咨詢參謀作用，經(jīng)過嚴格規(guī)范的論證評估，通過專業(yè)的社會系統(tǒng)分析、工程功能分析、成本效益分析和法律分析，建立健全決策反饋機制和決策后評估機制，形成一個科學完整的“決策鏈”，使城市更新建立在科學可靠的基礎(chǔ)之上。以往在城市更新中也有專家論證和評估，但因其體制原因而挑選的專家多是“附和”型的，按政府定的意見講，為政府的決策做辯護與宣傳，且評估多是彈性的敘述分析，隨意性大，缺乏剛性的量化計算標準和在此基礎(chǔ)上的客觀性結(jié)論。對此，必須成立相對獨立的專門機構(gòu)，規(guī)范評估程序，建立起完善而精確的評價計算標準，使城市更新管理成為提高城市競爭力的有效手段。

（三）建立決策失誤責任追究制度，推進官員問責制。法治政府是責任政府，是接受群眾監(jiān)督問責的政府。政府要對公眾負責，對自己的行為負責。城市更新管理是政府的行政行為，政府應(yīng)當對其做出的行政行為承擔相應(yīng)的責任。城市行政主體必須依法履行其法定義務(wù)和承擔由其行政不當所帶來的法律后果。城市更新要從同體監(jiān)督和異體監(jiān)督兩個方面推進問責制。問責制必須充分發(fā)揮社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和法律監(jiān)督等外部監(jiān)督的作用，注重群眾的反映、社會的議論、媒體的報道。上級組織也應(yīng)當充分發(fā)揮其獨特的權(quán)威性監(jiān)督。問責的前提是要有明確而嚴格的職責劃分。另外，還要完善快速便捷傳遞解決公眾建議和意愿的渠道和機構(gòu)，構(gòu)筑信息交換的平臺。

（四）增強市民的文化意識，塑造現(xiàn)代科學的城市文化。事實上，城市更新和城市管理機制方面的所有問題，最終都可歸結(jié)為城市文化，如城市的物質(zhì)文化、制度文化、精神文化、行為文化等。注重培育體現(xiàn)城市個性特征的城市文化，是解決城市更新中諸多問題的根本性、長遠性措施之一。