基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視閾的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析

郭晨浩

摘 要：本文基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視閾，分析了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性，以及西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，并針對存在的問題，從完善法律法規(guī)、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、培育中介市場、強化監(jiān)督管理、促進勞動力轉(zhuǎn)移、健全社保制度等六個方面提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 西安市 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，強調(diào)：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度?！蓖恋貑栴}是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，也是影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成敗的關(guān)鍵問題。當(dāng)前，伴隨城鎮(zhèn)化的日益發(fā)展，越來越多的農(nóng)民脫離土地進入城市，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題愈來愈凸顯。土地流轉(zhuǎn)在推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，也存在諸多不足與問題。對此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，如何有效解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，成為深入貫徹黨的十九大精神，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素，亟待對此進行深入探討和研究。本文針對西安市經(jīng)濟社會發(fā)展對農(nóng)村土地制度改革提出的新要求和新任務(wù)，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視角研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，并從理論和實踐層面對促進西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提出對策建議，進而助推西安市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步。

一、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性分析

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求推進農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等整體工作全面協(xié)調(diào)發(fā)展，與建國以來我國傳統(tǒng)的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略相比，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更加突出了協(xié)調(diào)發(fā)展和以人為本的特點，改變了以往偏重農(nóng)村經(jīng)濟增量的發(fā)展模式，將發(fā)展的重點轉(zhuǎn)移到促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上來。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個系統(tǒng)工程，既需要加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不斷投入，進一步調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，也需要對農(nóng)村土地資源進行優(yōu)化整合，實施土地集約化和規(guī)?；?jīng)營，更需要不斷提高農(nóng)村土地的經(jīng)濟效益。因此，從這個意義上來說，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要逐步打破城鄉(xiāng)地域局限性，進一步整合城鄉(xiāng)土地資源。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制主要是以農(nóng)戶個體為單元的土地分散式經(jīng)營模式，不可避免的造成農(nóng)村土地經(jīng)營出現(xiàn)零散和碎片化的問題。近幾年，隨著農(nóng)村大量勞動力到城市外出務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)村出現(xiàn)了土地撂荒、農(nóng)業(yè)用地閑置與宅基地利用率低等問題。在這種情況下，土地流轉(zhuǎn)就成為解決這一問題，提高土地使用效益和增加農(nóng)民收入的一種有效途徑。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，一部分農(nóng)村青壯年勞動力會繼續(xù)進城外出務(wù)工經(jīng)商，同時，一些進城外出務(wù)工的農(nóng)村青壯年勞動力也可能會在“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”廣闊發(fā)展前景和良好政策環(huán)境的吸引下，返回到農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這種農(nóng)村青壯年勞動力的“雙向流動”使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作顯得更為迫切。

此外，目前西安正在大力推進國家中心城市建設(shè)和國際化大都市建設(shè)，大量的農(nóng)村人口將逐步城市化，迫切需要深化農(nóng)村土地制度改革，有效推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，盤活農(nóng)村土地存量，提高農(nóng)村土地使用效率和集約化水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，緩解城市建設(shè)用地供需矛盾，為西安加快發(fā)展提供土地資源保障。

二、西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題分析

西安市高度重視農(nóng)村土地制度改革問題，在科學(xué)規(guī)劃利用土地、嚴(yán)格遵守耕地保護制度、嚴(yán)令限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途的基礎(chǔ)上，按照中央和陜西省的要求，循序漸進地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。從2014年開始，西安市先后在高陵區(qū)、藍田縣等8個區(qū)縣開展土地流轉(zhuǎn)試點工作。通過制定土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策法規(guī)、構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)交易平臺等多項舉措，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

通過近幾年的工作實踐，西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定的成績，也積累了一定的經(jīng)驗。但是總的來看，目前西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在政府的重視程度、整體規(guī)劃、經(jīng)營主體的思想觀念和綜合素質(zhì)、流轉(zhuǎn)程序規(guī)范性、社會化服務(wù)體系等方面仍然存在不少問題，影響了土地流轉(zhuǎn)工作的深入推進。具體來說，目前西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作主要存在四個方面的問題：

一是政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作缺乏科學(xué)的規(guī)劃。目前西安市有關(guān)部門就如何進一步推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，還缺乏周密的頂層設(shè)計和有效措施，尚未建立起與國家中心城市和國際化大都市相適應(yīng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系，在有的區(qū)縣還不同程度的存在著對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作重視不夠、謀劃不夠、監(jiān)管缺位的問題。

二是農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)觀念陳舊。長期以來，受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民在思想深處形成了將土地作為生存之基、延續(xù)之根的觀念和“戀土”情結(jié)，尤其是地處八百里秦川、關(guān)中腹地的西安市的農(nóng)民，這一觀念尤為明顯。雖然西安市目前農(nóng)村大量的青壯年勞動力都在進城務(wù)工，但他們中的許多人依然認為土地始終是自己的“根”，不管走多遠，土地都是將來告老還鄉(xiāng)、重返家園的保障和退路。在這種思想觀念的作用下，一些農(nóng)戶寧愿土地粗放經(jīng)營甚至被閑置或撂荒，也不將土地進行流轉(zhuǎn)。

三是土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。西安市目前土地流轉(zhuǎn)仍以私人主導(dǎo)模式為主，農(nóng)民相互之間多以口頭協(xié)商的方式約定流轉(zhuǎn)事項，既不簽署規(guī)范的書面合同或協(xié)議，也不及時向村委會和鎮(zhèn)政府有關(guān)部門報備。既使有的農(nóng)戶之間簽署了土地流轉(zhuǎn)合同，合同往往也很簡單，內(nèi)容不翔實，而且格式也不規(guī)范，尤其是對土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)以及違約責(zé)任沒有明確的約定和要求。正是由于土地流轉(zhuǎn)過程當(dāng)中合同不健全，程序不規(guī)范，導(dǎo)致近幾年西安市有關(guān)土地流轉(zhuǎn)問題的矛盾和沖突頻頻出現(xiàn)。

