區(qū)域差異視角下農(nóng)村公共品供給效率的測度

劉傳俊，文習(xí)成，劉祖云

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)a.公共管理學(xué)院;b.黨委辦公室，南京 210095）

0 引言

自1993年分稅制改革以來，農(nóng)村公共品供給雖取得了長效性發(fā)展，然而農(nóng)村公共品供給的財政投入與公共品實際需求仍存在供需匹配的偏差性問題。分稅制改革以及農(nóng)業(yè)稅費的取消引致了基層政府財政獲取渠道的縮減，中央以及省級政府為了實現(xiàn)區(qū)域間城鄉(xiāng)公共品的協(xié)調(diào)發(fā)展，財政轉(zhuǎn)移支付制度產(chǎn)生和發(fā)展起來。但從實踐調(diào)研來看，財政轉(zhuǎn)移支付的資金分配尚未對分配主體及獲取對象的權(quán)責分工進行確定，只不過是對農(nóng)村公共品供給的政策希冀而已。農(nóng)村公共品供給中起到關(guān)鍵作用的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但囿于其財政權(quán)力的向上斷裂，尚未形成公共財政支農(nóng)資金分配的話語權(quán)。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政資金與本應(yīng)獲得的財政轉(zhuǎn)移支付資金之間產(chǎn)生了偏差關(guān)系，其后果是導(dǎo)致了公共品財政供給的支出失衡困境，而這對農(nóng)村公共品有效供給的外部性作用是不可控的，也加劇了農(nóng)村公共品財政供給風險。

近年來，我國政府對農(nóng)村公共品財政投入在不斷增加，但仍然有幾個因素影響著農(nóng)村公共品供給效率：一是基于中國大陸地區(qū)支農(nóng)資金比例遠遠低于同期的韓國和日本；二是縣級層面以上的政府能否真實反映出農(nóng)村社會公眾的公共品需求；三是支農(nóng)政策的上行制定與下行執(zhí)行存在層級偏差與真空現(xiàn)行，致使政策發(fā)展出現(xiàn)扭曲，進而影響到了縣鄉(xiāng)政府供給公共品的行為動機以及可行能力。從農(nóng)村公共品財政投入的實踐反饋結(jié)果來看，供給經(jīng)費投入的主體也在發(fā)生轉(zhuǎn)型，多元化主體日益形成。本文通過梳理農(nóng)村公共品供給與財政體制的既有文獻，同時甑別了不同財政體制下農(nóng)村公共品供給模式的歷史演變，從而厘清公共財政體制是當前農(nóng)村公共品保障的應(yīng)然性。此外，借助于DEA的模型，建構(gòu)了農(nóng)村公共品的財政供給效率模型，并利用大陸地區(qū)31個省份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)測度出農(nóng)村公共品供給效率，為優(yōu)化供給路徑提供實證指導(dǎo)，旨在實現(xiàn)農(nóng)村公共品有效供給。

1 模型建構(gòu)

本文認為公共政策的有效性是一個綜合性的標準，它包括了公共政策供給有不同的特質(zhì)也有不同的側(cè)重面，不應(yīng)該僅限于效果和效率，而是一個立體的評價體系，“有效性”的內(nèi)涵也應(yīng)該更加寬泛。但為了更好地測度出農(nóng)村公共品供給的有效性，本文中的研究方法主要采取DEA模型，以此來實現(xiàn)這一檢驗效果。

在農(nóng)村公共品供給過程中應(yīng)用DEA模型主要是測度供給效率，換言之，就是考察供給過程中的“投入（input）——產(chǎn)出（output）”比，因此，常常將此測度效率界定為“工具性效率”。本文嘗試應(yīng)用DEA模型來測度大陸地區(qū)31?。ㄊ校┺r(nóng)村公共品供給的效率。如在場域中存在諸多投入方式，即便多種投入(h)卻只能生產(chǎn)出單一物品。這種生產(chǎn)模型，倘若能利用這部分資源并將其產(chǎn)出最大化，則說明其行為結(jié)果是產(chǎn)生效率的。如圖1所示，通過以上簡易型經(jīng)濟模型，生產(chǎn)可能性邊界線上的點是有效率的。

