設區(qū)的市立法行權中的兩個突出問題及化解路徑分析

劉美　梁彥濱

摘 要 設區(qū)的市立法是國家治理體系的重要內容，也是國家治理能力現代化的必然要求，賦予設區(qū)的市立法權是中央和地方立法關系的新發(fā)展，符合當前經濟新常態(tài)下市場經濟發(fā)展的需求和環(huán)境保護、文化發(fā)展的需要。但設區(qū)的市立法行權中存在兩個突出問題，即立法力量薄弱和部門利益、地方保護主義法律化傾向，因此應當積極探索建立健全人大主導立法體制、公眾參與機制等保證設區(qū)的市立法的民主性和科學性。

關鍵詞 立法 治理能力 必要性

作者簡介：劉美，黑龍江省政法管理干部學院，副教授，研究方向：憲法學、行政法學；梁彥濱，黑龍江省政法管理干部學院，副教授，研究方向：國際法學。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.009

2015 年 3 月 15 日，十二屆全國人大第三次會議正式審議通過修改《立法法》的決定，其中最大的亮點就是賦予全部設區(qū)的市地方立法權。至此，設區(qū)的市的立法地位受到法律保障。

一、設區(qū)的市立法必要性和可行性分析

（一）設區(qū)的市立法是國家治理體系的重要內容，是國家治理能力現代化的必然要求

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”完備的法律是國家治理體系的重要內容，是實現國家治理能力的重要依托。黨的十八屆四中全會對依法治國作出全面部署，明確提出：依法治國“是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求”。剛剛閉幕的黨的十九大在報告中進一步強調，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治?！痹O區(qū)市立法將地方立法權賦予設區(qū)的市，其立法的科學性和民主性是良法善治的客觀要求，是全面依法治國的重要一環(huán)，直接關系著國家治理體系的建立和治理能力的提高。

（二）設區(qū)的市立法因地制宜，是中央和地方關系的新發(fā)展

1979年之前我國由中央統(tǒng)一行使立法權，地方沒有立法權。1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力，自此中央和地方的立法格局被打破。隨后，1982年憲法規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，為地方立法提供了憲法基礎。立法格局的改變體現了國家治理方式的變化，符合我國的國情。我國國土廣闊，人口眾多，經濟文化等差異明顯，即使在同一省份，不同市縣之間的差異也很明顯。因此在國家治理上不能忽視地區(qū)差異一刀切，在立法方面，應遵循由中央立法統(tǒng)一領導，在地方縱向分權。賦予設區(qū)的市因地制宜地制定符合城市發(fā)展的地方性法規(guī)的權利，既能保證憲法和法律在地方的實施，又能有效解決地方實際問題，為地方發(fā)展提供制度支持，甚至可以彌補中央立法的不足。

（三）設區(qū)的市立法具有實踐基礎，符合發(fā)展需求

賦予設區(qū)的市立法權不是盲目的選擇，是在不斷摸索、反復試驗、總結豐富立法經驗的基礎上，在地方立法進入制度化規(guī)范化階段后的慎重選擇。從取得立法權至今，地方立法經歷了一個漸進式的發(fā)展過程：起步摸索階段（1979年-1986年），初步發(fā)展階段（1987年-1991年），活躍行使階段（1992年-1998年），制度化規(guī)范化階段（2000年-2015年）。 地方立法主體經歷了無數次的立法實踐積累了豐富的經驗，在此基礎上擴大立法權至設區(qū)的市是順應歷史發(fā)展的選擇，適應了經濟新常態(tài)下市場經濟發(fā)展的需求和環(huán)境保護、文化發(fā)展的需要，為契合地解決地方的實際問題提供了法律制度保障。

