政府與社會資本合作（PPP）模式透明度研究

張西勇

摘 要：提升政府與社會資本合作（PPP）項目的透明度有助于社會公眾了解私營企業(yè)的績效，促進監(jiān)管責任機制的實現(xiàn)。目前有關透明度的研究多側重于私營企業(yè)與外部利益相關者的互動關系，即外部透明度。然而，外部透明度的實現(xiàn)離不開獲得信息的充分性和可理解性。因此，研究公共部門與私營部門互動關系的內部透明度至關重要。通過對兩個基礎設施項目、一個公用事業(yè)服務項目的研究，從制度、戰(zhàn)略、認知三個視角對其輸入、過程和輸出透明度進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，輸入階段透明度較高，而過程透明度和輸出透明度稍低，并且輸出透明度變得越來越重要。在一定的制度環(huán)境下，有些項目由于擁有明確的輸出標準，其所提供的產品和服務是可預期和無爭議的，而有些項目則由于輸出標準相互沖突而降低了項目的透明度。

關鍵詞：政府與社會資本合作；透明度；制度環(huán)境

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2018）05-0004-08

伴隨著經濟快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化水平的不斷提高，公眾對公共產品和公共服務的要求不斷提高。“經濟的連貫增長過程，實際上是其背后存在著的一個政府治理結構連貫變革過程的經濟表達?！盵1]鑒于現(xiàn)代基礎設施在社會經濟可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，以及公眾對公共服務日益多樣化的需求，需要政府進一步轉變職能，提升社會治理能力，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，探索改善基礎設施和公共服務供給的融資、建造、運營、監(jiān)管模式，以創(chuàng)新的手段和方式提升基礎設施和公共服務供給及管理質量，為公眾提供優(yōu)質的公共產品和公共服務。

一、問題的提出

“十三五”規(guī)劃指出：“加快進一步放寬基礎設施、公用事業(yè)等領域的市場準入限制，采取特許經營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設運營?！盵2]因此，政府與社會資本合作模式成為探索新型的基礎設施和公共服務供給和管理模式的重要選項。深化政府和社會資本合作，落實和完善促進民間投資的政策措施，“有助于積極擴大有效投資，引導資金更多投向補短板、調結構、促創(chuàng)新、惠民生的領域?！盵3]然而，運用政府和社會資本合作模式投資及運營基礎設施和公用事業(yè)設施是一個復雜的過程，許多項目的實施并不盡如人意，甚至引起政府與社會資本之間的利益糾紛，影響了雙方的互信，損害了政府的公信力，削弱了政府與社會資本合作模式的吸引力。到底是政府和社會資本合作模式本身存在問題，還是在項目的整個周期，政府部門和私營部門的互動機制出了問題？在此過程中，政府與社會資本合作模式內部透明度對項目的成功與否產生哪些影響？

（一）研究綜述

20世紀70年代末80年代初，新公共管理運動興起，新的治理形式不斷涌現(xiàn)，其目的是通過明晰政府、市場與社會之間的權力邊界，實現(xiàn)三者之間的良性互動。為了更好地提供優(yōu)質的公共產品和公共服務，滿足公眾日益多樣化的需求，政府不斷創(chuàng)新管理方式和手段，政府與社會資本合作（Public-Private Partnership， PPP）模式應運而生。所謂政府與社會資本合作，指公共部門和私營部門之間多樣化的合作伙伴關系，其實質是建立政府與社會資本伙伴關系的制度安排，通過發(fā)揮公共部門和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢，實現(xiàn)合作共贏，推動基礎設施和公共服務的有效供給[4]。霍吉（Hodge）將其區(qū)分為五種類型：建立在共同生產和風險分擔制度基礎上的合作伙伴關系；作為公共政策網絡的合作伙伴關系；公民社會和社區(qū)發(fā)展的合作伙伴關系；城市更新和市區(qū)經濟發(fā)展的合作伙伴關系；基礎設施長期協(xié)議合作伙伴關系，包括基礎設施和公用事業(yè)建設項目[5]。作為公共部門與私營部門共同提供公共產品和公共服務的一種方式，政府與社會資本合作模式主要適用于投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務項目。

