安徽省養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展對策研究

【摘 要】安徽省快速發(fā)展的人口老齡化對養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展提出客觀要求，巨大潛在的養(yǎng)老需求也給養(yǎng)老服務產業(yè)提供廣闊的發(fā)展前景。當前，安徽省養(yǎng)老服務產業(yè)總體處于起步階段，不僅面臨老年人有效需求不足、養(yǎng)老服務供給主體發(fā)展不充分、服務水平不高問題，還受政策支持力度不強、服務人才不足等問題約束，使養(yǎng)老服務產業(yè)整體發(fā)展水平偏低，難以有效滿足老年人養(yǎng)老需求。安徽省需要加強頂層設計、統(tǒng)籌謀劃，從養(yǎng)老服務需求側、供給側及政策支持層面多方精準發(fā)力，推進養(yǎng)老服務產業(yè)繁榮發(fā)展，滿足老年人美好生活需要。

【關鍵詞】人口老齡化；養(yǎng)老服務產業(yè)；有效需求；有效供給

隨著我國人口老齡化的快速發(fā)展，養(yǎng)老已成為政府及社會各方關注的焦點問題?！秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出，要“積極開展應對人口老齡化行動，全面放開養(yǎng)老服務市場，支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務和產品供給”。黨的十九大報告也明確指出，要“積極應對人口老齡化，構建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結合，加快老齡事業(yè)和產業(yè)發(fā)展”。安徽省作為老齡人口增速較快的中部省份，加快發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)，有效增加養(yǎng)老服務供給，是應對人口老齡化問題的必然選擇。

一、快速發(fā)展的人口老齡化給安徽省養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展提供廣闊空間

養(yǎng)老服務產業(yè)是將為老年人提供護理照料等服務從養(yǎng)老產業(yè)大類中細分出來形成的養(yǎng)老產業(yè)的一個分支①，并隨著各國人口老齡化出現(xiàn)而不斷發(fā)展。安徽省人口老齡化進入快速發(fā)展階段，對養(yǎng)老服務供給提出迫切要求，也給養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展提供廣闊前景。

（一）老齡人口規(guī)模日益擴大且增速快

早在1998年，安徽省65周歲及以上老年人口比重達到7.0%，按照國際通行標準，人口年齡結構進入老齡化階段，比全國提前一年。隨著老齡化的快速發(fā)展，至2016年底，安徽省60周歲及以上常住人口為1102.2萬人，占常住人口總數的17.8%；65周歲及以上常住人口為 743.5萬，占常住人口總數的12.0%②。近六年，安徽老齡人口以年均3.8%速度增長，老齡化進入快速發(fā)展階段。與此對應，養(yǎng)老服務需求也日益增加，特別是老年人對生活照料、醫(yī)療服務、出行、老年產品等方面的需求日益增加，這給養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展帶來極大空間。

（二）高齡、失能及空巢老人日益增加

隨著多年計劃生育政策推行，安徽省家庭結構日益呈“4- 2- 1”型，家庭規(guī)模日趨小型化，再加上受社會轉型、收入水平及醫(yī)療水平提升影響，老人家庭空巢化、高齡化趨勢明顯。據統(tǒng)計，截至2016年底，全省80歲以上戶籍高齡老人186.8萬人，占戶籍老齡人口的17.0%②；65歲以上空巢老人約占戶籍老齡人口總數的一半，城鄉(xiāng)失能和半失能老年人約有185萬人左右③，這使得老人的照料和護理問題尤為突出。根據國際經驗，老年人年齡每增長5歲，其日常生活自理功能下降的危險性將增加1.12倍，需要護理服務人數增加1.5-2.1倍。巨大潛在的養(yǎng)老市場需求為安徽省養(yǎng)老服務產業(yè)提供巨大發(fā)展空間。

（三）國家、安徽省高度重視老齡問題

隨著我國人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老問題也提上重要議事日程。國家先后出臺一系列政策，扶持引導養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展：《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》等，國家“十三五”規(guī)劃綱要專章部署“積極應對人口老齡化”行動。安徽省也積極貫徹中央文件精神，先后制訂了一系列推動養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展政策文件，如《安徽省人民政府關于加快推進養(yǎng)老服務體系建設的決定》《安徽省人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》等，并編制養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為養(yǎng)老服務產業(yè)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。

二、安徽省養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

安徽省養(yǎng)老服務產業(yè)近年來有一定發(fā)展，但總體處于起步階段。雖然快速發(fā)展的人口老齡化給養(yǎng)老服務產業(yè)帶來巨大的潛在養(yǎng)老需求，但在具體發(fā)展中養(yǎng)老服務產業(yè)還面臨一些突出問題，制約了其快速發(fā)展。