四是土地流轉(zhuǎn)機制不完善。目前，西安市有些區(qū)縣沒有農(nóng)村土地經(jīng)營管理站，這種專門的土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)和管理機構(gòu)，也缺少土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，影響了土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

三、推進西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

（一）建立和完善相關(guān)法律法規(guī)

法律法規(guī)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本依據(jù)和切實保障，所以要有效推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，就必須首先建立健全相關(guān)法律法規(guī)。應(yīng)根據(jù)十九大報告對農(nóng)村土地改革的要求和國家《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》精神，結(jié)合西安實際，制訂相應(yīng)的法律法規(guī)。通過這些法律法規(guī)，進一步明確界定農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；進一步明確約定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方的義務(wù)和權(quán)利；進一步明確規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的辦法和要求。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序

在土地流轉(zhuǎn)過程中無論采取何種模式，都應(yīng)該做到流轉(zhuǎn)程序合法、合規(guī)、合理，尤其是不能以口頭約定代替書面合同。簽訂合同時對流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)土地面積、權(quán)利和義務(wù)等相關(guān)條款應(yīng)盡量完善、詳盡、準(zhǔn)確、明確地予以表述，對流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的特殊事項要有預(yù)案，而且應(yīng)在合同中進行明確的約定。若要解除或變更合同，要嚴(yán)格按照國家有關(guān)文件要求依法規(guī)范處置。同時，還應(yīng)聘請法律顧問，建立義務(wù)法律援助平臺，在為農(nóng)民普及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識的同時，為農(nóng)民出謀劃策、解疑釋惑、解決困難等。

（三）培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介市場

市場化流轉(zhuǎn)是未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢。西安市目前的土地交易市場發(fā)展還不夠健全，明顯落后于東部沿海地區(qū)。隨著西安市經(jīng)濟社會的發(fā)展對土地流轉(zhuǎn)工作的需求，有關(guān)部門必須堅持與時俱進，有針對性的探索建立完善能為全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供個性化服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)中介市場，著力促進土地流轉(zhuǎn)工作公開化和科學(xué)化管理，合理分配和有效平衡土地流轉(zhuǎn)過程中各方的利益，切實解決目前西安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場信息不對稱、流轉(zhuǎn)過程不公開、交易程序不科學(xué)的問題。

（四）強化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理

西安市各級政府部門應(yīng)當(dāng)各負其責(zé)、恪盡職守、履職盡責(zé)，切實肩負起對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的引導(dǎo)謀劃、協(xié)調(diào)推進、監(jiān)督管理的責(zé)任。首先，加強對土地流轉(zhuǎn)工作的“事前”監(jiān)管。嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)田農(nóng)業(yè)用途，嚴(yán)控土地流轉(zhuǎn)的用途和數(shù)量，嚴(yán)守基本良田的“紅線”，確保糧食生產(chǎn)基本用地需要；其次，加強對土地流轉(zhuǎn)工作的“事中”監(jiān)管。要對全市各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)土地管理部門的相關(guān)工作人員的行為進行監(jiān)管，確保工作人員依法依規(guī)、公開公正、科學(xué)合理實施土地流轉(zhuǎn)工作，防患于未然，避免在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)工作偏差和失誤；再次，加強對土地流轉(zhuǎn)工作的“事后”監(jiān)管。要延長“監(jiān)管鏈條”，對流轉(zhuǎn)行為要跟蹤監(jiān)管，尤其是對在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各類糾紛和一些苗頭性問題，要及時干預(yù)、依法處理、公平仲裁，確保每宗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為都能做到合法、合規(guī)、合理、合意。

（五）促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

一是健全城鄉(xiāng)平等的勞動力社會化服務(wù)體系。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場體系，改變現(xiàn)有的城市與農(nóng)村相互割裂的勞動力市場限制，為進程務(wù)工的農(nóng)民工提供與城鎮(zhèn)居民平等的就業(yè)機會和競爭環(huán)境，促進農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同工、同崗、同酬。

二是加快推進西安第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。利用西安的資源優(yōu)勢大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)業(yè)觀光等涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，以及旅游、商貿(mào)、物流、金融、保險等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，擴大就業(yè)領(lǐng)域，增加就業(yè)崗位，切實解決農(nóng)村剩余勞動力再就業(yè)問題。

三是加大對農(nóng)村勞動力的教育培訓(xùn)力度。通過提高農(nóng)村勞動力的綜合素質(zhì)，在為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有力條件的同時，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供人力資源支撐。

（六）建立健全農(nóng)村社會保障制度

就當(dāng)前西安市農(nóng)村發(fā)展的實際來看，要進一步推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，就必須根據(jù)西安市經(jīng)濟社會發(fā)展水平，進行綜合配套改革，建立健全農(nóng)村基本社會保障制度，從而化解農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。首先，進一步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度。應(yīng)進一步加大資金投入，逐步建立健全城市居民、城市職工、農(nóng)民、農(nóng)民工等的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度的對接統(tǒng)一，提高農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平；其次，加快推進城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革。應(yīng)借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展新格局，逐步打破城鄉(xiāng)壁壘，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，促進農(nóng)村人口城市化，使農(nóng)民能夠真正實現(xiàn)從“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，助推農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

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