政府與社會資本合作模式之所以備受青睞，是因為其在提升公共服務供給的質量和效率方面被寄予厚望。當私營部門負責提供公共服務時，對公眾和外部利益相關者來說，對私營部門的運作和績效進行評估非常重要。原因在于，政府與社會資本合作模式意味著在公共部門和私營部門之間委托—代理關系的建立，由于公共部門和私營部門的利益可能會背道而馳，因此，需要公開信息以確保委托人和代理人的利益保持一致。這意味著，政府和社會資本合作項目的透明度至關重要。然而，在信息公開和效率提升之間存在巨大張力。由于透明度的缺失，政府與社會資本合作模式備受質疑。阿特舒勒和呂貝奧夫（Altshuler and Luberoff）從私營企業(yè)運營信息的可獲得性角度進行了探討，認為政府與社會資本合作項目的透明度有限，并且，提供公共服務的私營部門公開的信息量不足、不準確，有的信息甚至自相矛盾、錯誤百出[6]。伊斯塔克（Estache）總結了政府與社會資本合作項目透明度缺失的原因，認為監(jiān)管缺位、數(shù)據(jù)采集方式的不足、定量研究模型的缺失等，阻礙了政府對私營部門的績效進行比較和評估[7]。胡德和希爾德（Hood and Heald）則認為信息的可理解性是阻礙透明度的重要原因，“由于績效評估不能提供必要的信息，這導致‘有意義數(shù)據(jù)的缺失。并且，即使有足夠的規(guī)制和監(jiān)管，政治家和政府官員也很難理解那些高度復雜的制度安排。即便有相當金融專業(yè)知識的人，也很難真正搞懂這些契約的內涵和意義，更何況那些外行的用戶群體了?！盵8]赫希和奧斯本（Hirsch and Osborne）主張通過引入私營部門的技術手段，來提升政府與社會資本合作項目的透明度，他們認為，諸如績效評估和輸出標準等工具手段，能為政治家和公眾提供更多的項目實施信息，以便進行更好地決策，從而提升政府的合法性[9]。

所謂透明度，即“事情的公開程度”[10]。在新公共管理語境下，透明度主要關注政策的輸出層面，但透明度并不僅限于政策輸出層面，它還涉及私營部門向公眾和媒體公開其內部信息的程度[8]。這些信息包括決策過程、程序和績效。外部透明度能推動公共責任、減少腐敗以及增進政府合法性等目標的實現(xiàn)[11]。也就是說，一定程度的外部透明度是必要的，它有助于某種責任機制的建立，以實現(xiàn)外部監(jiān)督[12]。然而，為了實現(xiàn)外部透明度，內部透明度必不可少。所謂內部透明度，指的是公共服務購買者信息的可獲得性，這些信息包括私營部門的技術和財務狀況，以及所提供的公共服務的預期水平[13]。信息的可獲得性不僅僅表示能夠得到充分的信息，還意味著信息能夠被正確理解。因此，只有當信息是“可見的”，而且能夠被準確理解時，信息才是透明的。為了提高內部透明度，公共部門應該通過契約和輸出標準，向私營部門清晰地表達它們的預期。同時，通過績效監(jiān)督和信息共享，私營部門應該向公共部門提供明晰的績效。

在政府與社會資本合作模式中，內部透明度貫穿于項目的整個周期。盡管在內部透明度缺失的情況下，通過向新聞界泄露信息，或在壓力集團的強迫下披露信息，也能實現(xiàn)一定程度的外部透明度，但是，由于內部透明度有助于公共部門對私營部門在實現(xiàn)公共利益方面是否盡責進行評估，因此，它能夠影響合作項目順利進行與否，如果內部透明度嚴重缺失，可能會導致項目的失敗。