（一）養(yǎng)老服務有效需求不足，抑制養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展

按照經濟學理論，決定需求的重要因素是收入和消費意愿。就安徽省而言，養(yǎng)老服務有效需求總體不足，主要表現(xiàn)在：一是老人收入水平總體較低，消費能力弱。據統(tǒng)計，截至2016年底，安徽省企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金為2171元，城鎮(zhèn)常住居民年人均可支配收入29156元、農村則為11720元；在全省1102.2萬老年人口中，農村老年人口862.76萬人，占78.8%，而農村老年人口中五保供養(yǎng)對象達41.2萬人②。安徽省屬欠發(fā)達省份，農村老人比重高、城鄉(xiāng)老人收入差距大，老人收入水平整體偏低，“未富先老”特征明顯，消費能力有限，抑制了養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展。二是受傳統(tǒng)觀念及消費習慣影響，老年人對養(yǎng)老服務消費意愿不足。多數老人依然維持“養(yǎng)兒防老”觀念，有兒女的老人認為入住養(yǎng)老院是件丟人的事，難以接受。同時，多數老人保有勤儉節(jié)約的消費習慣，養(yǎng)老服務社會化消費意愿不足。即使有一定的消費能力，老人的一些服務基本依靠自己及家人滿足，不愿接受社會有償服務。這導致養(yǎng)老服務需求不旺，影響了養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展。

（二）市場主體發(fā)展不充分，養(yǎng)老服務產業(yè)供給能力偏弱

鑒于養(yǎng)老服務產業(yè)具有投資利潤較低且回收周期長特點，再加上存在投資中用地、消防等不易獲取問題，致使養(yǎng)老服務產業(yè)供給主體發(fā)展不充分，市場化供給能力偏弱。以養(yǎng)老機構為例，截至2016年底，全省共有養(yǎng)老機構2806家，其中民辦養(yǎng)老機構735家，占全省總數的26.19%；各類養(yǎng)老床位數為42.39萬張，其中民辦養(yǎng)老機構床位數118951張，占全省總床位數的28.06%，離市場服務主體地位還是有一定距離。另外，養(yǎng)老服務產業(yè)投資主體相對單一，險資、外資等資本投入較少。

（三）養(yǎng)老服務與產品有效供給不足，難以滿足養(yǎng)老需求

隨著部分老年人的收入水平不斷提高，特別是一些低齡、活力老人增加，養(yǎng)老需求日益呈現(xiàn)多元化。但目前安徽養(yǎng)老服務產業(yè)存在供需錯配問題，有效供給不足。一是養(yǎng)老服務與產品供給以低水平為主，同質化現(xiàn)象嚴重。以居養(yǎng)老服務產業(yè)主體地位的養(yǎng)老機構為例，大多提供低質量、低收費標準的低端養(yǎng)老服務，以簡單的生活照料服務為主，部分存在衛(wèi)生、護理不配套等問題。二是多樣化、專業(yè)性的優(yōu)質的中高端養(yǎng)老服務缺乏。部分老年人的精神文化需要得不到滿足，老年專用品商店及專用品租賃服務缺乏，“養(yǎng)老服務+”融合發(fā)展還沒有跟上老年人需求。如多數養(yǎng)老機構不具備醫(yī)療護理、精神慰藉及文化娛樂等服務功能，中高端養(yǎng)老服務供給不足，整體呈現(xiàn)出“沒錢住不起，有錢住不好”的供需錯配現(xiàn)象。以安徽省蚌埠市為例，截至2017年底，有許可證的養(yǎng)老機構156家，內設或者就近有醫(yī)療資源的有50家，就近醫(yī)療資源可及率僅為32%。

（四）政策體系不完善，扶持引導作用有待于進一步提升

縱觀日、美、法等國養(yǎng)老服務產業(yè)，在其發(fā)展初期政府都起了主導作用，大多通過金融支持、鼓勵就業(yè)、稅收減免、產業(yè)指導與培訓等方式扶持養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展。目前，安徽支持養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的政策力度有待加強。從現(xiàn)有扶持政策看，基本上以對養(yǎng)老機構床位補貼為主，辦法單一，對專業(yè)性服務組織扶持缺失。從要素保障看，普遍存在土地使用難、融資難等問題，缺乏對行業(yè)發(fā)展的整體性規(guī)劃。從行業(yè)規(guī)范而言，普遍面臨著養(yǎng)老服務質量標準不規(guī)范、服務操作標準不統(tǒng)一等問題。同時，由于社會化評估、評審制度及質量管理制度不完善，往往監(jiān)管乏力。

