我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險突出問題及對策
——以江蘇為例

王睿 曲思伊

（南京師范大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、引言

近年來，國家對“三農(nóng)”問題重視程度與日俱增，而農(nóng)業(yè)是一個極為特殊的國民經(jīng)濟(jì)部門。它是保障人民生活水平、穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)運行的基礎(chǔ)，同時，在整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，又始終面臨著較高的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。因此，農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

江蘇地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有兩大特點：首先，土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營熱度提升：這種承包大戶由于承包的土地規(guī)模大，種植結(jié)構(gòu)單一，面臨了更高的農(nóng)作物自然災(zāi)害風(fēng)險。其次，受地域影響，江蘇主要種植作物為水稻、小麥。這兩種作物一旦遭遇旱澇災(zāi)害或者低溫天氣，將會大面積減產(chǎn)，對承包人及經(jīng)濟(jì)來源單一的農(nóng)民造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。2016年，江蘇省受澇災(zāi)影響，糧食總產(chǎn)量相比2015年銳減約95.34萬噸，全省除澇面積占農(nóng)作物播種面積近二分之一，形勢嚴(yán)峻。

2009年起，江蘇統(tǒng)一采用各市政府與保險公司聯(lián)辦共保政策性農(nóng)業(yè)保險模式。雙方按照6：4（目前調(diào)整為5：5）的比例承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險的風(fēng)險責(zé)任，組成責(zé)任共同體。政府負(fù)責(zé)組織發(fā)動，收繳保費，保險公司負(fù)責(zé)牽頭核保，查勘定損，理賠到戶，同時農(nóng)戶僅需承擔(dān)20%的保費，其余由政府承擔(dān)。2016年江蘇省自然災(zāi)害保險理賠賠付了24.89億元，有505.96萬戶農(nóng)戶獲得了經(jīng)濟(jì)賠償，對比保額總數(shù)32.89億元，賠付率高達(dá)75.6%。

雖然該模式比較好地把政府和保險公司有機結(jié)合起來，優(yōu)勢互補，風(fēng)險共擔(dān)，但隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，江蘇省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險發(fā)展仍然面臨著一些新問題。

二、存在的問題及形成原因分析

我們從2016年年初開始走訪江蘇的一些農(nóng)村。通過一年多的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了一些新的問題。相關(guān)問題及其形成原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）保險賠付滯后

就江蘇省泰州市宣堡鎮(zhèn)的情況來看，宣堡鎮(zhèn)作為種糧大鎮(zhèn)，大部分耕地由以種植大戶為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負(fù)責(zé)。

這些規(guī)模農(nóng)戶普遍反映：保險賠付額的下發(fā)存在滯后性，農(nóng)戶一般要經(jīng)過將近一年的時間才能獲得理賠。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大、風(fēng)險高，尤其是在面臨大災(zāi)時，將會遭受巨額經(jīng)濟(jì)損失，保險賠付的滯后，給資金周轉(zhuǎn)帶來很大的困難，同時一定程度上也加大了道德風(fēng)險。

究其原因，其一，機制本身屬于事后控制。由于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移、分散自然災(zāi)害風(fēng)險機制中的政策性農(nóng)業(yè)保險和財政補貼均是在自然災(zāi)害已經(jīng)發(fā)生，農(nóng)民遭受損失后進(jìn)行賠付和補償。由此導(dǎo)致在災(zāi)害發(fā)生、開始進(jìn)行賠付界定和農(nóng)戶得到賠償中間存在時滯。其二，賠付評估現(xiàn)實操作流程繁雜，工作量大，時間長。政策性農(nóng)業(yè)保險是在出現(xiàn)巨災(zāi)，農(nóng)戶大規(guī)模受損時進(jìn)行賠付。保險公司對受損農(nóng)田進(jìn)行評估、歸因，定損過程花費的時間較長。其三，目前我國基本上形成了中央、省、地(市)、縣三級或四級補貼機制。這種多層聯(lián)動的機制使得上級財政資金撥付存在滯后性。

