當(dāng)前邊疆民族地區(qū)扶貧貼息貸款工作存在的問題及對策建議
——以怒江傈僳族自治州為例

程開文 李嘉慶

（中國人民銀行怒江州中心支行，云南 怒江 673199）

黨的十八大、十九大均對金融扶貧工作進(jìn)行安排部署，如何緊密結(jié)合地方實際，深入推進(jìn)扶貧貼息貸款工作，以實際行動落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的精神，是邊疆貧困地區(qū)金融機構(gòu)亟待解決的重要課題。為此，筆者以怒江州為例，走訪當(dāng)?shù)亟鹑诓块T、扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和扶貧辦，探討扶貧資金與金融部門協(xié)作配合的有效方式；分析當(dāng)前扶貧貼息貸款工作面臨的問題，并提出相關(guān)相應(yīng)的對策建議，以期進(jìn)一步發(fā)揮貼息貸款的金融扶貧杠桿作用。

一、怒江州扶貧貼息貸款工作概況

（一）怒江州貧困概況

怒江傈僳族自治州是一個集“邊疆、山區(qū)、民族、宗教、貧困”為一體的少數(shù)民族自治州，總面積14703平方公里，國境線長達(dá)449.47公里，全州現(xiàn)有40多萬農(nóng)業(yè)人口，75%的農(nóng)業(yè)人口分布在山區(qū)半山區(qū)，境內(nèi)居住著22種民族，其中獨龍族、怒族和普米族屬于人口較少民族。怒江州屬于滇西連片特困地區(qū)之一，貧困的區(qū)域性、民族性和整體性特征十分明顯，全州所轄4縣均為國家扶貧開發(fā)工作重點縣和片區(qū)縣，有137個行政村被列為國家“十二五”扶貧開發(fā)重點村，占行政村總數(shù)的53%。

（二）采取的措施及成效

1.緊密結(jié)合地方實際，探索扶貧貼息貸款模式。一是將怒江州扶貧貼息貸款分為“扶貧到戶貸款”和“扶貧項目貼息貸款”兩大類，根據(jù)各縣報送的年度需求情況，按照貧困人口數(shù)、農(nóng)民增收情況、上年到戶貸款計劃完成情況、還款率等指標(biāo)科學(xué)安排到戶貸款計劃和專項貼息資金，由各縣選擇信用社、農(nóng)行等涉農(nóng)金融機構(gòu)進(jìn)行承貸。二是各承貸金融機構(gòu)在扶貧、財政部門下達(dá)的年度到戶貸款貼息資金規(guī)模內(nèi)，自主放貸和收貸；投放到戶貸款期限按生產(chǎn)周期或項目周期確定，到戶貸款的貼息年限為1年，按年利率5%給予貼息，差額利息由承貸金融機構(gòu)向農(nóng)戶收取。三是堅持“定貼息對象、定貼息方向、定貼息期限、定貼息標(biāo)準(zhǔn)、定貸款額度”的五定原則，形成了“有償使用、小額短期、小組聯(lián)保、滾動發(fā)展”的工作制度。四是抓住扶持范圍、扶持對象、管理制度、貼息管理、監(jiān)督檢查五個環(huán)節(jié)，貼息期限1年，貸款期限不得超過1年，按年利率3%給予貼息，同時審計、財政、扶貧辦等部門定期檢查考核，并進(jìn)行公示接受群眾監(jiān)督。

