論訴訟時效中斷制度在我國行政訴訟中的必要性

摘 要 重實體輕程序，一直是我國司法界的普遍現象。而程序上最容易被忽略的是訴訟時效，尤其在行政訴訟中，行政相對方很容易錯過了正當的行使訴訟權利的期間。因“錯過時效”而“錯過”了司法救濟的機會。本文通過行政訴訟案例引出訴訟時效中斷的必要性，結合行政訴訟現狀及訴訟時效中斷的理論來探討，引申出在行政訴訟中產生時效中斷的情形，期望引起立法者和司法者關注，從而進一步完善我國的行政訴訟制度。

關鍵詞 訴訟時效 時效中斷 行政訴訟

作者簡介：郝振霞，大連海洋大學2016級法律（法學）碩士，研究方向：行政法、合同法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.014

一、行政相對方要求確認行政行為違法，因時效經過而敗訴

（一）案件事實

某棉制品有限公司法定代表人謝某某（乙方）于該棉制品有限公司成立前，在2003年5月3日以承包方式租用某南新區(qū)某某耐火材料廠（甲方）場地、廠房，雙方簽訂《廠房承包協(xié)議書》。該協(xié)議約定經甲方同意，在原廠區(qū)內建廠房2，000多平方米及圍墻等附屬設施，遇國家征用該地塊時，其資產補償歸乙方（謝某某）所有，甲方應當協(xié)助配合乙方辦理補償事宜。2013年5月，某南新區(qū)因建設經濟新區(qū)發(fā)出征收土地公告，該棉制品有限公司位于征地范圍內。因某棉制品有限公司被征收有補償款到賬，某耐火材料廠的債權人向人民法院依法申請執(zhí)行，追加謝某某即該棉制品有限公司為被執(zhí)行人，其征收補償款于2014年1月22日被司法查封。該棉制品有限公司提起案外人執(zhí)行異議之訴于2016年8月19日法院作出的（2016）某01民終XXX號終審民事判決書后解除查封其補償款。法院查封期間，某南新區(qū)政府與某棉制品有限公司簽訂補償協(xié)議及支付征收補償款受限。但某棉制品有限公司自認于2014年10月11日與某南新區(qū)政府對地上物進行核量，并共同委托某評估有限公司對案涉地上物（實物）進行了征收補償評估，評估機構制作了評估小樣《企業(yè)征收補償匯總表》。由于未達成拆遷補償協(xié)議，2014年10月14日區(qū)政府將其所利用的地上附屬物進行了先行拆除。因此引發(fā)了某棉制品有限公司對某南新區(qū)區(qū)政府的訴訟歷程。

本案一審裁定以超過6個月的訴訟時效為由駁回原告的訴訟請求。后原告提起上訴，認為其一直在向相關信訪中心上訪，拆遷補償費等事宜一直存在民事訴訟，故原告認為其起訴并沒有超過行政訴訟的起訴期限，請求二審法院撤銷原審裁定，二審法院裁定予以維持。

（二）敗訴的原因

行政訴訟法第46條規(guī)定了行政相對人的訴訟時效是6個月，自其知道或應當知道行政機關作出行政行為之日起算。上述案例中，從原告自認于2014年10月14日被告將其房屋拆除，至2016年11月29日起訴，已超過行政訴訟的起訴期限，故人民法院依法裁定駁回。通過該案例事實及法律適用，該案審理毫無瑕疵。那么問題來了，行政相對方在民事糾紛過程中，對行政訴訟的時效能否產生中斷？若產生時效中斷則上述案件結果可出現截然不同的審判結果。

二、訴訟時效制度在行政訴訟的必要性

（一）行政訴訟起訴期限在我國的現狀

1.行政訴訟中有關期限的規(guī)定。我國行政訴訟期限有15日、60日、6個月、2年、5年、20年等。行政起訴的行為分別情形包括訴前有復議行為、非復議行為或復議前置的行為，是否已告知行政相對方權利義務內容的行為，不同情形決定了起訴期限的起算點差異。但，上述訴訟時效的期限同時在同一案件中同時出現的幾率微乎其微。雖然行政訴訟的起訴期限擴至六個月期限，但行政相對方提起訴訟時，可能因尋求信訪、其他救濟方式而錯過時效。如上述案例中的結果，即便是司法救濟不是萬能的，但卻是當事人尋求救濟的最后一道底線。

