PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用

姜婧 中國通用咨詢投資有限公司

引言：近些年，面對(duì)市場(chǎng)的復(fù)雜性及多變性，公私合營呈現(xiàn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。正如標(biāo)題所表示的，公私合營指的是在短期或長(zhǎng)期項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本的合作。

PPP項(xiàng)目中的公私合作是為了保證競(jìng)爭(zhēng)和有效的管理。合作能夠?yàn)楣诫p方均帶來機(jī)會(huì)。這樣的合作已經(jīng)深入到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域?，F(xiàn)在我們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中處處可見PPP的身影。雖然與PPP在基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域相比，當(dāng)前我國PPP模式在文化領(lǐng)域的應(yīng)用仍處于初步發(fā)展階段，但是PPP模式在文化領(lǐng)域的嘗試和探索一直在進(jìn)行。

在分析PPP在文化產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用之前，我們先來看PPP在我國各產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用情況。

與大多數(shù)國家的發(fā)展歷程相同，中國的PPP項(xiàng)目亦始于市政和交通運(yùn)輸領(lǐng)域。1984年，深圳沙角B電廠成為中國內(nèi)地批準(zhǔn)的第一個(gè)BOT項(xiàng)目，這也是第一個(gè)廣義上的PPP項(xiàng)目。隨后，1994年的泉州刺桐大橋項(xiàng)目中，民營資本開始進(jìn)入PPP領(lǐng)域。北京地鐵4號(hào)線是第一個(gè)由社會(huì)資本參與運(yùn)營管理的PPP項(xiàng)目。上述項(xiàng)目均得到了社會(huì)各界的廣泛贊譽(yù)，為PPP在其他領(lǐng)域的應(yīng)用與進(jìn)一步的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

分行業(yè)看，2016年12月前，我國已入庫PPP項(xiàng)目中，交融運(yùn)輸與市政工程占據(jù)一半以上的投資額，比重分別達(dá)到29%和28%，此外城鎮(zhèn)綜合開發(fā)也占到10%的份額。文化領(lǐng)域PPP僅占2%。與已經(jīng)發(fā)展相對(duì)成熟的PPP行業(yè)（如，基礎(chǔ)設(shè)施）相比，PPP項(xiàng)目在文化領(lǐng)域應(yīng)用的比例較低，國際國內(nèi)皆是如此。

在研究PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)的應(yīng)用之前，先簡(jiǎn)要分析一下文化產(chǎn)業(yè)的融資手段。

中國文化產(chǎn)業(yè)融資方式從采用的融資工具劃分，主要分為政府撥款和市場(chǎng)化融資。文化市場(chǎng)參與者來自私營部門和政府部門。

來自私營部門的文化市場(chǎng)參與者的活動(dòng)受市場(chǎng)規(guī)則的支配。私營企業(yè)希望通過文化活動(dòng)中獲得利潤，提升公司在市場(chǎng)中的美譽(yù)度，同時(shí)也希望提升員工工作士氣，加強(qiáng)公司文化建設(shè)。私營企業(yè)的文化活動(dòng)資金主要來源于其自身的經(jīng)營效益（或從資本市場(chǎng)得到資金）。

由于文化產(chǎn)業(yè)的意義及其對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的影響，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要由公共部門承擔(dān)。因此，盡管有私營部門的參與，文化產(chǎn)業(yè)中的大多數(shù)產(chǎn)品仍一直以來由政府/公共部門提供。公共部門的文化活動(dòng)資金主要來源于公共預(yù)算分配，還可以來自政府補(bǔ)貼或是稅收減免。

在實(shí)際操作中，文化產(chǎn)業(yè)融資經(jīng)常是各種融資方式經(jīng)常相互融合的。而政府預(yù)算在文化產(chǎn)業(yè)融資中所占的比重明顯比其他融資方式的總和還要多?？傮w來說，融資方式可以包括政府預(yù)算直接投資，或者來自政府財(cái)政支持的稅收減免，也可以來自捐贈(zèng)、贊助，或者也可采用PPP模式。