2.貼息資金金額穩(wěn)步上升，扶貧貸款杠桿效應(yīng)初顯。一是扶貧到戶貸款規(guī)模不斷擴大，財政貼息資金呈整體增長態(tài)勢。如《怒江州2009年至2013年扶貧到戶貸款規(guī)模及財政貼息資金統(tǒng)計表》所示：2009至2013年，怒江州扶貧到戶貸款計劃指標(biāo)數(shù)合計為23700萬元，財政貼息資金1185萬元，其中：2009年4000萬元，財政貼息資金200萬元；2010年4500萬元，財政貼息資金225萬元；2011年4000萬元，財政貼息資金200萬元；2012年5100萬元，財政貼息資金255萬元；2013年6100萬元，財政貼息資金305萬元。目前到戶貸款覆蓋了全州各縣29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，256個行政村，扶持0.79萬多貧困農(nóng)戶，扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展糧食生產(chǎn)4.50萬畝，發(fā)展經(jīng)濟作物3.90萬畝，發(fā)展經(jīng)濟林果6.95萬畝，養(yǎng)殖牲畜4.85萬頭，受益農(nóng)戶戶均增收達(dá)1200萬元。

二是扶貧項目貼息貸款拉動效應(yīng)顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧效果明顯。如《怒江州2009年至2013年扶貧項目貼息貸款規(guī)模及財政投資資金統(tǒng)計表》所示:2009至2013年全州共推薦認(rèn)定500萬元以內(nèi)的扶貧項目14個，推薦認(rèn)定貸款金額2600萬元，安排專項財政貼息資金78萬元，扶貧貼息貸款項目扶持帶動貧困人口5869戶23476人。其中：扶貧貼息貸款項目扶持種植業(yè)項目6個，占項目總數(shù)的42.86%；扶持養(yǎng)殖業(yè)項目3個，占項目總數(shù)的21.43%；扶持產(chǎn)業(yè)化（含小型加工業(yè)）項目5個，占項目總數(shù)的35.71%。項目貸款扶持了一批龍頭企業(yè)和貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展項目，重點扶持了瀘水縣萬畝標(biāo)準(zhǔn)化草果種植示范基地及系列產(chǎn)品精加工線建設(shè)項目、瀘水縣1500畝核桃良種基地建設(shè)項目等14個項目。

二、扶貧貼息貸款工作存在的主要問題

（一）部門合作機制有待完善

扶貧貼息工作涉及扶貧辦、人民銀行、涉農(nóng)金融機構(gòu)、財政部門，要確保工作得到有序推進(jìn)，需要建立起密切配合、職責(zé)明確、溝通及時、信息暢通的長效工作機制?，F(xiàn)行制度雖然規(guī)定人民銀行負(fù)責(zé)扶貧貼息貸款的相關(guān)政策指導(dǎo)工作，需要加強業(yè)務(wù)管理，但政策實際的執(zhí)行過程中，人民銀行沒有參加貸款的具體發(fā)放工作，雖然當(dāng)前人民銀行專門有扶貧貼息貸款的統(tǒng)計指標(biāo)，但由于表間無嚴(yán)格對應(yīng)關(guān)系，相關(guān)金融機構(gòu)不填此科目對報表無影響，導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層扶貧辦掌握著全年的到戶貸款及項目貸款的計劃額度，但金融機構(gòu)到戶貸款、項目貸款的發(fā)放金額，只有金融機構(gòu)需要蓋章證明企業(yè)貸款余額時才能知道，相關(guān)企業(yè)能否貼息、貼息金額未及時全面掌握，各部門信息溝通不暢，需加強協(xié)調(diào)配合。

（二）扶貧貸款擔(dān)保機制不健全

扶貧貼息貸款當(dāng)前的模式是用少量的財政貼息帶動金融機構(gòu)投放一定數(shù)量的貸款，支持貧困群眾實現(xiàn)增產(chǎn)增收，扶貧到戶貸款的財政貼息為5%，沒有擔(dān)保資金。由于扶貧到戶貸款的對象自身經(jīng)濟能力較差，按照涉農(nóng)銀行業(yè)金融機構(gòu)的貸款發(fā)放審核標(biāo)準(zhǔn)，需要其進(jìn)行抵押或提供擔(dān)保人（以公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員為主），偏離了以人為本，扶貧幫困的宗旨。扶貧部門有協(xié)助金融機構(gòu)收回貸款的責(zé)任，但在現(xiàn)實的操作中，該類貸款不像下崗職工小額擔(dān)保貸款在金融機構(gòu)存有一定的擔(dān)保資金，貸款一旦出現(xiàn)風(fēng)險，政府部門可以代位清償，扶貧貼息貸款風(fēng)險全部由承貸金融機構(gòu)自行承擔(dān)，造成部分金融機構(gòu)放貸積極性不高。

