中國金融扶貧的發(fā)展與啟示

楊 穗馮 毅

（1.中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 102488；2.中國人民銀行鄭州中心支行，鄭州 450018）

改革開放以來，黨和政府始終把針對貧困人口的減貧工作作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來推進(jìn)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，到1985年，中國農(nóng)村地區(qū)的絕對貧困人口由1978年的2.5億下降到了1.25億①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局《1978—2000年農(nóng)村居民貧困狀況》，1978年的貧困線的標(biāo)準(zhǔn)為100元/人，貧困發(fā)生率為30.7%，1985年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)為206元/人，貧困發(fā)生率為14.8%。多數(shù)研究認(rèn)為這一時(shí)期農(nóng)村貧困率的迅速下降主要得益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)增長（張偉等，2011；寧愛照、杜曉山，2013）。。1986年，貧困地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組）成立，中國正式進(jìn)入了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧時(shí)期。在大力實(shí)施減貧的過程中，金融扶貧對解決貧困地區(qū)發(fā)展的資金約束，滿足開發(fā)式扶貧的資金需求具有重要的作用［1］。

一、金融扶貧的歷程

總的來看，我國金融扶貧思路和政策的演變大致經(jīng)歷了以單一的扶貧貼息貸款為主、扶貧貼息貸款和小額信貸政策相結(jié)合以及綜合利用多種扶貧政策三個(gè)時(shí)期。從金融扶貧政策措施的演變中也可以觀察到扶貧實(shí)踐和指導(dǎo)思想的變化。

（一）1986—2000年：扶貧貼息貸款為主的階段

1986年以前，國家對農(nóng)村的貧困人口采取救濟(jì)式扶貧的方式，主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，目的是生活救濟(jì)和財(cái)政補(bǔ)貼。這種“輸血式”的扶貧策略雖然在一定程度上緩解了貧困人口的現(xiàn)實(shí)需要和生存危機(jī)，但是卻沒有實(shí)現(xiàn)解放貧困人口生產(chǎn)力和生產(chǎn)積極性的問題，容易在貧困人口中形成依賴政府救濟(jì)的惰性思維。1986年以后，開發(fā)式扶貧的思想逐漸取代了救濟(jì)式扶貧的思想，其基本思路是在國家的支持下，利用貧困地區(qū)和貧困人口自身的積累和發(fā)展來解決溫飽問題并脫貧致富。

1986年11月，《中國人民銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行扶持貧困地區(qū)專項(xiàng)貼息貸款管理暫行辦法》發(fā)布，決定“從1986年起連續(xù)5年，每年發(fā)放10億元專項(xiàng)貼息貸款，支持全國重點(diǎn)貧困縣開發(fā)經(jīng)濟(jì)，解決群眾溫飽問題”。貼息貸款主要面向貧困戶，投放重點(diǎn)是投資少、見效快、有市場的生產(chǎn)項(xiàng)目，優(yōu)先支持發(fā)展種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等項(xiàng)目。貼息貸款嚴(yán)格按照信貸資金管理辦法進(jìn)行管理，所需信貸資金由中國人民銀行每年專項(xiàng)安排并由中國農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放和專項(xiàng)管理，貸款收回后歸還中國人民銀行，中央財(cái)政補(bǔ)貼大部分利息。按照1986年的貼息貸款分配計(jì)劃，當(dāng)年給予21個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）258個(gè)貧困縣共5億元貸款總額。

經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行，針對貧困戶的貼息貸款模式逐漸顯現(xiàn)出了貸款得不到有效利用的弊端，部分原因是多數(shù)貧困戶缺乏必要的生產(chǎn)技術(shù)和管理能力。因此，到1989年，貼息貸款的對象開始轉(zhuǎn)向企業(yè)等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，目的是通過企業(yè)的發(fā)展來帶動(dòng)貧困人口的脫貧。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年以后投向貧困地區(qū)各類企業(yè)的貼息貸款大約占總扶貧貼息貸款額的70%［2］。但是，以企業(yè)為主要貸款對象的模式也存在著弊端。由于缺乏直接的聯(lián)系，扶貧貼息貸款和貧困人口之間存在瞄準(zhǔn)性不足的問題，可能損害貸款計(jì)劃最初的目標(biāo)群體［3］。農(nóng)村的就業(yè)人員往往體質(zhì)及素質(zhì)較好，信息來源和社會(huì)關(guān)系較廣，在貧困地區(qū)中往往并不屬于最貧困的類別［4］。此外，企業(yè)貼息貸款的還貸情況也很不理想。有數(shù)據(jù)表明20世紀(jì)80年代，35%的貼息貸款不能按時(shí)償還；1991—1993年，所有貼息貸款的按期償還率都低于70%①數(shù)據(jù)來源：見國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告2000》第55頁。。