下文從PPP在文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)用的背景、政策、應(yīng)用情況和應(yīng)該注意的問題幾個(gè)方面進(jìn)行具體分析。

一、PPP模式的應(yīng)用是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要

長(zhǎng)期以來，文化產(chǎn)業(yè)的融資多依賴于政府投資、銀行借款、引進(jìn)外商投資，或者通過股票上市、資產(chǎn)重組等籌集資金，這些傳統(tǒng)融資方式不能全面滿足文化產(chǎn)業(yè)的融資需求。對(duì)于文化產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目來說，發(fā)展瓶頸主要是融資困境和初期資金不足。文化產(chǎn)業(yè)通過創(chuàng)新融資方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資金進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)，從而解決融資瓶頸問題。民間資本的引入是政府投入方式的創(chuàng)新。文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目一方面來講多為公益性的項(xiàng)目，一方來講很多項(xiàng)目亦能夠產(chǎn)生一定的收益性，這一特點(diǎn)使得PPP模式能夠更好運(yùn)用于文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

PPP能有效調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)的關(guān)系，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率和收益，同時(shí)可以降低融資經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目的運(yùn)營管理。政府注重與社會(huì)資本合作，推動(dòng)PPP在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的應(yīng)用，不僅有效發(fā)揮政府與社會(huì)資本合作的協(xié)同作用，還可以降低政府的資本投入。

二、國家支持在文化產(chǎn)業(yè)運(yùn)用PPP模式的政策

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化的迅猛發(fā)展，國家越來越重視把文化產(chǎn)業(yè)。許多相關(guān)政策出臺(tái)，以扶持國內(nèi)文化產(chǎn)業(yè)應(yīng)用PPP模式發(fā)展。

2016年6月，財(cái)政部聯(lián)合文化部等二十部委印發(fā)了《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》。文化部門首次作為推動(dòng)部門，出現(xiàn)在國家PPP戰(zhàn)略實(shí)施的文件中。

2016年6月27日，為推動(dòng)文化領(lǐng)域積極申報(bào)PPP示范項(xiàng)目，文化部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于做好第三批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的補(bǔ)充通知》，提出項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)的相關(guān)政策。

三、PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用情況

2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，首次將文化領(lǐng)域納入PPP模式的推廣范圍，并對(duì)各類資本參與PPP模式做出了清晰的指引。在第二批政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目中，文化類項(xiàng)目共16個(gè)，總投資超過300億元，占本批項(xiàng)目的7.77%。在第三批示范項(xiàng)目中亦涵蓋了文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目11個(gè)。最新的于2018年2月發(fā)布的第四批示范項(xiàng)目明確提出優(yōu)先支持旅游、文化、教育、體育等項(xiàng)目，涵蓋文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目18個(gè)。

從整體上看，旅游類項(xiàng)目中應(yīng)用得較多，主要是由于可預(yù)見的商業(yè)回報(bào)。在文化場(chǎng)館、文化設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也有不少嘗試，主要是由于后期運(yùn)營中社會(huì)化和市場(chǎng)化程度較高，有助于減輕政府負(fù)擔(dān)、帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、PPP項(xiàng)目的成功實(shí)踐

一些PPP文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)行了成功的實(shí)踐，下文以LY古城保護(hù)與整治項(xiàng)目為例介紹PPP在文化產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用情況。

（一）項(xiàng)目概況

在財(cái)政部2015年5月公布的第二批公私合作示范項(xiàng)目中，LY古城保護(hù)與整治項(xiàng)目為其中之一。LY古城已經(jīng)有5000多年的歷史，但是年久失修，淪為了棚戶區(qū)，古跡危在旦夕。2014年，該項(xiàng)目通過專家審核，確認(rèn)采用PPP模式進(jìn)行保護(hù)和整治。項(xiàng)目由社會(huì)投資人和政府融資平臺(tái)以7:3的比例出資，成立文化建設(shè)有限公司，負(fù)責(zé)古城開發(fā)與運(yùn)營。項(xiàng)目總投資金額85億元人民幣，合同期限20年，預(yù)計(jì)工期10年，回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)。全部項(xiàng)目完工后，古城將成為集文化、游覽、購物、休閑于一體的經(jīng)濟(jì)開發(fā)帶，既能帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，又能繼續(xù)呈現(xiàn)古城的古典魅力和文化內(nèi)涵。