2.行政訴訟中訴訟雙方的不對等性，要充分保障行政相對方的權益。行政法律關系中雙方不對等的法律地位，“民告官”是一種很艱難的程序存在，訴訟程序上應盡量保障行政相對方的權利?，F行行政訴訟法從起訴期限、受案范圍擴大、行政首長出庭制、口頭起訴、增加調解制度、登記立案等方面適應訴訟實務需求。隨著征地拆遷、環(huán)保關停關閉案件增多，補償安置更多的是行政權力的體現，信訪、復議、訴訟、信息公開是救濟途徑。若出現上述案例中涉及的民事糾紛，因其他人的債權凍結某棉制品有限公司的補償款，在此期間政府與某棉制品有限公司簽署的補償協(xié)議是否有效？某棉制品有限公司對該補償款不服，同時提起行政訴訟來救濟，對于事實認定上似乎不存在矛盾。若適用訴訟時效中斷，則不影響其補償款的訴訟救濟。

（二）時效中斷制度的設立缺失可能產生的案件后果分析

1.若時效中斷制度未設立，往往導致一種“偽處理”糾紛的手段。表現在行政機關對行政相對人積極承諾解決問題后卻遲遲無行政作為，以消極行為拖延至時效期限屆滿，且在形式上利用法律規(guī)定逃避或免受司法審查。如上述案例中行政機關依時效對抗，則本案例對案件事實根本涉及不到，且行政機關的拖延似乎“合理”。

2.“合法行政行為”正當合理慣常應用于行政案件中，且行政機關不用接受司法審查，逼迫行政相對人尋求希望于信訪。但我國信訪法律規(guī)定較籠統(tǒng)且隨意性大，且采取糾紛回當地處理原則。長此以往則滋長鬧訪情緒激化矛盾，官民間的矛盾像雪球一樣越滾越大，很難有滿意的司法審查結果。同時權力機關或行政機關過分介入導致處理結果超越法律，違反司法最終原則。上述案例中，當事人可以接收判決書，但決不能接收因為時效經過而錯過的救濟。行政相對方認為信訪是既經濟又便民的解決糾紛，易忽略其他救濟期限。

3.絕大多數行政訴訟行為會與民事權利相關聯，從而直接或間接影響行政訴訟。上述案例中的民事救濟阻礙了行政救濟，當事人如此買單是很難不留余恨的。不利于有效保護權利人的合法權益。因此，訴訟的實質未能體現。所以，時效中斷制度有必要實施。

三、行政訴訟訴訟時效中斷在行政訴訟中存在的情形

（一）信訪程序應當產生訴訟時效中斷的法律效果

信訪作為我國處理糾紛特有的一種權利救濟方式，是我國特殊的民情及時代發(fā)展的成果。信訪一般來說主觀目的性明確具體，其事實基本上較容易認定。那么問題來了，信訪是否會引起訴訟時效中斷呢？通過我國《民法通則》第140條（《民法總則》第195條）規(guī)定可知，訴訟時效中斷的法定事由包括三種方式即起訴、請求、義務人同意履行義務。該法條內涵是若可能出現上述法律規(guī)定三種情形的任一種情形，訴訟時效期間將重新開始計算，并表明訴訟時效中斷的事由只能依法律規(guī)定的法定情形。行政相對方通過信訪能否引起訴訟時效中斷，在我國現有的法律規(guī)定中還未將此項內容列為訴訟時效中斷的法定事由。因此，信訪的實施不能引起訴訟時效中斷。