（二）查勘定損難，理賠標(biāo)準(zhǔn)偏低

在查勘定損方面，例如宣堡鎮(zhèn)一農(nóng)場承包的1700畝水稻田分布在三個地區(qū)，每個地區(qū)因地勢、土質(zhì)等差別，在2016年夏季暴雨后遭受不同程度的損失，協(xié)保員需在短時間內(nèi)判斷1700畝農(nóng)田的受災(zāi)情況，工作量大，人手短缺。另外，在查勘水稻受災(zāi)面積及程度時，只計入死亡或倒伏面積，對尚未死亡但實際已經(jīng)受損的植株無法定損并賠償，農(nóng)戶這一塊的損失無法被覆蓋。

在理賠標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)對當(dāng)?shù)匾?guī)模性農(nóng)戶、家庭農(nóng)場的訪談記錄顯示，大部分農(nóng)戶認(rèn)為保險公司壓低賠付比例，在政府施壓下，賠付率才可達(dá)到60%-70%左右。例如在2016年極端天氣明顯，江蘇各地農(nóng)田大規(guī)模受損的情況下，宣堡鎮(zhèn)一農(nóng)場承包田的黏土地區(qū)有380畝小麥幾乎顆粒無收，僅按照總畝數(shù)的80%左右進(jìn)行理賠，相對正常情況下的50%-60%已是大幅度提高，然而每畝225元的賠付額僅能抵去人工費、原料費，根本無法覆蓋每畝800元的土地流轉(zhuǎn)費用。

（三）受災(zāi)程度、保險責(zé)任難界定

如何界定受災(zāi)程度，在相關(guān)保險條款里并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或文件說明，由保險公司協(xié)保員全權(quán)測定，主觀性過強。如在上文提到的案例中，全部受損的農(nóng)田僅按照80%受損程度進(jìn)行理賠，農(nóng)戶無法提出異議，只能接受評估結(jié)果。

雖然現(xiàn)在江蘇省政策性農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)有較成熟的書面賠付標(biāo)準(zhǔn)，但實際上受損原因的評定在現(xiàn)實操作中存在技術(shù)難題。

對于保險公司一方，從技術(shù)上無法精確判斷農(nóng)作物受損原因是天災(zāi)還是農(nóng)民操作有誤，從政策上也無法找到這種情況的具體說明。同時，在這種情況下可能會存在故意壓低賠償比例或拒賠的現(xiàn)象，將天災(zāi)所致受損歸因于人為操作不當(dāng)，處于弱勢一方的農(nóng)戶，對這種結(jié)果只能接受，無法得到應(yīng)有的賠付。

在界定受災(zāi)責(zé)任方面，以泰州市濱江鎮(zhèn)為例，2016年雨水增多，黏土地區(qū)農(nóng)田積水無法排出，農(nóng)戶認(rèn)為土地閑置也是損失，將種子種下去，多少可以獲得收成，減少部分損失，但由于極端天氣過于嚴(yán)重，雨水增多、光照不足，小麥無法發(fā)芽，種子腐爛，幾乎顆粒無收。在正常情況下，農(nóng)田小麥畝產(chǎn)量約為800斤，2016年畝產(chǎn)僅為100斤且為劣質(zhì)小麥，市場價極低。保險公司拒絕賠付，評定受災(zāi)原因并不屬于自然災(zāi)害，而是農(nóng)戶濫耕濫種，無法納入政策性保險范圍之內(nèi)，不予賠償。

類似地，在常州市武進(jìn)區(qū)前黃鎮(zhèn)，當(dāng)?shù)貙嵭械哪繕?biāo)價格保險為降低保險業(yè)務(wù)中的道德風(fēng)險，保險條款設(shè)計中規(guī)定如有農(nóng)戶故意放棄或疏于田間管理，以及因種子質(zhì)量問題或施用化肥、農(nóng)藥不當(dāng)導(dǎo)致減產(chǎn)或絕收，將不予賠償。保險條款的出發(fā)點無疑是正確的，但在具體實施的時候遇到復(fù)雜情況，難以界定受災(zāi)責(zé)任歸屬。

