PPP模式下的城市道路建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)研究

蔣春海 王曉軍 單曉芳

(1.上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海 200000；2.烏魯木齊市政工程建設(shè)處，新疆 烏魯木齊 830000；3.同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200000)

一、PPP模式概述

PPP(Public Private Partnership)即公私合營(yíng)模式，是指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與私營(yíng)合作方基于合同的形式達(dá)成的一種“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的新型融資建設(shè)模式。廣義的PPP泛指公共部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)與私人部門(mén)建立的各種合作關(guān)系，而狹義的PPP則是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱(chēng)，包括BOT、BOO、TOT、TBT、DBFO等模式。

在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過(guò)PPP機(jī)制引進(jìn)民間資本、吸引社會(huì)資金參與城市道路建設(shè)，一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力，使公眾得到更高質(zhì)量的道路交通設(shè)施和公共交通服務(wù)；另一方面將為民間資本、社會(huì)資金創(chuàng)造發(fā)展空間，更好地發(fā)揮市場(chǎng)主體的優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)造力。目前各級(jí)政府正大力推廣PPP模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與和投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。截至2018年2月5日，全國(guó)已有12287個(gè)PPP項(xiàng)目納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目總投資達(dá)14.6萬(wàn)億元。安徽省安慶市外環(huán)路工程是國(guó)內(nèi)首次運(yùn)用PPP模式建設(shè)的城市道路項(xiàng)目，該項(xiàng)目采用DBFO運(yùn)作方式，有效破解了純公益性項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)用PPP模式的難題。

二、城市道路項(xiàng)目的建設(shè)方式

（一）政府投資、建設(shè)、管理和維護(hù)

城市道路作為非營(yíng)利性城市基礎(chǔ)設(shè)施，具備天然的公共物品屬性以及收益的非排他性，政府作為城市道路建設(shè)的主要責(zé)任者，負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行投資、建設(shè)、管理和維護(hù)的全流程管理。由于受地方債務(wù)大幅度上升的影響，地方政府的土地財(cái)政模式難以為繼。

（二）BT（建設(shè)移交）模式

BT模式是指投資者與政府簽訂合同，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，建成后在規(guī)定的期限內(nèi)（通常5年左右）將項(xiàng)目移交給政府，政府則根據(jù)事先簽訂的回購(gòu)協(xié)議，分期向投資者支付項(xiàng)目總投資及確定的回報(bào)。2012年以前我國(guó)政府部門(mén)通常采用BT模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為避免地方政府債務(wù)及償債壓力的逐年增加，財(cái)政部、發(fā)改委等四部門(mén)于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)），通知明確規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu) (BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”，采用BT模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的腳步被“叫?！薄?/p>

（三）PPP模式

在BT模式被“叫?！钡那闆r下，采用公私合營(yíng)的PPP模式，將私營(yíng)資本引入非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域成為解決問(wèn)題的必要手段。作為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，城市道路缺乏使用者付費(fèi)的條件，只能以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，確保社會(huì)資本收回投資成本。在城市道路建設(shè)過(guò)程中，政府采用PPP模式具有以下優(yōu)勢(shì)：

第一，政府采用PPP模式引入社會(huì)資本進(jìn)行城市道路建設(shè)，將原本需要短期支付的建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的合作性支出，可以緩解政府的負(fù)債壓力。

第二，采用PPP模式進(jìn)行城市道路建設(shè)，可以充分利用私營(yíng)合作方的資金優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)及管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目的建設(shè)和服務(wù)效率。同時(shí)，私營(yíng)合作方與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同收益，互利互惠，可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和成本，實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏。

第三，城市道路建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式，政府從開(kāi)始決策到最后移交，對(duì)私營(yíng)部門(mén)始終有約束作用。在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期，政府可以采取一系列激勵(lì)與考核機(jī)制對(duì)私營(yíng)合作方的服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，政府從單純的投資者變成了項(xiàng)目的監(jiān)督者和管理者。