圖1 可能生產(chǎn)的有效區(qū)域

因此，圖1中的生產(chǎn)可能集為：

但需要明確一點，P(f)內(nèi)部邊界點 C在實踐過程中是不存在的，且P(f)之內(nèi)的點D又無法滿足 f(X)=(x，my)∈ax

P(f)y的條件，由此判定其為無效率的。此外，實現(xiàn)效率的路徑集合線在P(f)的虛線邊界。圖1中A、B則是生產(chǎn)可能集的邊界線，同時又處于MN上，因此也可將A、B劃歸為效率點。

倘若外部產(chǎn)出不是一種，而是有m種（m≥1），當投入為 X=(x1，x2，…，xh)T∈時，可將集值映像定義為：

于是生產(chǎn)可能集則為：

從上文的論證過程很容易得出，用集值映象所定義出的生產(chǎn)可能集，和當 m=1時用生產(chǎn)函數(shù)定義的生產(chǎn)可能集是吻合的。所以，生產(chǎn)可能集T={(X，Y)|Y∈S(X)，X∈}，其中 S(X)={Y ∈ Em|投入X，可產(chǎn)出Y }。

那么，所能定義出的生產(chǎn)可能集T可以判定其為Pareto最優(yōu)點（換言之，其為Pareto解），最終其生產(chǎn)可能則為效率點抑或是有效點。

由此看出，一個決策單元是否有效率抑或是DEA有效，主要判斷依據(jù)在于此決策單元是否落入到生產(chǎn)可能集中的生產(chǎn)前沿區(qū)域。而對于生產(chǎn)前沿區(qū)域主要是依據(jù)決策單元的輸入與輸出的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析，即為下文所應(yīng)用的C2R、BC2模型。

（1）C2R模型：規(guī)模報酬不變。

假定評價場域中存在著t個同類部分，可將這一集合體稱為決策單元（DMU）。而每個決策單元中均涵蓋了m個投入變量和n個產(chǎn)出變量。其中，xij是表示為第 j個DMU對第i種輸入的投入量，xij＞0；yrj表示第 j個DMU對第r種輸出的產(chǎn)出量，yrj＞0。此外，νi表示第i種輸入的一種度量；ur表示第 r中輸出的一種度量，i=1，2，3，…，m；r=1，2，3，…，n。 xij、yrj為已知數(shù)據(jù)，可以根據(jù)以往的歷史資料而測度，vi、ur為控制變量變量。

所以，每一個DMU都有對應(yīng)的效率評價指數(shù)：

可以適當?shù)剡x取權(quán)重系數(shù)，使其滿足：hj≤1，j=1，2，…，t，以此來獲得TE值。

（2）BC2模型：規(guī)模報酬可變

20世紀80年代，國外學(xué)者Banker等人基于凸性、無效率、射線無限制以及最小外插這4項性質(zhì)公理，將其嵌入到Shepherd距離函數(shù)，最終將技術(shù)效率（TE）分解為純技術(shù)效率（PTE）和規(guī)模效率（SE），即：TE=PTE*SE 。C2R模型由于沒有剔除規(guī)模報酬的影響，所以其也可稱為綜合效率（技術(shù)效率TE），BC2模型實際上提出了規(guī)模報酬變動的因素，因此可稱為純技術(shù)效率。通過增加對權(quán)重λ的約束條件，建立如下的規(guī)模報酬可變模型：