（二）分析框架

以上文獻對政府與社會資本合作模式缺乏透明度進行了探討，但沒有充分考慮透明度的不同類型。并且，這些研究大多描述政府與社會資本合作模式透明度程度大小，而對其缺失的原因探討不足。因此，構建一個全面分析框架，有助于更好地展示和理解有關政府與社會資本合作模式透明度問題。

透明度可以多種形式出現(xiàn)，分析框架借用系統(tǒng)分析方法，將透明度分為三個具體類型，即輸入透明度、過程透明度和輸出透明度，并對每種類型的透明度從制度、戰(zhàn)略、認知三個維度進行解讀。三種類型的區(qū)分有助于減少透明度研究的復雜性，以便動態(tài)地描述每種類型的透明度，而三種分析維度可以深入地解釋每種類型透明度的內部復雜性。

1.輸入透明度。輸入透明度涉及到決策制定和決策信息的公開程度，它為公民提供了影響其生活的有關決策的相關信息，使公民能夠了解“那些尋求改變者、決策者和受到該政策影響的人們之間是如何互動的”[14]。因此，民主決策的透明度一直是問責的基石，它可以檢驗這些決策是否符合制度規(guī)范和公共利益。檢驗透明度的方法必須具有可操作性，公眾對預算和財政支出信息尤為關注，公開某一政策的預算信息是提高透明度的方式之一[15]。

2.過程透明度。過程透明度是指在政府與社會資本合作項目的實施過程中，政府部門所公開信息的程度。過程透明度能夠揭示項目將如何實施、采用哪些措施來解決問題，以及項目對公民和其他利益相關者有什么影響等。許多政府機構會在其門戶網站上展示它們的政策規(guī)劃，包括諸如環(huán)境污染、交通擁堵等問題的解決建議和措施。

3.輸出透明度。輸出透明度與向外部利益相關者公布績效評估的數(shù)據(jù)密切相關。新公共管理改革重視政策結果，日益強調政策結果的透明度，“越來越大的透明度和政策的持續(xù)性將提高公共部門的績效，確保公共部門對決策者負責，并最終向公眾負責?！盵16]輸出透明度蘊含的觀點是，公共組織需要獲得私營部門提供公共服務的績效評估結果，以便向公眾或其他利益相關者公開。通過加強外部審查，能夠促使私營部門合作者更好地提高公共服務供給的績效。

輸入透明度、過程透明度和輸出透明度的區(qū)分簡化了透明度在現(xiàn)實中的復雜性。為了充分理解透明度的復雜性，從制度、戰(zhàn)略、認知三個視角對其進行分析。

1.制度視角。制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”[17]，組織所處制度環(huán)境的現(xiàn)狀和規(guī)則對政府與社會資本合作模式的透明度產生影響，并為其設定標準。并且，這些標準在與透明度的互動過程中，會因透明度的高低而變化。

2.戰(zhàn)略視角。“戰(zhàn)略是指管理及運用所有資源去達到整體目標的活動，是由管理者有意識地選擇政策、發(fā)展能力和解釋環(huán)境，以便將組織活動聚焦于實現(xiàn)組織預期的目標。”[18]在政府與社會資本合作項目中，相關參與者政治和戰(zhàn)略的考量會影響透明度的高低，同時，透明度也影響參與者之間的互動，有利于一方信息的披露可能會強化這個群體的合法性和權力。

3.認知視角。認知是指通過形成概念、知覺、判斷或想象等心理活動來獲取知識的過程，認知的過程就是個體對信息進行加工的過程。梅耶爾（Meijer）從認知的視角區(qū)分了透明度的特征，如組織能力，對信息不確定性的認知，信息框架等[19]。如果相關參與者對信息內涵的認知存在分歧，那么對信息處理的高度不確定性會影響透明度的高低。

在政府與社會資本合作模式中，透明度對于項目成功與否發(fā)揮著重要的作用。表一對三種類型的透明度進行了總結。

二、案例選擇與研究方法

本研究采用多案例研究方法（n=3），通過案例的比較來印證單個案例的研究結果是否具有普遍性，能否進行復制。鑒于透明度在項目的不同階段有所不同，因此，對政府與社會資本合作模式透明度的研究，涵蓋項目的準備、實施和運營階段。所選擇的三個案例既包括基礎設施項目，也包括公用事業(yè)項目，代表了地方政府與社會資本合作的主要類型。