（二）參與方情況

LY古城保護(hù)項(xiàng)目采用PPP模式，由市政府發(fā)起，通過公開招標(biāo)方式確定了社會(huì)資本。LY古城項(xiàng)目中，由政府平臺(tái)和社會(huì)資本共同出資建立項(xiàng)目公司，其中政府融資平臺(tái)出資6000萬元，社會(huì)資本方出資14000萬元，合計(jì)2億元。2013年5月，雙方合資成立的文化建設(shè)有限公司正式成立，作為項(xiàng)目重要參與方主導(dǎo)項(xiàng)目的開展、進(jìn)行。

（三）項(xiàng)目實(shí)施中遇到的問題

1.投資規(guī)模大。LY古城項(xiàng)目需要資金85億元，可能出現(xiàn)資金不足的問題。

2.建設(shè)周期長(zhǎng)。LY古城項(xiàng)目計(jì)劃建設(shè)周期為10年，可能出現(xiàn)較多不確定因素。如：在建設(shè)階段可能出現(xiàn)的政策、法律、金融、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等，運(yùn)營階段可能存在經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。

3.參與方的權(quán)利和職責(zé)復(fù)雜，管理難度大，管理風(fēng)險(xiǎn)高。

4.行業(yè)特殊性。文化產(chǎn)業(yè)投入大、周期長(zhǎng)、涉及面廣泛，相較于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有很多特殊性。

（四）PPP模式在項(xiàng)目運(yùn)行中的作用

1.緩解文化產(chǎn)業(yè)融資難題

長(zhǎng)期以來，政府投入是公共文化的產(chǎn)品和服務(wù)的主要資金來源，民間資本的引入是融資模式的創(chuàng)新。PPP模式是企業(yè)與政府共同分擔(dān)，政府支持文化產(chǎn)業(yè)利用社會(huì)資本，降低民營企業(yè)的融資成本，提高文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率。PPP模式是緩解當(dāng)下的文化產(chǎn)業(yè)融資問題的一劑良藥。無論是公益性或經(jīng)營性的文化公共設(shè)施，資本市場(chǎng)都已成為文化企業(yè)的重要融資渠道。

2.提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給

政府單一的行政規(guī)劃的文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)，對(duì)后期運(yùn)營效益考慮不足，容易在后期形成負(fù)債。而引入社會(huì)資本，加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制，避免政府部門文化資金來源單一、使用方式落后、效率不高的問題，提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益共贏。

3.提升政府文化治理能力

PPP模式有助于推動(dòng)政府職能從管理職能向治理職能的轉(zhuǎn)變。具體到文化領(lǐng)域，有助于提升政府文化治理能力，促進(jìn)文化部門、文化系統(tǒng)融入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主流。PPP可以使政府公共服務(wù)、公共產(chǎn)品多樣化，來更好地適應(yīng)人民群眾的新需求。

總之，PPP模式的直接好處是緩解了財(cái)政的當(dāng)期投資難題，滿足了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的需求，成為新常態(tài)下穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展、惠民生的新動(dòng)力。PPP模式形成的平臺(tái)可以促進(jìn)政府與私營部門合力辦大事。

五、結(jié)束語：展望文化產(chǎn)業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)該注意的問題