依據(jù)上述目標函數(shù)求得的即是純技術(shù)效率（PTE），根據(jù)SE=TE/PTE，可以求出規(guī)模效率SE。

本文研究的是農(nóng)村公共品的財政供給效率研究，因此采用的投入指標皆是能顯示財政投入狀況的。本文采用相應(yīng)的人均教育經(jīng)費支出I1（元）、人均新農(nóng)合支出I2（元）、人均農(nóng)林水事務(wù)支出I3（元）、人均農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政支出作為投入量I4（元）；采用人均受教育年限O1（年）、農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)診療人次O2（萬人）、人均農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值O3（元）、人均新增和改善灌溉面積O4（畝）作為產(chǎn)出量。

調(diào)研樣本選取我國大陸地區(qū)31個省市的Panel Data。囊括了我國31個省市較穩(wěn)定的2010—2016年數(shù)據(jù)，原始資料包括《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)業(yè)年鑒》《中國財政年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》《中國教育年鑒》《中國衛(wèi)生年鑒》、《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》等?；緮?shù)據(jù)見下頁表1。

利用Deap2.1軟件求解C2R和BC2模型，計算出農(nóng)村公共品財政供給的TE（綜合效率值）、PTE（純技術(shù)效率值）、SE（規(guī)模效率值），具體見下頁表2。

2 效率得分的評價

2.1 綜合效率（TE）評價

從表2中的TE得分來看，東部、中部、西部區(qū)域綜合效率的均值分別為0.8197、0.9513、0.8239。中部地區(qū)的TE得分均值最高，其次是西部，東部TE的均值最低，東、中、西部區(qū)域的綜合效率總體不均衡。而從單個省份維度來看，綜合效率為1.000的省份中有7個來自于東部區(qū)域，中部省份中有4個，而西部只有新疆。即便在同一區(qū)域（東、西部區(qū)域）內(nèi)各省份之間的供給效率差異性仍舊比較大，相對而言，中部區(qū)域供給效率的省份較為均衡。其中，在東部省份中，天津、河北、遼寧、福建、山東、廣東、海南7個省份的TE得分均為1.0000，足見這7個省份在綜合效率維度上是有效的；而其余省份（如浙江、江蘇、上海、北京）的TE得分偏低，綜合效率得分偏低區(qū)域主要集中在長三角區(qū)域。尤其是北京，其綜合效率得分最低，僅為0.2916。而對于全國而言，綜合效率的平均得分為0.8659，可見其歸屬為DEA的非有效。

表1 農(nóng)村公共品的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)

本文所選取的個案以江蘇省為例，通過Deap2.1軟件，從投入主導(dǎo)型的視角下進行測度，結(jié)果見表3。

縱觀大東部區(qū)域?。ㄊ校┑木C合效率得分，江蘇地區(qū)的農(nóng)村公共品供給綜合效率得分偏低。之所以發(fā)生上述狀況的原因在于：一是數(shù)據(jù)統(tǒng)計的口徑不一致?；诮K省外來務(wù)工人員眾多，農(nóng)村公共品下設(shè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)林水利氣象支出以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出等經(jīng)費，都不以江蘇省戶籍人口作為標準。除此之外，在核算江蘇省農(nóng)村醫(yī)療診療人次時，江蘇農(nóng)村區(qū)域與城鎮(zhèn)區(qū)域的差異性較小，因而農(nóng)村區(qū)域的居民偏好于江蘇省醫(yī)療水平更高的省內(nèi)三甲醫(yī)院，最終導(dǎo)致了農(nóng)村醫(yī)療診療人次數(shù)明顯低于其他省份。二是江蘇省農(nóng)村區(qū)域發(fā)展過程中規(guī)模報酬遞減的現(xiàn)象普遍存在。在當前供給規(guī)模下，公共品的產(chǎn)出不能視同比率的投入增加而同時增加。所以，江蘇省農(nóng)村公共品供給是低效的，甚至是無效狀態(tài)。與此同時，上海市的綜合效率（TE）較之于其他省市也表現(xiàn)出低效狀態(tài)。相連的?。ㄊ校┲g人口結(jié)構(gòu)都比較相似，故綜合效率都表現(xiàn)出低效狀態(tài)。