第一個案例是公路項目。2009年12月，政府與私營部門合作者簽訂了25年的合作合同，私營部門負責道路的設計、融資、建設、維護和運營。合同涵蓋道路設計和施工、道路維護、防撞護欄、馬路邊界、樹木、園林、照明和高架橋的建設等。

第二個項目是一所健康養(yǎng)老中心。它屬于中高端養(yǎng)老示范性項目，擁有公寓樓、護理樓、活動中心各一座，可提供床位300個。2010年4月，政府與私營部門簽訂為期30年的合同，私營部門負責建設和運營養(yǎng)老中心，提供基礎設施、維持內部安全，并為入住老人提供生活用品和食物。

第三個案例是一個污水處理項目。2008年8月，政府與私營企業(yè)簽訂了為期25年的特許經營合同，私營企業(yè)負責項目的融資、建設、運營和維護。在特許經營期限內提供污水處理服務，獲取污水處理服務費。在特許經營期限屆滿后，將項目設施無償移交政府或政府指定的接收單位。

這些案例都具有相同的國內背景，更容易對其進行比較。共計有120人接受訪談，所有受訪者都曾經或正在直接參與項目的某個時段，既包括公共服務購買方代表、私營部門合作方代表，也包括律師、技術專家等外部人士。訪談具有半結構化面談的特征，設計的問題從受訪者的背景入手，比如在項目中發(fā)揮的作用和功能，然后，深入訪談項目不同時期透明度的情況。訪談結束后，對訪談數(shù)據(jù)進行編碼分類，包括制度輸入、制度過程和制度輸出；戰(zhàn)略輸入、戰(zhàn)略過程和戰(zhàn)略輸出；認知輸入、認知過程和認知輸出。研究從“案例內部分析”開始，對每個案例單獨進行分析，以便進行比較[20]。

三、調查結果

除了明確指出引用的數(shù)據(jù)具有特殊性外，調查結果所引用的數(shù)據(jù)都具有較強的普遍意義。

（一）輸入透明度

輸入透明度涉及到項目財務和服務水平指標信息的清晰度和準確性。在私營部門建設項目和交付公共服務之前，就必須確立這些指標。對輸入透明度的分析可從制度、戰(zhàn)略和認知三個層面進行。

1.制度視角：與制度環(huán)境相關的責任程度。政府與社會資本合作模式多樣，既包括建設——運營——移交（BOT）模式、建設——擁有——運營——移交（BOOTs）模式，也包括建設——擁有——運營（BOOs）、設計——融資——建設——運營（DFBOs）模式、建設——移交——運營（BTOs）等模式[21]。與傳統(tǒng)政府采購項目相比，在政府與社會資本合作項目的準備階段，公共部門有責任制定明確的財務和服務水平的標準。在制定這些標準的時候，公共部門需要盡可能考慮周詳，對于最微小的事情，也需要參照服務指標來進行衡量。設置項目財務和服務水平指標，不僅能夠深入檢視已達成的協(xié)議，而且能夠更徹底地反思公共部門和私營部門所犯的錯誤。由于指標清晰，任何錯誤都會一覽無余，能夠提升輸入透明度。促進輸入透明度的第二個制度特征源于項目的長期性和綜合性，它迫使公共部門在項目整個周期都需要精心準備，對項目的戰(zhàn)略方向、交付服務的最后期限、服務質量高低、支出成本等各個方面做出明確規(guī)定。因此，政府與社會資本合作模式的制度特征，如服務標準的提前準備、長期性和綜合性的服務標準，能夠增強輸入透明度。