（五）養(yǎng)老服務從業(yè)人員少且整體素質偏低，難以有效支撐產業(yè)發(fā)展

由于養(yǎng)老服務工作具有勞動強度大、累、工資水平不高等特點，使該行業(yè)很難吸引年輕的、高素質的從業(yè)者。目前安徽養(yǎng)老服務行業(yè)從業(yè)者多為年齡偏大、素質偏低的農村勞動者和下崗失業(yè)者，他們大部分缺乏基本的護理知識、專業(yè)技能及對養(yǎng)老服務的熱情。更突出的是，由于其勞動付出與社會地位、收入待遇與職業(yè)發(fā)展之間的失衡，導致從業(yè)隊伍不穩(wěn)定，護理人員和專業(yè)技術人員短缺。以安徽省蚌埠市為例，截至2015年底，全市養(yǎng)老服務從業(yè)人員中護理人員僅有820人，具有國家職業(yè)資格證書護理員僅230人、醫(yī)生28人，而要面對的是全市60萬老年人，其中入住機構養(yǎng)老的需要服務的有5000多人。從業(yè)人員不足且整體素質不高，成為影響?zhàn)B老服務產業(yè)發(fā)展的重要因素。

三、加快推進安徽省養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的主要對策

積極應對安徽省人口老齡化問題，需要形成黨委領導、政府主導、社會力量廣泛參與的養(yǎng)老服務發(fā)展格局，加快推進養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展，不斷豐富養(yǎng)老服務內容，增加有效供給，滿足老年人日益多元的養(yǎng)老需求。

（一）加強頂層設計，構建養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展大格局

養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展是個系統(tǒng)工程，需要立足戰(zhàn)略全局，統(tǒng)籌協(xié)調、系統(tǒng)設計。一是堅持需求導向，突出發(fā)展重點。堅持養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展必須與老年人實際需求相結合，構建城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務網絡，解決多數老人養(yǎng)老問題，突出解決農村老年人養(yǎng)老問題。堅持養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產業(yè)同步發(fā)展，在政府保障基本養(yǎng)老的同時，突出社會力量在養(yǎng)老服務產業(yè)中的主力軍作用。二是堅持協(xié)調發(fā)展，強化規(guī)劃引領作用。根據老齡人口實際情況及發(fā)展重點，在完善原有養(yǎng)老規(guī)劃基礎上，抓緊制定安徽省養(yǎng)老服務產業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，并結合經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設和土地利用總體規(guī)劃，整體推進。要充分發(fā)揮社區(qū)作用，整合社區(qū)公共資源，根據轄區(qū)內老年人口分布及需求情況，進行整體布局，引導社會資本合理進入。

（二）培育老年人有效需求，快速啟動養(yǎng)老服務市場

擴大養(yǎng)老服務有效需求最重要路徑是穩(wěn)定增加老年人收入，國際通行做法是采取個人自助、國家救助和社會互助方式來構建老人養(yǎng)老的經濟保障體系。當前，安徽省重點要做的工作：一是增強老年人自我養(yǎng)老觀念，不斷提高“自撫能力”。鼓勵老人通過積蓄、購買國債、理財產品等方式積累個人財富；年輕活力老人、有專業(yè)特長的老人可選擇再就業(yè)以增加收入；加強敬老養(yǎng)老助老孝道文化宣傳，形成子女關心老人、贍養(yǎng)老人、經濟支援老人的良好氛圍。二是完善社會保障制度，不斷提高老人支付能力。根據安徽老人實際情況及保障制度缺口，不斷完善醫(yī)療保險、社會救助、社會福利等制度，探索將基本醫(yī)療保險融入養(yǎng)老服務中，實現(xiàn)醫(yī)保政策對“醫(yī)養(yǎng)結合”的支持，探索建立“長期護理保險制度”。三是以政府購買服務引導老人消費，不斷增加有效需求。積極探索對低收入老人建立護理補貼等制度，逐步改變補貼發(fā)放方式，以“購買服務”取代“現(xiàn)金”補貼，這既有利于培育老人消費習慣，又可以推動養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展。同時，要實施“積極老齡化”戰(zhàn)略，倡導老人建立健康養(yǎng)老方式、樹立健康生活觀念。

（三）大力引導社會資本進入養(yǎng)老領域，增強養(yǎng)老服務供給能力

安徽各級政府要積極引導、激發(fā)社會主體活力，推動社會力量成養(yǎng)老服務產業(yè)“主力軍”。一是設立養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展引導基金，激活養(yǎng)老服務供給市場。各級政府可通過設立養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展引導基金，鼓勵企業(yè)、個人等各類主體及保險、外資等各類資本積極投入養(yǎng)老服務產業(yè)，逐步形成產業(yè)良性發(fā)展機制。鼓勵已有成熟模式的養(yǎng)老服務企業(yè)、組織復制其運營模式，采取“集團化、連鎖化、品牌化”經營，提高養(yǎng)老服務供給能力。二是深化改革、創(chuàng)新體制機制，激發(fā)社會主體活力。積極盤活養(yǎng)老資源，推動部分低效運轉的公辦養(yǎng)老機構改革，探索公建民營、民辦公助、委托管理、購買服務等模式，提高運行效率。鼓勵縣區(qū)為單位對社區(qū)養(yǎng)老服務設施統(tǒng)一打包，交由社會力量運營管理。積極探索ppp模式，引導社會資本有效進入養(yǎng)老領域。