而中部地區(qū)的綜合效率普遍呈現(xiàn)出高效率，其中內(nèi)蒙古、河南、黑龍江以及廣西等省份的綜合效率得分都為1.0000，這說明了這部分省份的農(nóng)村公共品供給是有效率的。而縱觀西部各省份，其綜合效率得分絕大部分是低于中部區(qū)域省份的，其中新疆的綜合效率最高，得分為1.000；而西藏以及青海省的綜合效率得分較為偏低。

表2 31個?。ㄊ校┺r(nóng)村公共品供給的各效率結(jié)果

表3 江蘇省農(nóng)村公共品供給的綜合效率（TE）評價結(jié)果

2.2 純技術(shù)效率（PTE）評價

PTE衡量的前提是：規(guī)模報酬可以變化、系統(tǒng)投入不斷減少，并且剔除了系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)模和處置能力的影響，在技術(shù)生產(chǎn)允許的條件下所能達的效率水平。從統(tǒng)計學(xué)來看，PTE是以DEA為理論基底，在C2R模型中引入限制性條件后所能得出的B2C模型。從表2中可以看出，PTE東部＞PTE中部＞PTE西部。盡管北京和上海農(nóng)村公共品供給的綜合效率值偏低，但其純技術(shù)效率都是1.0000，這也說明了北京和上海農(nóng)村公共品供給在技術(shù)層面上是有效的。而青海與西藏兩省份的技術(shù)效率在全國范圍內(nèi)歸屬為較低層次，分別是0.7258、0.6207，客觀反映出青海與西藏兩省份的農(nóng)村公共品供給在圖1所示的“投入與產(chǎn)出”的生產(chǎn)可能性邊界的外延面上，且其差距仍舊比較大。從全國范圍的橫向維度來看，東部區(qū)域沿海省份的純技術(shù)效率都偏高，在東部區(qū)域的11個省市中多達9個省純技術(shù)效率為1.0000；中部地區(qū)的純技術(shù)效率普遍偏高，有5個省份的純技術(shù)效率為1.0000，剩余省份純技術(shù)效率都超過0.9。此外，在西部省份區(qū)域中，只有3個省的純技術(shù)效率達到1.0000，其余各省份都在同一層級上偏低于東中部省份。而全國范圍純技術(shù)效率的均值為0.9547，故認為其為DEA的非有效性，農(nóng)村公共品供給的有效性有待加強。

以上的數(shù)據(jù)表明了西部區(qū)域省份純技術(shù)效率偏低，也表征出西部諸多省份對農(nóng)村公共品供給效率及公共品的支出管理效率偏低。而支出管理的效率是由政策制定與執(zhí)行水平所決定，同時也離不開行政轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村公共品的規(guī)劃支出能力的建設(shè)。由此看出，支出管理水平影響到農(nóng)村公共品資源的配置，逆向作用農(nóng)村公共品的財政供給效率。

2.3 規(guī)模效率（SE）評價

對于規(guī)模效應(yīng)（SE）而言，其效率值即綜合效率與純技術(shù)效率的比值。由此，如若規(guī)模效率低，則說明在一定純技術(shù)效率上，農(nóng)村公共品供給尚未達到最佳規(guī)模。倘若以規(guī)模效率值越趨向于1時，表明農(nóng)村公共品供給效率越接近最優(yōu)化規(guī)模；而其規(guī)模效率值不等于1，則未達到最優(yōu)規(guī)模，有可能處于規(guī)模效率遞增或遞減狀態(tài)，由此可得規(guī)模效率在[0，1]之間，同理可得出，規(guī)模效率值越接近于0時，表征出轄區(qū)內(nèi)的規(guī)模效率值越趨于不穩(wěn)定狀態(tài)，從表2中的SE數(shù)據(jù)結(jié)果來看，規(guī)模效率值為“1.0000”的省份，包括了天津、河北、遼寧、福建、山東、廣東、海南、內(nèi)蒙古、黑龍江、河南、廣西和新疆，證實了這12個省份達到了最大化產(chǎn)出規(guī)模，也表明這部分省份的農(nóng)村公共品供給的投入與產(chǎn)出是以同比例增長，最終證明了這12個省份歸屬于DEA的有效，從實踐意義來看，這部分區(qū)域省份的農(nóng)村公共品得到有效供給。