2.戰(zhàn)略視角：項目財務與服務水平標準引發(fā)的爭議程度。在政府與社會資本合作項目的不同階段，其財務和服務標準引發(fā)的爭議程度有所不同。在項目的準備階段，由于公共服務的采購者與私營部門承包商進行談判后，會以合同的方式簽訂正式協(xié)議，因此，正式協(xié)議促進了輸入透明度。然而，一旦協(xié)議進入實施和運營階段，就會引發(fā)日趨激烈的爭議。在運營階段，私營部門會按照協(xié)議的約定來提供公共服務，但由于對這些服務標準解讀的空間較大，使得私營部門和公共部門對服務標準的理解并不一致，從而引發(fā)爭論。負責健康養(yǎng)老中心項目的一位官員認為：盡管在合同中規(guī)定，私營部門提供的食物要符合民族傳統(tǒng)，但私營企業(yè)出于降低成本的考慮，沒有為不同少數(shù)民族的入住老人提供不同的食物。并堅持認為，合同中只是規(guī)定必須提供清真食品，但其他的并沒有明確的具體要求。這樣，由于財務和服務水平標準的模糊性，以及雙方對服務水平指標的理解不同，影響到戰(zhàn)略透明度。

3.認知視角：項目財務和服務水平標準的不確定性程度。在項目完成和運營之前，合同約定的責任有助于促進透明度。但是，合同到期后，這些約定的責任會與項目分離，信息的密集度和復雜性導致項目財務和服務水平標準的不確定性。一位受訪者認為，盡管合同上充斥著美好圖景，但當真正實施時，并不能完全真正做到約定的一切。并且，實施方式也往往和先前的約定相去甚遠。在政府與社會資本合作項目的實施和運營階段，準確進行財務核算的程度也在下降。雖然長期財務規(guī)劃為透明度提供了25年的期限，但并不能保證這些財務核算的可持續(xù)性和精確性。一位受訪者對此的解釋是：變量和不確定太多是一個很大的難題。許多聰明的人對這些核算進行監(jiān)督，但我的經驗是，他們的核算在許多項目中是完全錯誤的，尤其涉及到技術層面時。如果你在政府與社會資本合作項目中犯錯，你將會承擔25年的后果。

因此，盡管制度規(guī)定必須能夠獲得充分的信息，但是鑒于信息的密集性和復雜性，以及財務影響的不可預測性，導致信息的可獲得性本身并不能提供透明度。表二對輸入透明度的調查結果進行了總結。

（二）過程透明度

過程透明度涉及到績效和支出監(jiān)管信息的可獲得性和準確性。同樣，可從制度、戰(zhàn)略、認知層面對過程透明度進行分析。

1.制度視角：績效和支出監(jiān)管的制度環(huán)境需求。在政府與社會資本合作項目實施和運營過程中，私營企業(yè)有責任對其自身績效進行監(jiān)控，并與公共部門共享績效監(jiān)控報告。除了私營企業(yè)自我監(jiān)控之外，如有必要，公共部門也可以主動對私營企業(yè)的績效進行監(jiān)控。在三個案例中，公共部門都負有對私營企業(yè)的績效進行監(jiān)管的責任，這種監(jiān)管權在傳統(tǒng)采購項目中并不多見。一位公共部門的受訪者認為：在政府與社會資本合作項目中，績效報告更加透明，我們能夠獲得更多的信息。而在傳統(tǒng)采購項目中，我們甚至沒有正式的績效監(jiān)管機制。

與傳統(tǒng)項目相比，政府與社會資本合作項目具有長期性和綜合性特征，需要認真記錄合同修訂和費用支出，這種做法促進了過程透明度。由于公共部門向私營企業(yè)購買的服務在合同中都有明確的規(guī)定，因此，提供初始合同中沒有約定的服務和產品必須登記在案。這種情況在過去只需要一個口頭協(xié)議就夠了，但在政府與社會資本合作項目中，由于受合同條款的約束，必須注重嚴格按照程序辦事，這意味著過程透明度的提升。一位私營企業(yè)受訪者指出：如果需要我們提供額外服務，必須以合同方式注明，并且必須說明它的花費。這種額外服務和相關支出的登記制度不僅提高了透明度，而且催生了合同變更成本的財務意識。因此，與傳統(tǒng)采購項目相比，政府與社會資本合作模式的制度特征，如績效監(jiān)控、項目的長期性和綜合性，有助于提升過程的透明度。