（三）貸款投放集中且貼息資金偏小

一是貼息貸款規(guī)模偏小，仍存在較大需求缺口。例如，2014年怒江州申報到戶貸款計劃為4億元，而實際安排用于到戶貸款規(guī)模數(shù)至多1億，貼息資金至多500萬元，僅為各縣市申報計劃的25%，不能充分滿足全州貧困農(nóng)戶的實際具體的貸款需求。二是貼息貸款投放過度集中，未能滿足均衡發(fā)展需要。如蘭坪縣2013年項目貼息貸款放金額達(dá)500萬元，但2013年此項貸款在瀘水縣、福貢縣、貢山縣的投放金額為0萬元；蘭坪縣2013年扶貧到戶貼息貸款投放金額為2000萬元，但2013年貢山縣此項貸款投放金額為0萬元，主要原因是全州各縣經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，個別縣市信貸投入未到達(dá)扶貧辦所核定額度，扶貧貼息貸款的發(fā)放期限、發(fā)放金額、發(fā)放對象、貸款用途等由扶貧辦處理，由于地主扶貧辦的側(cè)重點和相關(guān)金融機構(gòu)不一致，銀行業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)過評估考察，認(rèn)定地方扶貧辦所確定的貸款對象不符合條件，會從風(fēng)險預(yù)防的角度出發(fā)，不發(fā)放貸款，將出現(xiàn)扶貧貼息貸款的發(fā)放會一定程度向經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的縣市傾斜。三是貼息資金的總量不夠大，不能充分滿足貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)需求。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，怒江州的扶貧貼息資金所呈現(xiàn)出的趨勢是穩(wěn)步上升，但總量仍然偏小，2013年怒江州扶貧貼息資金為320萬元，其中:全州扶貧項目貼息貸款財政貼息資金15萬元、到戶貼息貸款財政貼息資金305萬元

（四）貧困農(nóng)戶貸款困難現(xiàn)象突出

當(dāng)前怒江州的扶貧貼息貸款主要對象為低收入貧困農(nóng)戶，與此同時獲批貸款貧困戶比例較低，比如2013年怒江州獲得到戶貸款的人數(shù)為3584人，僅占全州貧困人口總數(shù)的1.57%，一定程度上出現(xiàn)“生活貧困——貸款困難——無資金進(jìn)行生產(chǎn)——生活繼續(xù)貧困”的惡性循環(huán)，貧困農(nóng)戶貸款困難的有如下幾個原因:一是承辦貸款的銀行業(yè)金融機構(gòu)有風(fēng)險控制的要求，規(guī)定有資產(chǎn)抵押或有合格擔(dān)保人擔(dān)保是獲得信貸資金的前提條件。由于怒江州的多數(shù)貧困戶無資產(chǎn)，加之貧困難有擔(dān)保人，導(dǎo)致貧困農(nóng)戶獲得貸款較驗難；二是受貧困農(nóng)戶抗風(fēng)險能力較弱和擔(dān)保機制缺失的影響，使得部分金融機構(gòu)發(fā)放和回收貸款的費用高、風(fēng)險大、成本高，導(dǎo)致金融機構(gòu)的放貸積極性不高。