（四）保費收取成本高，地方財政壓力大

保費的收取，以常州市前黃鎮(zhèn)為例，當(dāng)?shù)囟酁閱渭覇螒舴N植，例如水稻保險的保費，農(nóng)戶交20%，折算后每畝僅需交不到10元。農(nóng)保員需要到每家每戶去收，工作量大，效率低，人力時間成本高。前黃鎮(zhèn)僅在保險開始實施的那一年收取了保費，第二年工作開始的時候，基層干部和農(nóng)戶雙方都不愿配合。之后，農(nóng)戶的保費全部由前黃鎮(zhèn)當(dāng)?shù)卣袚?dān)，這對地方政府的財政施加了不小的壓力。

江蘇省規(guī)定政府承擔(dān)保費的80%，農(nóng)戶承擔(dān)20%，但在具體實施的時候，仍根據(jù)當(dāng)?shù)卣斄κ欠癯渥氵M(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從最大程度保障農(nóng)民利益的國家戰(zhàn)略要求這一角度來看，保費的承擔(dān)與保險賠付對各級政府的財力提出了較高的要求。

（五）基層宣傳力度不足，單個農(nóng)戶投保積極性不高

從泰州市濱江鎮(zhèn)的訪談情況來看，大多數(shù)農(nóng)戶并不了解政策性農(nóng)業(yè)保險，有些甚至沒有聽說過，更不用說在面臨自然災(zāi)害損失時運用國家政策維護(hù)自己的權(quán)益。對知識水平相對落后的農(nóng)村來說，基層干部是農(nóng)民與國家惠農(nóng)政策的紐帶，徹底地解決“三農(nóng)”問題，基層工作可謂是重中之重?；鶎痈刹恳约稗r(nóng)業(yè)協(xié)保員對政策性農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度不夠，勢必會使政策透明度下降，農(nóng)戶無法了解到國家相應(yīng)政策并合理的運用以避免農(nóng)業(yè)風(fēng)險。

對規(guī)模性農(nóng)戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來說，少量的保費換來較高的賠付額政策性保險一定程度上可以覆蓋他們的損失，所以普遍積極性較高。

單個農(nóng)戶不愿投保，一方面由于農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險認(rèn)識不夠，有些人將保險等同于賠款或者政府救濟(jì)，認(rèn)為如果沒有災(zāi)害就應(yīng)該退還投保費用，也有農(nóng)戶認(rèn)為保費只是政府變相收費的一種手段；另一方面由于江蘇省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目前仍然以小規(guī)模分散為主，自然災(zāi)害相對較少，農(nóng)戶風(fēng)險意識不足。除此之外，江蘇地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，很多農(nóng)民種田只是副業(yè)，并不以此為生，農(nóng)作物多自用而非買賣，故而對政策性農(nóng)險重視不足，投保積極性自然不高。

（六）政策差異化、傾斜度不足

一方面，政策性農(nóng)業(yè)保險的差異化不足。雖然現(xiàn)行江蘇省政策性農(nóng)業(yè)保險針對不同的品種有不同的保率，但由于不同農(nóng)戶的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模、種植結(jié)構(gòu)、歷史受損數(shù)額、收入結(jié)構(gòu)具有差異性，現(xiàn)有農(nóng)險的差異化設(shè)計仍無法完全滿足農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)保險的需求。另一方面，保險補貼政策差異化不足。財政補貼更多的是采取普惠式的補貼模式，其基本特征就是在一省所轄范圍內(nèi)，所有農(nóng)戶都能享受同樣的保費補貼政策，政府雖然會根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品大類品種和區(qū)域范圍進(jìn)行粗略區(qū)分，但是并不考慮農(nóng)戶之間在生產(chǎn)特征上的差異。也就是說，對于同一省份從事同一類別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，無論在生產(chǎn)規(guī)模、收入結(jié)構(gòu)、風(fēng)險水平等方面存在多大差異，其所獲得的保費補貼標(biāo)準(zhǔn)是完全一樣的。