此外，其余省份則歸屬于非有效省份序列，其中的湖北、貴州、寧夏是規(guī)模遞增省份，而余下的16個省份處于規(guī)模報酬遞減階段。全國范圍的規(guī)模效率均值是0.9134＜1.0000，可以判定其尚未達到最適規(guī)模。綜合上述對規(guī)模效率的論證，可得出供給的投入規(guī)模不盡合理化，未能形成規(guī)模效應(yīng)。

3 結(jié)論與建議

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市偏向性的發(fā)展模式已然制約了城鄉(xiāng)共生性發(fā)展。不容質(zhì)疑，財政短缺使得農(nóng)村公共品的有效供給出現(xiàn)嚴重斷裂，而農(nóng)村公共品供給的有效性也是農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實載體。本文通過歷史制度分析法，在不同的財政體制下理順了農(nóng)村公共品供給模式，探求公共財政體制中農(nóng)村公共品有效供給的應(yīng)然性。同時，利用DEA的模型，以我國大陸地區(qū)31個省市2010—2016年的面板數(shù)據(jù)，探求了在公共財政體制下各省市農(nóng)村公共品供給效率的差異性。研究發(fā)現(xiàn)：東、中、西部區(qū)域的供給效率總體呈非均衡態(tài)勢；供給的投入規(guī)模不盡合理，未能形成規(guī)模的整合效應(yīng)；農(nóng)村公共品與公共品的財政支出管理效率偏低。

公共財政體制下農(nóng)村公共品供給有效性的現(xiàn)實命題已經(jīng)深刻影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展進程，而城鎮(zhèn)化進程也關(guān)乎到農(nóng)民對美好生活的需求。因此，如何保障農(nóng)村公共品的有效性供給是當前農(nóng)村治理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在農(nóng)村生根落地、開花結(jié)果的重要抓手。具體而言：一是明晰農(nóng)村公共品供給的重點范圍與領(lǐng)域。確定供給范圍和項目領(lǐng)域的關(guān)鍵在于有效區(qū)分農(nóng)村公共品的類別與地位。因此，應(yīng)將我國的農(nóng)村公共品劃分為生產(chǎn)類與生活類，然后依據(jù)不同類別的公共品產(chǎn)品，進行差異性的供給方式。二是強化農(nóng)村公共財政的供給側(cè)改革。理順中央與地方對農(nóng)村區(qū)域的財權(quán)，有效推行“鄉(xiāng)財縣管”供給模式，強化財權(quán)分配關(guān)系的清晰化，旨在進一步對提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村公共品供給所需的財政資金使用效率。與此同時，建構(gòu)出農(nóng)村可持續(xù)性公共財政體制，從而保障農(nóng)村公共品供給的可持續(xù)與長效性。均等化的農(nóng)村公共品有賴于可持續(xù)公共財政體制效應(yīng)的持續(xù)發(fā)揮。無論是農(nóng)村場域還是城市場域的公共品供給，都希冀于推動城鄉(xiāng)公共品的均等化，而這一切都有賴于推動公共財政體制均等化效應(yīng)的發(fā)揮。只有摒棄城市偏向性財政體制，才能推動農(nóng)村公共品的有效供給。通過農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村教育、農(nóng)村養(yǎng)老和幼托事業(yè)的發(fā)展來解決農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分的問題，不斷實現(xiàn)農(nóng)民對美好生活的需求。