（五）扶貧龍頭企業(yè)貸款投放較少

此次調(diào)查特意選擇全州9家扶貧龍頭企業(yè)進(jìn)行抽樣調(diào)查，受主客觀相關(guān)因素的影響，怒江州扶貧龍頭企業(yè)經(jīng)營的情況不太理想，快要倒閉企業(yè)1家，占5.88%；訂單減少的企業(yè)6家，占66.66%；企業(yè)流動資金不足的7家，占77.78%，貸款困難企業(yè)8家，占88.89%。此外，由于產(chǎn)品不夠豐富，銷售價格下降，銀行對怒江州的扶貧龍頭企業(yè)信心呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，出現(xiàn)企業(yè)貸款困難，流動資金明顯不足等情況。怒江州扶貧龍頭企業(yè)均為中小型企業(yè)，抵御各種風(fēng)險的能力較差，基礎(chǔ)比較薄弱，此種情況在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的扶貧開發(fā)重點縣表現(xiàn)更為突出，導(dǎo)致扶貧項目貸款到深度貧困的縣市比例偏低，如怒江2013年度的扶貧項目貸款，在轄內(nèi)經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的福貢縣、貢山縣投放金額為0萬元，未能進(jìn)一步發(fā)揮龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的作用。

（六）貼息標(biāo)準(zhǔn)及周期不切合實際

一是由于農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)項目特別是種植養(yǎng)殖項目易受自然資源、氣候、生產(chǎn)周期等因素影響，決定了其貸款周期偏長，但當(dāng)前扶貧貸款貼息政策規(guī)定貼息時間1年，但在產(chǎn)業(yè)扶持的實際工作中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)見效周期多數(shù)在1年以上，有此在3年以上，生長的周期較長，如怒江州的草果種植，需要3至4年才能掛果，從事種植業(yè)的貧困群眾迫切希望延長貼息期限，發(fā)展中長期項目。二是貼息標(biāo)準(zhǔn)低，扶持效果不明顯，目前扶貧貸款執(zhí)行如下標(biāo)準(zhǔn)，項目貸款貼息為貸款額度的3%，到戶貼息為貸款額度的5%，隨著全州經(jīng)濟社會的發(fā)展，貧困農(nóng)戶和扶貧龍頭企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營成本也大幅提高，對貸款資金的需求也急速增長，現(xiàn)行的貼息額度和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟增長和怒江州貧困農(nóng)戶的需求，需要進(jìn)一步加以解決，對怒江州扶貧貸款貼息標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)傾倒。

三、對策建議

（一）構(gòu)建扶貧貼息貸款管理協(xié)作機制

扶貧辦、財政部門、人民銀行、銀行業(yè)金融機構(gòu)等部門，需要進(jìn)一步理清工作機制，加強溝通協(xié)作。金融監(jiān)管部門在核定信貸規(guī)模時應(yīng)將發(fā)放扶貧貼息貸款的額度剔除，以期通過各方的共同努力，充分調(diào)動金融機構(gòu)發(fā)放貼息貸款的積極性。稅務(wù)部門對于金融機構(gòu)發(fā)放扶貧貼息貸款產(chǎn)生的收入應(yīng)給予免稅的優(yōu)惠。地方扶貧辦負(fù)責(zé)監(jiān)督、協(xié)調(diào)、監(jiān)測、組織，做好項目庫建設(shè)、貧困戶核準(zhǔn)、項目認(rèn)定、指導(dǎo)服務(wù)、貼息確認(rèn)等工作，并進(jìn)一步加大協(xié)助金融機構(gòu)收回貸款的工作力度。地方的財政部門要強化扶貧貸款貼息資金的撥付和審核。銀行業(yè)金融機構(gòu)負(fù)責(zé)扶貧貸款項目審批，貸款投放和收回，并定期向扶貧辦和財政部門提供扶貧貼息貸款審批、發(fā)放、使用有關(guān)情況，同時所涉及扶貧戶確定、項目庫建設(shè)，銀行業(yè)金融機構(gòu)的意見要有效聽取，將扶貧貸款工作落到實處。