（四）增加養(yǎng)老服務與產品有效供給，充分滿足養(yǎng)老需求

養(yǎng)老服務供給主體要轉變發(fā)展思路，適應老人多樣化需求，增加有效供給。一是積極發(fā)展?jié)M足老年人基本需求的養(yǎng)老服務。緊緊圍繞社區(qū)居家養(yǎng)老模式，大力發(fā)展以家政、介護等為主的生活照料服務；充分利用安徽醫(yī)療資源優(yōu)勢，推進“醫(yī)養(yǎng)結合”，為老年人提供養(yǎng)老與醫(yī)療、康復護理等一體化服務。二是積極開發(fā)滿足老年人“品質養(yǎng)老”需求的服務產品。緊緊圍繞老人消費升級需求，研究開發(fā)滿足老年人自我價值實現(xiàn)、休閑娛樂、心理慰藉、臨終關懷等高級需求的服務與產品；有效開發(fā)老年旅游項目、營養(yǎng)保健服務、高端老年用品租賃服務等專項養(yǎng)老服務；充分利用人工智能技術，鼓勵創(chuàng)新“互聯(lián)網+”養(yǎng)老服務，為老年人提供健康監(jiān)控、遠程醫(yī)療、家政輔助等服務，發(fā)展智慧養(yǎng)老服務新業(yè)態(tài)。

（五）完善政策體系，促進養(yǎng)老服務產業(yè)提升發(fā)展

結合省情，加大對養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的扶持力度，創(chuàng)建良好政策環(huán)境。一是細化政策、精準扶持。要持續(xù)深化簡政放權，降低產業(yè)準入門檻、簡化行政審批環(huán)節(jié)。對已經出臺的政策，相關部門要抓緊落實。對長期困擾產業(yè)發(fā)展的土地、融資等要素問題，相關部門要系統(tǒng)研究，及時出臺政策予以解決；開通“醫(yī)養(yǎng)結合”綠色通道，不斷擴大護理型服務資源。二是制定行業(yè)標準規(guī)范，加強行業(yè)監(jiān)管。不斷完善養(yǎng)老服務政策法規(guī)體系及行業(yè)標準體系，要根據養(yǎng)老服務不同類型，制定相應的行業(yè)發(fā)展規(guī)范、質量標準；要構建政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督“三位一體”的養(yǎng)老服務質量監(jiān)管體系。

（六）加快建設養(yǎng)老服務人員隊伍，助推養(yǎng)老服務產業(yè)快速發(fā)展

安徽省要加快推進養(yǎng)老服務人員隊伍建設。一是積極做好養(yǎng)老從業(yè)人員專業(yè)培訓計劃。將養(yǎng)老服務人才納入專項培養(yǎng)計劃，充分發(fā)揮安徽職業(yè)學校、醫(yī)學類本科高校等作用，開設護理學、康復治療學等專業(yè)，加大對涉老專門人才培育。要制定新增人員培訓計劃，推動勞動力資源有效轉化。要加大對養(yǎng)老從業(yè)人員的崗前技能培訓、在崗技能培訓、職業(yè)道德培訓等，提升從業(yè)人員素質。二是積極營造養(yǎng)老從業(yè)人員良好工作環(huán)境。探索建立養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范用工制度、護理人員薪酬遞增機制，實行在崗職工護理級別評定制度并與補貼掛鉤等政策，逐步提高養(yǎng)老服務從業(yè)人員待遇，穩(wěn)定隊伍。同時要積極宣揚敬老愛老助老文化，引導從業(yè)人員愛崗敬業(yè)，增強行業(yè)凝聚力及價值認同感，自覺為安徽養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展做貢獻。

（中共蚌埠市委黨校 馬克思主義基礎理論教研部，安徽 蚌埠 233040）

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注釋：

① 班曉娜，葛穌.國外發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)的做法及其啟示[J].大連海事大學學報（社會科學版），2013.06

② 老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告（2016）.安徽省老齡工作委員會辦公室，2017.10

③ 朱霖，牛麗娟，陳建中，胡玨，彭玉池.安徽省醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構的服務能力[J].包頭醫(yī)學院學報，2016.（06）.

基金項目：本文為2017年度安徽省黨校系統(tǒng)重點課題。

作者簡介：李紅鳳（1974-），女，安徽靈璧人，中共蚌埠市委黨校馬克思主義基礎理論教研部副教授，主要研究方向為產業(yè)經濟學。