（一） 完善法律制度體系

PPP 模式在文化產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全。契約精神對(duì)PPP的發(fā)展至關(guān)重要。為了保證項(xiàng)目高效、高質(zhì)量進(jìn)行，國家需要建立健全法律法規(guī)體系，為PPP項(xiàng)目的順利執(zhí)行提供法律依據(jù)。政府和社會(huì)資本根據(jù)法律法規(guī)明確各自的責(zé)任。完善相關(guān)的法律法規(guī)體系能夠促進(jìn)PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用。PPP法律法規(guī)、項(xiàng)目管理?xiàng)l例等應(yīng)對(duì)PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的適用范圍、程序設(shè)立、雙方權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、違約責(zé)任等作出具體和明確的說明，并且對(duì)于如何實(shí)施項(xiàng)目的程序建立完備的操作規(guī)范。

一些地方政府的政策不穩(wěn)定往往給社會(huì)資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域的積極性帶來負(fù)面影響。政府部門應(yīng)提高契約意識(shí)，秉承“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作理念，履行合同約定，保障PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

PPP模式應(yīng)高度重視體制機(jī)制建設(shè)，審批程序的合理規(guī)范化能提高效率、降低成本支出。減少政府審批過程的不必要的時(shí)間延誤能更好的明確政府部門的職責(zé)與地位。

（二）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目識(shí)別

地方政府有可能不能很好的識(shí)別PPP項(xiàng)目，盲目選擇 PPP模式進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)，從而得到國家財(cái)政補(bǔ)貼。一些文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目因其具有極強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任性，其收入與成本很難匹配，投資方式主要還應(yīng)該以政府為主導(dǎo)。為了防止盲目應(yīng)用PPP模式，在此背影下，就需要有健全的制度體系來識(shí)別哪些項(xiàng)目適合使用PPP項(xiàng)目模式，哪些項(xiàng)目不適合使用PPP模式，以發(fā)揮PPP的優(yōu)勢(shì)作用。

有些純公益類文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目并不適合使用PPP模式。這類項(xiàng)目在運(yùn)營多年后，有可能仍難以收回成本。文化主管部門應(yīng)客觀分析文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，明確相關(guān)項(xiàng)目是否具備采用PPP模式的條件。

（三）為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造有利條件

長(zhǎng)期以來，文化產(chǎn)業(yè)多以政府的財(cái)政支持為主導(dǎo)。私營企業(yè)相對(duì)規(guī)模小、融資能力差，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。市場(chǎng)信息不對(duì)稱和復(fù)雜的審批程序?qū)ι鐣?huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域設(shè)置了障礙，影響了社會(huì)資本的進(jìn)入，阻礙PPP模式在文化產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用與發(fā)展。

針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)中應(yīng)用PPP模式存在的融資難和資金錯(cuò)配等問題，政府部門應(yīng)優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資環(huán)境，降低融資成本。堅(jiān)決杜絕非理性擔(dān)保或承諾、過高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。

在政策和法律保障上，要合理規(guī)劃，讓項(xiàng)目更具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。在充分利用PPP模式做好前期基礎(chǔ)性投入的同時(shí)，還要保證后期社會(huì)資本有一個(gè)穩(wěn)定的收益來源，有效縮短社會(huì)資本的投資回收周期，通過制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)私營企業(yè)進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的信心。

（四）政府適當(dāng)放權(quán)

政府的過度干預(yù)不利于形成有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。政府部門應(yīng)及時(shí)提供相關(guān)信息，做到有效信息匹配，否則信息不對(duì)稱將會(huì)帶來大量的資源錯(cuò)配。政府應(yīng)該盡量避免過度干預(yù)市場(chǎng)，過多的政府直接投入會(huì)挫傷市場(chǎng)固有的積極性。政府應(yīng)當(dāng)做到適當(dāng)放權(quán)。政府的適當(dāng)放權(quán)體現(xiàn)在簡(jiǎn)化政府審核、批準(zhǔn)手續(xù)，提高項(xiàng)目審批效率，并且避免政府部門提供的信息不對(duì)稱等問題。例如，政府部門可更多的放權(quán)給文化項(xiàng)目管理部門。文化項(xiàng)目管理部門還可制定具體的財(cái)政優(yōu)惠條件，篩選出符合條件的文化項(xiàng)目。