（二）建立扶貧貼息貸款共擔(dān)風(fēng)險機制

當(dāng)前農(nóng)業(yè)受地理環(huán)境、自然資源、生產(chǎn)周期影響，風(fēng)險較大，需要發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，可參照下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款辦法，由政府部門在經(jīng)辦銀行設(shè)置擔(dān)?；?，對扶貧貼息貸款擔(dān)保，貸款損失時由擔(dān)保資金進(jìn)行代位清償，將風(fēng)險分散到銀行機構(gòu)、保險機構(gòu)及政府部門，減少銀行風(fēng)險，調(diào)動銀行工作積極性，同時有效確保扶貧貸款資金安全，同時對由扶貧部門確定的貧困戶和扶貧龍頭企業(yè)的貸款予以擔(dān)保，進(jìn)一步放大扶貧信貸規(guī)模。

（三）解決龍頭企業(yè)及貧困農(nóng)戶貸款難題

一是建議中央設(shè)立扶貧貸款擔(dān)?；?，對小型扶貧龍頭企業(yè)和絕對貧困農(nóng)戶貸款擔(dān)保，提高扶貧貸款投放金額。二是建議中央安排年度扶貧資金計劃，應(yīng)加大對邊疆地區(qū)的政策傾斜力度，不斷增加貼息資金額度，進(jìn)一步提高貼息標(biāo)準(zhǔn)。三是建議安排專項資金，扶貧龍頭企業(yè)要實施補貼，減少相關(guān)稅收，重點支持貧困農(nóng)戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織和扶貧龍頭企業(yè)發(fā)展。四是創(chuàng)新扶貧貼息貸款發(fā)放管理機制，對于需要貸款卻享受不到貼息貸款的貧困農(nóng)戶，在扶貧辦確認(rèn)貧困戶的基礎(chǔ)上，由銀行業(yè)金融機構(gòu)自主選擇，不足部分由金融機構(gòu)在發(fā)放的農(nóng)戶貸款中，由貧困戶自主申報，銀行要出具貸款結(jié)息證明，貧困戶報地方扶貧辦審核確認(rèn)。

（四）形成合力確保貼息貸款投放均衡合理

一是基于全州項目扶貧貸款衙到戶扶貧貸款缺口較大的實際，建議州委、州政府配套資金中列一部分資金專項用于扶貧貸款貼息，以適應(yīng)扶貧到戶、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新形勢要求。二是建議扶貧辦每年下達(dá)計劃指標(biāo)時，要充分考慮縣域經(jīng)濟發(fā)展差異的實際情況，對于貧困程度較深，貸款困難的貧困地區(qū)給予政策上的傾斜，積極引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對貧困地區(qū)發(fā)展的支持力度。三是通過政策引導(dǎo)，建立風(fēng)險補償機制等手段提高銀行機構(gòu)發(fā)放貸款的積極性，鼓勵和引導(dǎo)金融資本流向貧困地區(qū)，解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧貼息貸款投放過度集中的問題。

（五）延長扶貧貸款期限并提高財政貼息率

貸款期限由銀行機構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點、生產(chǎn)周期等來確定，根據(jù)種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)周期，結(jié)合邊疆實際，適當(dāng)提高扶貧到戶和到項目貸款的貼息標(biāo)準(zhǔn)。建議把項目貸款集中用于扶貧龍頭企業(yè)貼息，貼息期限可放寬到2至3年，貼息標(biāo)準(zhǔn)由貸款額度的3%提高到5%；將扶貧到戶貸款額度由3萬元提高到5萬元，貼息期限進(jìn)一步調(diào)整為2至3年，貼息標(biāo)準(zhǔn)由貸款額度的5%提高為8%。在具體的操作中，要從增強貧困農(nóng)戶持續(xù)發(fā)展考慮，可采取額度遞增、連續(xù)扶持方法，努力實現(xiàn)“幫扶一戶 脫貧一戶”目標(biāo)，以此進(jìn)一步擴大扶貧貸款的受益面。