訴訟時效是訴訟糾紛勝訴的基礎。若超過了訴訟時效，當事人要承擔被法院判決依法駁回訴訟請求并喪失勝訴權的風險。因信訪不能引起訴訟時效中斷，勢必導致擁有信訪信念的群體在信訪過久的過程中自動喪失訴訟時效，信訪者的司法救濟權利形同虛設。若長久信訪不能引起行政訴訟時效中斷的法律效果，則行政相對人只能望司法救濟權空嘆息，這有違我國建設法治社會的理念。

（二）行政復議應產生時效中斷的法律效果

行政復議與信訪相比，形式上更能體現行政相對人主張權利的訴訟救濟，也是當事人合理信賴原則的體現。從保護當事人合法權益的角度來說，若超過行政復議期限后不申請行政復議而直接提起訴訟起訴，法院應當依法受理案件，則產生經過行政復議應產生時效中斷效力。例如直接起訴若超過起訴期限將承擔被法院駁回訴訟請求后果的可能。若通過行政復議后反而被受理，這在邏輯上明顯是自相矛盾的。

若要解決這一邏輯矛盾，則有必要將行政復議納入時效中斷的法定事由。該制度在訴訟中發(fā)揮的積極作用是顯而易見的。其一，行政復議的審查標準比行政訴訟的審查標準高。當法律允許復議中斷，當事人選擇行政救濟則有更多救濟方式可選擇；其二，行政時效中斷的設立，使當事人最終仍可訴諸司法救濟。則行政主體所行使的行政行為最終仍受司法制約和監(jiān)督，行政行為始終在法律框架下運行。

（三）民事訴訟應產生時效中斷的法律效果

1.案外人執(zhí)行異議之訴，是案外人作為權利人，在執(zhí)行程序終結前，就正在執(zhí)行案件中的執(zhí)行標的物享有足以有效阻止強制執(zhí)行的權利（如所有權或者足以阻止執(zhí)行標的轉讓、交付的實體權利人）向執(zhí)行法院申請將申請執(zhí)行人（必要時候被執(zhí)行人可列為共同被告）提起旨在阻止對執(zhí)行標的物的強制執(zhí)行的訴訟，如本文篇首的案例。說明了案外人異議之訴的訴訟標的是該補償款，是該行政訴訟審理的核心。

2.第三人撤銷權之訴，該訴訟法定的事由是第三人作為訴訟當事人雙方之外的主體，對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定、調解書的部分或全部內容錯誤時享有的救濟權。第三人行使撤銷權之訴的法定限定條件有三方面：其一，因不能歸責于第三人本人的事由導致其未參加訴訟，但該第三人有證據證明損害該第三人的民事權益；其二，限定在該第三人作為權利人自知道或者應當知道其權益受到損害之日起六個月內；其三，限定條件是向作出該判決、裁定、調解書的人民法院提起訴訟。人民法院經審理后依法做出支持其訴訟請求或依法駁回訴訟請求。此情形若與行政訴訟時效并存，是否引起時效中斷的情形？若第三人撤銷訴訟中，行政機關依然對其他權利人的請求予以確認，那么該第三人若沒有訴訟時效中斷，訴訟時效經過，對于行政訴訟的救濟就必然錯過。

3.其他與行政訴訟并存的民事訴訟。訴訟法律關系是一個訴訟提起的基礎，即依據不同的部門法，不同的法律關系，可以提起不同的訴訟。如行政裁決，有行政機關的介入，則民事訴訟與行政訴訟并存。但若單獨提起民事訴訟或行政訴訟即能解決其糾紛的，不存在其他不公平的情形對行政相對方。原則上則不能適用時效中斷的有關規(guī)定，這樣在實務中就很混亂了。對于當事人選擇后，自己放棄了的救濟方式其自己承擔責任是公平的。但若制度上不予以保障而救濟不能則是制度的缺陷。

總之，訴訟時效正確有效的適用是訴訟救濟期限上的強制性要求。民事訴訟時效制度通過司法解釋予以明確后，起到了很好的司法救濟作用。關于行政訴訟時效中斷問題，尤其是信訪、復議、提起民事訴訟能否引起時效的中斷目前尚未明確。為此，希望立法者與司法者共同探討，從而推動我國的行政訴訟時效制度逐步趨于健全和完善。

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