2.戰(zhàn)略視角：有關績效和支出監(jiān)管的沖突程度。盡管私營企業(yè)的績效受到監(jiān)控，并且監(jiān)控報告要與公共部門共享，但這并不能保證監(jiān)控活動的有效性和監(jiān)控報告的準確性。在上述三個案例中，除了污水處理項目，其他案例表明，公共部門和私營企業(yè)就績效監(jiān)控和績效報告的可信度存在分歧。一位合同管理經理指出：合同上約定的一切都是完美的，但無法解釋用同樣的衡量指標卻得到不同的結果。當我們發(fā)現(xiàn)第三方的評估報告和私營企業(yè)的績效報告存在不同時，私營企業(yè)的反應是：第三方不了解項目運作的真實情況，所以第三方的報告沒有任何意義。

在所有案例中，盡管私營企業(yè)和公共部門一起構建了績效監(jiān)控機制，但由于監(jiān)控過程存在困難，加之對監(jiān)控機制的重視程度不夠，使得監(jiān)控機制無法提供預期的過程透明度水平。在監(jiān)管的準確性方面，案例之間存在較大的差異。在污水處理和公路項目實施的整個階段，公共部門對私營企業(yè)提供的績效報告比較滿意，特別是在污水處理案例中，為了滿足公共部門的需要，建立可靠的信譽，私營企業(yè)提供盡可能多透明度的意愿非常強烈。相反，在健康養(yǎng)老中心案例中，公共部門的滿意度就較低一些，一位合同管理經理認為：私營企業(yè)對績效監(jiān)控興趣不高。他們本應自我管理，發(fā)現(xiàn)存在的問題并予以解決，但事實上，有時候需要我們告訴他們問題所在，這說明他們并沒有真正理解合同的規(guī)定。

透明度的差異源于政府與社會資本合作項目的性質不同。公路項目和污水處理項目屬于基礎設施項目，對于所提供的產品質量，公共部門和私營企業(yè)使用同一套公認的定量評估指標。相比之下，健康養(yǎng)老中心屬于公用事業(yè)服務項目，其評估標準往往是定性的，這使得公共部門和私營企業(yè)對標準的解讀出現(xiàn)分歧。

3.認知視角：有關績效和支出監(jiān)管的不確定性程度。從績效信息記錄和共享的意義上講，績效監(jiān)管報告促進了透明度。但是，由于公共部門并不總是能夠理解、交流和維護這些信息，因此，能夠獲取信息本身并不能自動產生透明度，反而會導致不確定性。一位合同管理經理認為：私營企業(yè)的績效報告就像一本厚書，但是，就其提供信息的有效性來講，我認為是信息過量。同樣，公共部門也并不總是能夠確定私營企業(yè)是否按照初始報價來核算成本。一位合同管理經理指出：我們對私營企業(yè)如何核算他們額外工作的附加成本存有疑惑，即便仔細檢查他們的核算報告，也不能確定他們是如何進行報價的。

對于公共服務的購買者來說，支出成本的不確定性使其很難確定政府與社會資本合作模式是否節(jié)約了公共開支。與輸入透明度類似，制度需求促進了過程透明度，但其本身并不能產生認知層面的透明度，原因是公共部門在理解有關信息時，缺乏相關的知識和經驗。表三對過程透明度的調查結果進行了總結。