三、城市道路PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)及應(yīng)用

（一）城市道路PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)

《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》規(guī)定，以PPP模式實(shí)施的，實(shí)施方案應(yīng)按規(guī)定進(jìn)行物有所值(Value For Money,VFM)評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證及驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的方能實(shí)施。

VFM是指為滿足用戶的需求，商品或服務(wù)全壽命周期成本與質(zhì)量（或可用性）的最佳組合。VFM實(shí)質(zhì)上是一種采購(gòu)原則，綜合考慮了節(jié)約(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effectiveness)。PPP模式下的VFM評(píng)價(jià)有兩種基本方法：既可以假設(shè)兩種采購(gòu)模式的效果相同，通過(guò)比較兩種采購(gòu)模式的投入來(lái)判斷哪種模式更物有所值；也可以假設(shè)兩種采購(gòu)模式的投入相同，通過(guò)比較兩種采購(gòu)模式的效果來(lái)判斷哪種模式更物有所值。

城市道路建設(shè)項(xiàng)目由于不具備收費(fèi)基礎(chǔ)，其投資回報(bào)目前尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法。因此，可用VFM評(píng)價(jià)作為測(cè)算城市道路PPP項(xiàng)目投資回報(bào)水平的替代方法。

（二）應(yīng)用案例

山東省沂南縣第一個(gè)城市道路PPP項(xiàng)目包含四個(gè)子項(xiàng)目，即正陽(yáng)路北通（文化路-黃金家園）、金波路西通（城關(guān)中學(xué)-西外環(huán)）、銀杏路東通（朝陽(yáng)路溫泉路）和團(tuán)山路北通（玉泉路-金波路）道路工程四個(gè)子工程項(xiàng)目及配套的排水、照明、綠化等配套工程。

綜合考慮該項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、融資需求等因素，采用BOT方式運(yùn)作本項(xiàng)目，項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期為11年，其中建設(shè)期1年，運(yùn)營(yíng)期10年。

本項(xiàng)目VFM評(píng)價(jià)方法采用以公共部門(mén)比較值(Public Sector Comparator,PSC)為基準(zhǔn)的PSC-PPP對(duì)比法，PSC即在全生命周期內(nèi)，政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的全部成本的現(xiàn)值。通過(guò)計(jì)算得到本項(xiàng)目PSC值=21134萬(wàn)元，實(shí)際報(bào)價(jià)PPP值=20200萬(wàn)元，VFM量值=PSC值－PPP值=21134－20200=934（萬(wàn)元），VFM指數(shù)=VFM量值/PSC值=934/20200=4.6%。根據(jù)VFM評(píng)價(jià)要求，當(dāng)VFM評(píng)價(jià)量值和指數(shù)為正的，說(shuō)明本項(xiàng)目適宜采用PPP模式，山東沂南城市道路PPP項(xiàng)目產(chǎn)生VFM的主要原因是，PPP公司的運(yùn)營(yíng)效率比傳統(tǒng)采購(gòu)模式下的運(yùn)營(yíng)效率高，以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)促使VFM的實(shí)現(xiàn)。

四、城市道路PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以提高城市道路項(xiàng)目的績(jī)效，有利于項(xiàng)目的成功實(shí)現(xiàn)。城市道路PPP項(xiàng)目合同雙方風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該遵循以下原則：

第一，最能有效控制風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)；

第二，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任應(yīng)當(dāng)與所獲收益匹配，即“責(zé)利相匹配”原則；

第三，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有上限；

第四，借鑒國(guó)際工程慣例的做法；

第五，歸責(zé)原則。

利用風(fēng)險(xiǎn)分配原則來(lái)指導(dǎo)PPP項(xiàng)目在政府部門(mén)和私營(yíng)合作方之間的風(fēng)險(xiǎn)分配，將有利于獲得較為合理的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，使PPP項(xiàng)目的成本較低，其運(yùn)行效率較高，獲取更大的物有所值。