例如：宣堡鎮(zhèn)政府對土地承包面積超過100畝的大戶承包人進(jìn)行相應(yīng)的物資補貼，當(dāng)承包面積在100畝至500畝之間時，按照實際畝數(shù)進(jìn)行補貼；超過500畝時，只按照500畝進(jìn)行補貼，對大規(guī)模承包土地的農(nóng)戶來說無疑是一損失。

政策差異化的不足，不利于保護(hù)種糧大戶的積極性，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)了更高的農(nóng)業(yè)風(fēng)險的同時，應(yīng)該得到政策上更大的支持。

三、農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險發(fā)展對策

（一）提高賠付效率

簡化理賠審批程序，由各鎮(zhèn)匯總受災(zāi)情況，具體賠付由各鎮(zhèn)核實到下屬各村，由村核實到每家每戶。分級管理，減少保險公司工作量，提高效率。

加強事前控制。政府通過各種渠道如氣象臺、村鎮(zhèn)氣象站等提醒農(nóng)戶做好災(zāi)前防護(hù)措施。這要求建立起更加成熟的農(nóng)業(yè)氣象監(jiān)控機制，以及加強基層干部與農(nóng)戶的溝通以便及時的傳達(dá)天氣現(xiàn)象。同時，提前準(zhǔn)備好定損的各項事前工作。

建立農(nóng)戶檔案并及時更新，分批次賠付。對主要依靠當(dāng)季農(nóng)作物收入生活的農(nóng)戶或大規(guī)模受災(zāi)嚴(yán)重的農(nóng)戶可以精簡定損流程或者優(yōu)先定損，使其優(yōu)先獲得賠付。

（二）健全農(nóng)業(yè)保險法律支持與監(jiān)管機制

由于政策性農(nóng)業(yè)保險的特殊性，應(yīng)依據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，盡快制定農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險相關(guān)法律，以法律形式對農(nóng)業(yè)保險的審核理賠及其中隱含的道德風(fēng)險加以約束，為政策性農(nóng)業(yè)保險的實施筑起法律屏障。此外，對承辦農(nóng)業(yè)保險的保險公司，加強監(jiān)督與管理，減少故意壓低賠償比例等事件的發(fā)生，并促使其提高農(nóng)險賠付效率。

（三）完善保險條款，加快查勘定損技術(shù)升級

針對保險實施情況，完善農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害保險相關(guān)條款，清晰界定保險責(zé)任并明確規(guī)定承保范疇、不同情況下的賠償比例等。同時，加強查勘定損技術(shù)的開發(fā)和更新，精確判斷農(nóng)田受損的原因，避免雙向道德風(fēng)險，如保險公司人為壓低理賠比例，農(nóng)戶棄耕或濫耕濫種等問題的發(fā)生。

（四）加大基層政策性保險宣傳力度

第一，在農(nóng)戶身邊樹立典型，抓重點宣傳，讓農(nóng)戶通過身邊真正從農(nóng)業(yè)保險中受益的例子對政策性農(nóng)業(yè)保險有更深的了解。第二，加強農(nóng)村協(xié)保員體系的建設(shè)，普及農(nóng)業(yè)保險知識，同時應(yīng)提高對協(xié)保員等農(nóng)村基層干部的工作獎勵，將薪酬與該地農(nóng)業(yè)保險覆蓋掛鉤，以此增加基層干部工作的積極性。第三，政府應(yīng)積極引導(dǎo)大學(xué)生扎根農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指導(dǎo)工作，為農(nóng)村建設(shè)帶來高質(zhì)量人才，進(jìn)而提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)可度。

（五）增強政策差異化、優(yōu)化專項式補貼

傳統(tǒng)散戶自給自足的種植方式，規(guī)?；潭鹊汀⒊杀靖?、收益差，同時土地碎片化還造成耕地資源浪費，政府應(yīng)當(dāng)堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