（三）輸出透明度

輸出透明度涉及到輸出標準的清晰性和準確性。這里從制度、戰(zhàn)略、認知三個層面構建輸出透明度的分析框架。

1.制度視角：與制度環(huán)境相關的責任程度。在政府與社會資本合作項目中，輸出標準用來指明預期產品的質量。與傳統(tǒng)采購注重投入相比，政府與社會資本合作模式更注重產出。從投入到產出的轉變能夠提供足夠的透明度，以便使得私營企業(yè)所提供的產品符合公共采購者的預期。但一位合同管理經理指出：在項目25年的整個周期里，不可能記錄所有發(fā)生的事情。輸出標準的透明度與輸入標準的透明度是不同的，透明度不能預測將來發(fā)生的事情。我們嘗試思考未來的情形，但未來總是不可預期?？傊?，受訪者表示，公眾期望私營企業(yè)更加重視輸出標準的透明度，但由于政府與社會資本合作項目具有長期運營的特點，因此，隨著制度環(huán)境的變化，很難預測責任和期望做出何種改變。至于輸出標準的模糊性，在基礎設施項目和公用事業(yè)服務項目之間存在較大差異。在廢水處理案例中，運營階段的技術特征主要是凈化一定數(shù)量的水，其質量能夠用定量的輸出標準進行衡量，引發(fā)的爭議較小。相反，對健康養(yǎng)老中心這類運行復雜、用戶依賴性強的項目，輸出標準往往難以量化，使得公共部門和私營企業(yè)對輸出標準的解讀存在較大偏差?？傊?，輸出透明度在不同的案例中差異較大。在基礎設施案例中，界定輸出標準相對容易，其原因在于制度環(huán)境對什么是“好的公路”或“安全的水”制定了清晰的指標，安全法規(guī)和科學標準非常清楚。因此，受訪者認為存在高度的透明度。而在公用事業(yè)服務案例中，制度環(huán)境的需求是模糊的，并且主觀性更強，這導致受訪者認為輸出透明度較低。

2.戰(zhàn)略視角：輸出標準的沖突程度。盡管輸出標準能為預期產品的質量提供指南，但是，這些輸出標準經常被以不同的方式進行解讀，成為公共部門和私營企業(yè)沖突的導火索。正如一位合同經理所解釋的：“那些輸出標準非常寬泛，你對其可以有完全不同的解讀?！逼浣Y果導致公共部門對私營企業(yè)的解釋并不滿意?？偟膩碚f，設定的標準是過多還是過少，很難找到理想的平衡點。正如健康養(yǎng)老中心的一位合同管理經理所說：比如說個人衛(wèi)生用品，如果你想要他們給你提供一個牙刷和一塊肥皂，但是你沒有說你也需要毛巾，那么就將得不到毛巾。因此，最好是申請洗滌用品，因為洗滌用品并非特指某種具體物品。對此我們進行曠日持久的討論，但結果經常無果而返。這意味著公共部門會粗線條地制定輸出標準，有時候刻意保持標準的模糊性，以便在將來規(guī)避潛在責任。私營企業(yè)也是如此，在項目準備階段，它們在報價合同中刻意避免太具體，以使公共部門無法得到私營企業(yè)的具體承諾。

3.認知視角：輸出標準的不確定程度。公共部門采購方在合同中注明所需產品的規(guī)格和要求，從這個意義上講，輸出標準促進了透明度。然而，受知識和技術的限制，公共部門并沒有制定輸出標準的經驗，這不僅不利于透明度的提升，而且還可能會導致輸出標準的模糊性和產品的不確定性。正如一位受訪者所指出的：盡管輸出標準并不完美，但它畢竟是一個良好的開端，輸出標準的完善就是一個不斷試錯的過程。輸出標準包括技術要求的定量指標，如窗戶的厚度和食物中糖和鹽的含量。然而，輸出標準還包括更多的模糊規(guī)范。產品的標準越模糊，所提供產品的不確定性就越強。一位受訪者爭辯說：對于每一扇窗戶，都有一系列的具體指標。這是一種規(guī)范，但是在實踐中根本就無法實現(xiàn)。如同輸入透明度和過程透明度，由于公共服務購買者缺乏制定輸出標準的經驗，以及不可避免的對輸出標準多樣化的解讀，使得制度需求并不能導致認知水平的透明度。表四對輸出透明度的調查結果進行了總結。