二、設區(qū)的市立法行權中的兩個突出問題

（一）立法力量薄弱

設區(qū)的市立法，提高立法質量是首要和關鍵問題。各省也將保證設區(qū)的市立法質量放到了重要位置，如黑龍江省人大常委會在確定設區(qū)的市地方立法權的決議中就強調要把好設區(qū)的市立法質量關，確保高質量完成立法任務。 然而，立法能力不足是設區(qū)的市立法所面臨的首要風險，這就導致立法質量難保障。立法是一項專業(yè)性和技術性較強的工作，對立法主體的立法能力提出了較高的要求。然而設區(qū)的市實際具備的立法能力與這一高要求之間相距甚遠。設區(qū)的市剛剛取得立法權，無論是在硬件方面還是在軟件方面都很欠缺，具體而言，設區(qū)的市立法力量薄弱主要體現在以下幾個方面： 一是立法機構不健全。設區(qū)的市人大及其常委會、設區(qū)的市政府立法權從無到有，在此之前基本上沒有專門的立法工作機構，此后雖然陸續(xù)依法建立法制委、法工委、法制辦等，但其職能、編制以及人員配備等方面尚需完善。二是立法人才匱乏。設區(qū)的市中立法相關人員具有法學背景的人員較少低，其中熟悉立法理論與實踐工作的立法人才更是寥寥無幾。三是立法經驗不足。優(yōu)質的立法需要立法人員具有豐富的立法經驗，而立法經驗的取得沒有捷徑，它需要立法工作者反復立法實踐、長期積累才能夠實現。設區(qū)的市此前不具備立法權，沒有立法實踐，因此立法經驗無從談起。

（二）部門利益、地方保護主義法律化

設區(qū)的市立法是地方立法的重要組成部分，卻更具活力、更接地氣。設區(qū)的市通過因地制宜立法解決與當地人民群眾利益緊密相聯(lián)的事項，這些事項涉及多方面的利益，關系公民的權利和義務。設區(qū)的市立法既要保障地方政府管理手段的實現，也要保護公民的合法權益。然而，由于立法主體的行政層級較低，一方面其與人民群眾的利益聯(lián)系直接緊密，另一方面與人民的利益沖突也明顯，加之與立法配套的公眾參與制度和立法監(jiān)督機制等尚不完善，立法權被濫用的可能性極大，而立法權一旦被濫用其結果必然導致部門利益、地方保護主義法律化，即“依法享有立法權的政府部門或地方政府通過立法手段將部門利益、地方保護主義行為上升為受法律保護的利益或行為?！?非法的利益披上合法的外衣，這樣的立法結果與立法法賦予設區(qū)的市立法權的初衷相背離。

三、推進科學立法民主立法，保證設區(qū)的市立法質量

（一）明確立法權邊界，堅持法制統(tǒng)一和突出地方特色

《立法法》賦予設區(qū)的市立在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項上有立法權限，但范圍寬泛、可操作性不強。因此，在法制統(tǒng)一方面，堅持不越權、不抵觸，這是設區(qū)的市立法的底線，不能違反。應明確中央、各省以及設區(qū)的市的立法權，準確把握設區(qū)的市三項事權。協(xié)調好中央立法和地方立法的關系以及人大立法和行政立法的關系，堅持人大對設區(qū)的市立法的主導作用，堅持下位法不得同上位法相抵觸的基本要求，保證法制統(tǒng)一，防止部門利益和地方保護主義法律化。在地方特色上，這是設區(qū)的市立法的生命所在。應當以當地經濟、地理、歷史、環(huán)境保護等實際問題為導向，有針對性地立法，解決實際問題，突出地方特色。各設區(qū)的市應當明確細化立法權限，充分結合當地實際“先行先試”創(chuàng)制性立法，增強立法的前瞻性和實用性，而不是對上位法的一味重復。

（二）健全地方人大主導的立法體制，提升設區(qū)的市立法能力

人大的立法主導工作，就是人大在立法工作中要統(tǒng)領全局，平衡各方利益需求，有效調配各方面的資源和力量，協(xié)作完成立法調研、立項、起草和審議等立法環(huán)節(jié)，最終完成立法工作。