目前江蘇的政策性農(nóng)業(yè)保險只能覆蓋物化成本，大型土地承包主體的流轉(zhuǎn)費用等均沒有涵蓋在內(nèi)。政府應(yīng)重點扶持承包大戶，在確保目前補貼總量的基礎(chǔ)上，在險種、險額等方面更大程度向承包大戶傾斜。未來新增補貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢區(qū)集中，向新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜?？煽紤]將財政補貼資金劃分為兩部分：第一部分為普惠式補貼資金，用以對所有投保農(nóng)戶進(jìn)行保費補貼，政府確保最低額度的保障水平，體現(xiàn)出財政補貼的公平性；第二部分為專項式補貼資金，用以對承擔(dān)更大風(fēng)險、需要較高保障水平的農(nóng)戶如家庭農(nóng)場、承包大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)行補貼。

（六）創(chuàng)新保險模式：目標(biāo)價格保險、指數(shù)型保險

1.目標(biāo)價格保險。目標(biāo)價格保險作為一種新型試點保險產(chǎn)品，具有顯著的優(yōu)勢，對未來政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展有一定借鑒意義。第一，不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險以“受災(zāi)程度”為賠付依據(jù)，目標(biāo)價格保險賠付主要依據(jù)“目標(biāo)價格或價格指數(shù)”，更加公開、透明。該保險主要以家庭農(nóng)場、合作社為參保對象，很大程度上避免了種植不當(dāng)或者疏于管理這類情況的發(fā)生，從而提高了該項政策的可操作性，很大程度上也可以規(guī)避傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險所面臨的道德風(fēng)險問題。第二，沒有傳統(tǒng)農(nóng)險繁雜的定損過程，可以大幅降低農(nóng)業(yè)保險實際工作中的交易成本及反應(yīng)時間。第三，以農(nóng)戶收入為標(biāo)準(zhǔn)，借市場之手，切實保障了農(nóng)戶的基本收入。目標(biāo)價格保險試點的成功運營為轉(zhuǎn)移、分散農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險機制的發(fā)展提供了新的方向，但在將此運用于其他地區(qū)時，仍需注意有效規(guī)避制度缺陷，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，實施更加合理與完善的政策。

2.指數(shù)型保險。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險相比，指數(shù)型農(nóng)險的最大區(qū)別在于賠償條件是天氣指數(shù)，而非現(xiàn)場查勘后的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。指數(shù)型保險不以農(nóng)作物的產(chǎn)量為損失標(biāo)準(zhǔn)，避免了實際工作中查勘定損的繁瑣復(fù)雜和因保險理論或者農(nóng)業(yè)知識欠缺產(chǎn)生的道德風(fēng)險和逆向選擇。第一，統(tǒng)計數(shù)據(jù)客觀公正。首先，由于指數(shù)型農(nóng)險的指標(biāo)數(shù)據(jù)基本都是由如氣象、地質(zhì)等權(quán)威部門發(fā)布，所以這些數(shù)據(jù)具有很強的客觀性和權(quán)威性。其次，天氣指數(shù)可以面向社會公開，社會各界都可以通過通暢的渠道了解相關(guān)指數(shù)并對理賠工作進(jìn)行監(jiān)督，查勘定損過程透明度和公正性得到保障。第二，程序簡化，成本降低。通常情況下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險理賠工作需要申報、查勘、核賠和理賠等多個環(huán)節(jié)，同時要面對成千上萬受災(zāi)情況各異的投保農(nóng)戶，理賠工作人力、物力成本高居不下。指數(shù)型農(nóng)業(yè)保險的賠償條件是天氣指數(shù)超出約定范圍，理賠程序便捷，避免了繁瑣的查勘定損工作，且各項數(shù)據(jù)由第三方機構(gòu)提供，大幅度降低了保險工作的運營成本。雖然指數(shù)型保險具有以上兩大優(yōu)點，但在實際運用中仍存在技術(shù)難題，未來運用之前仍需結(jié)合地域自然氣候特征，進(jìn)行大量試點工作。