四、結論

通過對政府與社會資本合作項目透明度的研究可以發(fā)現(xiàn)，隨著項目的深入和復雜性的增加，有關透明度的問題越來越重要。在項目的準備階段，輸入透明度的實現(xiàn)相對比較容易。隨著項目進入運營階段，輸入透明度的重要性變弱，輸出透明度作用凸顯，成為了解私營企業(yè)績效的重要方式。

輸出透明度是否成為一個問題，取決于項目所處的制度環(huán)境，以及所提供產品或服務的復雜性?？绨咐{查分析表明，在公共基礎設施和公用事業(yè)服務項目中，透明度存在明顯不同。與公路與廢水處理項目的公共服務購買者相比，健康養(yǎng)老中心項目的公共服務購買者所經歷的透明度更低。其原因在于，利用政府與社會資本合作模式實施基礎設施項目時，監(jiān)管機構通常能使用定量的監(jiān)控指標。另外，與經常使用定性衡量指標的公用事業(yè)服務項目相比，基礎設施項目指標的技術性和非競爭性特征，使其能夠更容易理解。然而，當產品依賴于相當主觀的指標，如用戶體驗，則很難推斷其績效的有效性。因此，制定一套為各方所接受的評估指標非常重要。

通過從制度、戰(zhàn)略和認知三個視角對透明度進行分析，可以看出主要在制度和認知層面會出現(xiàn)透明度的問題。明確的輸出標準能夠促進輸出透明度，但是，在政府與社會資本合作項目中，卻經常缺乏到底什么是“輸出”的共識，特別是項目的制度環(huán)境沒有明晰的衡量標準時，這導致對信息的理解、處理不當。因此，輸出信息的可理解性較低影響到透明度[22]。從認知視角來看，信息可理解性的缺失在輸入、過程和輸出透明度層面都引發(fā)爭議。從認知和戰(zhàn)略視角觀察到的透明度缺失，與項目所處的制度環(huán)境密切相關。因此，構建沒有爭議的、可理解的規(guī)范標準能夠促進輸出透明度。從認知的視角來看，私營企業(yè)使用清晰的、可衡量的標準，意味著服務的購買者能夠理解和解讀信息；從戰(zhàn)略視角來看，可以消除戰(zhàn)略操控的空間。

有學者認為，在政府與社會資本合作模式中，各方合作的透明度是一個很大的問題[23]。而調查結果表明，從某種意義上講，是項目財務結構的復雜性阻礙了透明度，在合同協(xié)議中它們本應通俗易懂，但在現(xiàn)實中卻晦澀難懂。對基礎設施項目和公共服務項目的比較發(fā)現(xiàn)，從一定程度上講，信息缺失或信息的不準確降低了輸出透明度。公用事業(yè)服務項目的復雜性、制度環(huán)境不確定性引發(fā)的內部沖突，以及對什么是“正確”的輸出透明度存在的認知差異等因素，降低了項目的透明度。但在基礎設施項目中，由于在一定的制度環(huán)境中構建了明確的輸出標準，使得輸出透明度較高。另一方面，過于關注輸出透明度會導致合作雙方意想不到的戰(zhàn)略行為[24]。一旦確立了輸出標準，私營企業(yè)將會堅持照章辦事，而忽視輸入和過程方面透明度。事實上，一些輸入透明度的指標似乎被有意忽略了。比如，受訪者從未提及決策的透明度，而決策透明度是評估如何進行決策和如何平衡各種利益關系的重要手段[25]。從長遠來看，它可能會降低輸入透明度。

如果政府與社會資本合作模式缺乏透明度，公共部門和私營企業(yè)應負有同樣的責任。負責管理項目的公共服務購買者應該意識到，當涉及到透明度的時候，由于輸出標準經常含糊不清，更多的監(jiān)管并沒有帶來準確的信息，使得政府與社會資本合作模式有其局限性。因此，要想在項目不同階段都提升透明度，需要公共部門發(fā)揮更加積極和重要的作用。

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【責任編輯：張曉妍】