對設區(qū)的市而言，立法是一項全新事物，立法經驗缺乏、立法能力不足、立法資源匱乏等因素制約著立法質量，因此發(fā)揮人大在設區(qū)的市立法中的主導作用，對保證立法質量至關重要。人大對地方立法主導作用的發(fā)揮有賴于健全的地方立法體制，它是保障設區(qū)的市立法工作有效開展的基礎。具體而言，一是完善立法機構的設置。這是設區(qū)的市立法最基礎的工作，應當協(xié)調相應政府統(tǒng)籌規(guī)劃專門立法機構的職能、編制以及人員等問題，可以參照省級立法機構的設置。二是加強立法隊伍建設。人，永遠是做好事情的關鍵因素，一支素質過硬的立法隊伍對保證立法質量非常重要。一方面建立立法專家資源庫。在人員配置方面，鑒于設區(qū)的市立法現狀，短時間內培養(yǎng)一批具有較高法律素養(yǎng)、豐富立法經驗和較強立法能力的立法人員不太現實，因此，當前最高效的辦法就是建立涵蓋法律、環(huán)保、城建、語言文字等方面的立法專家資源庫。另一方面招錄法律專業(yè)人才，并做好立法技術人才培訓。通過公開招考錄用具有專門法律素養(yǎng)的人到設區(qū)的市立法機構，保證法律人員所占比例，逐步提升立法能力。與此同時應積極推進現有立法人員培訓工作，加大培訓力度。

（三）加強公眾參與立法，防止部門利益、地方保護主義法律化

“地方立法要依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由并承擔相應的義務?！?法是民意的體現，立法活動當然離不開公眾參與。沒有公眾參與的立法是關門立法，部門利益、地方保護主義色彩濃重，這樣的法走不進人民群眾的心里。加強公眾參與設區(qū)的市立能夠提高立法的民主性，有效地避免部門利益、地方保護主義法律化的風險。

為了保證立法回應社會需要相應的制度保障。首先，立法主體要轉變立法觀念，應當以人民的利益為出發(fā)點和落腳點，積極開辟公眾參與立法的途徑，而不能閉門造車。其次，立法信息公開。公眾參與立法，首先要讓公眾知曉立法相關信息，包括立法的主體、目的、內容等方面，這是公眾參與立法的第一步。再次，建立健全公眾參與立法的配套機制：一是立法程序機制。制定公眾參與立法的步驟、順序、時間、方式等程序規(guī)則，規(guī)范公眾參與立法行為、暢通參與渠道；二是反饋機制。公眾參與立法提出自己的意見和建議是期望在立法中體現公眾的意志和利益。沒有反饋機制做保障，公眾參與立法就是走過場。因此，建立公眾參與立法的反饋機制，將公眾參與立法的意見和建議的采納情況返回給公眾，是對公眾參與立法行為的尊重和鼓勵，也是對立法活動的尊重，能夠保障立法的民主性。

（四）建立完善立法監(jiān)督機制，強化設區(qū)的市立法備案審查工作

黨的十八屆四中全會決議指出：“加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。”當前，設區(qū)的市剛剛取得立法權，還處于摸索階段，立法水平有限，因此對設區(qū)的市立法進行備案審查尤為重要，它對保證立法質量意義重大，既能夠防止部門利益、地方保護注意法律化，又能保證法制統(tǒng)一。在落實備案審查制度過程中，首先，應明確將設區(qū)的市立法全面納入備案審查范圍，對設區(qū)的市立法要全面上報備案審查，不得瞞報、漏報。其次，各設區(qū)的市應逐步健全備案審查工作機制，完善細化審查程序。如對主動審查程序、公開程序、意見處理程序和反饋程序等應細化落實。最后，加強備案審查工作能力。應對備案審查負責人員進行培訓和考核，提高其工作能力，保證備案審查工作的開展。

注釋：

全國人大常委會法制工作委員會編中華人民共和國法典.法律出版社.2003.1-15.

黑龍江省人民代表大會常務委員會關于確定牡丹江、佳木斯、大慶、雞西、伊春、黑河市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方性法規(guī)的決定.http：//wwwhljrdgovcn/info/ 1036/14369htm.2016-06-22.

鄭鵬程、張坤.如何防止部門利益和地方保護主義法律化.光明日報.2015-05-24.

信春鷹.地方立法權與國家治理體系和治理能力建設.地方立法研究.2016（1）.1-5.