1994年，為了在2000年前基本解決全國農(nóng)村8 000萬貧困人口的溫飽問題并扭轉(zhuǎn)扶貧工作難度加大的局面，國務(wù)院印發(fā)了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)從1994年起，每年再增加10億元扶貧貼息貸款，執(zhí)行到2000年。隨著國家財(cái)力的增加，扶貧資金從1997年起大幅增加［5］，從1996年的55億增加到85億，并于1999年進(jìn)一步增加到150億②數(shù)據(jù)來源：見國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告2000》第53頁。。與此同時(shí)，國家還調(diào)整了扶持資金投放的地區(qū)結(jié)構(gòu)，從1994年起，國家分一年到兩年的時(shí)間把中央用于東部6個(gè)沿海比較發(fā)達(dá)省份的扶貧信貸資金調(diào)整出來，集中用于中西部貧困狀況嚴(yán)重的省（自治區(qū)）③這6個(gè)省份分別是：廣東、福建、浙江、江蘇、山東和遼寧?！秶野似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃》指出原來用于這6個(gè)省份的資金留在當(dāng)?shù)乩^續(xù)使用，今后中央發(fā)展資金的增量不再向6省投放。今后，6個(gè)省份的扶貧投入由自己負(fù)責(zé)。。隨著中國農(nóng)業(yè)銀行向商業(yè)銀行改革的深入，扶貧貼息貸款從1994年起全部劃歸中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一辦理，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行僅在省級(jí)設(shè)置機(jī)構(gòu)的問題，縣級(jí)貸款仍委托給中國農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)。

這一時(shí)期政府仍在調(diào)整貼息貸款的配置效率。1996年10月，為落實(shí)中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議精神，中共中央、國務(wù)院做出《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》，強(qiáng)調(diào)國家要把扶貧專項(xiàng)貸款集中在貧困農(nóng)戶的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)品為原料的加工業(yè)上，主要支持帶動(dòng)貧困戶脫貧的龍頭企業(yè)，把貧困戶脫貧致富與發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來。為了進(jìn)一步加強(qiáng)貼息貸款的瞄準(zhǔn)性，1997年中央政府規(guī)定了貼息貸款的到戶比例。即使經(jīng)過這樣的調(diào)整，貼息貸款的運(yùn)行效率仍不樂觀，一方面是貼息貸款的經(jīng)管機(jī)構(gòu)調(diào)整為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行后，縣級(jí)貸款發(fā)放仍需農(nóng)業(yè)銀行代理，額外增加了管理環(huán)節(jié)和監(jiān)管成本；另一方面政策實(shí)施過程中的資金滲漏問題依然嚴(yán)重，扶貧資金到戶困難。于是，1998年貼息貸款的管理權(quán)重新回到了中國農(nóng)業(yè)銀行。

（二）2000—2010年：小額信貸與扶貧貼息為主的階段

國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃戰(zhàn)略目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)后，2001年6月國務(wù)院印發(fā) 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》（以下簡稱《綱要（2001—2010）》），要求中國農(nóng)業(yè)銀行繼續(xù)安排并增加扶貧貸款的規(guī)模，支持能夠帶動(dòng)貧困人口收入增長的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)中央財(cái)政據(jù)實(shí)對優(yōu)惠貸款進(jìn)行貼息。同年，針對新時(shí)期農(nóng)村貧困人口“大分散、小集中”的特點(diǎn)，國家把扶貧政策的瞄準(zhǔn)對象由縣級(jí)降低到村級(jí)，在全國確定了14.8萬個(gè)貧困村，由此拉開了全國范圍內(nèi)整村推進(jìn)扶貧工作的序幕①見《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》，國務(wù)院新聞辦公室政府白皮書，2011年。。

為落實(shí)《綱要（2001—2010）》的要求并充分發(fā)揮扶貧貼息貸款在扶貧工作中的作用，2001年6月中國人民銀行、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合印發(fā)了《扶貧貼息貸款管理實(shí)施辦法》。新的實(shí)施辦法對扶貧貼息貸款實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃管理，所需資金由中國農(nóng)業(yè)銀行在系統(tǒng)內(nèi)自籌并按照“放得出、收得回”的原則自主發(fā)放。此后，國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部、中國農(nóng)業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)出臺(tái)了一系列文件，對扶貧貼息貸款的管理提出了更加細(xì)致的規(guī)定②這些文件包括：《關(guān)于認(rèn)真做好扶貧貸款工作的通知》，2004年；《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于大力支持國家扶貧龍頭企業(yè)發(fā)展的意見〉的通知》，2005年。。為了提高扶貧貼息貸款的使用效率，2006年7月，國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部和中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于深化扶貧貼息貸款管理體制改革的通知》，將扶貧貸款改為到戶貸款和項(xiàng)目貸款兩部分運(yùn)作。其中，到戶貸款貼息資金全部下放到592個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，由縣選擇金融機(jī)構(gòu)發(fā)放并與其直接結(jié)算貼息；產(chǎn)業(yè)化扶貧龍頭企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目貸款在8省（直轄市）進(jìn)行貼息資金下放到省的試點(diǎn)，由省選擇愿意承擔(dān)扶貧貸款任務(wù)的金融機(jī)構(gòu)發(fā)放并與其直接結(jié)算貼息③這8個(gè)?。ㄖ陛犑校┓謩e是河北、黑龍江、江西、河北、重慶、云南、陜西、甘肅。，試點(diǎn)地區(qū)任何愿意承擔(dān)貸款任務(wù)的金融機(jī)構(gòu)均可以自愿參與貼息貸款的發(fā)放工作，從而更加強(qiáng)調(diào)市場化和商業(yè)化。

經(jīng)過兩年的試點(diǎn)，2008年6月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面改革扶貧貼息貸款管理體制改革的通知》，正式將扶貧貸款的管理權(quán)限和貼息資金由中央下放到省，其中到戶貸款的管理權(quán)和貼息資金全部下放到縣。任何愿意參與扶貧工作的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都可以發(fā)放扶貧貸款，貼息貸款的發(fā)放不再具有計(jì)劃性。通過這樣的改革，貼息貸款的運(yùn)行開始逐步向政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作的方向轉(zhuǎn)變（改革后貼息政策與改革前的比較見表1）。

表1 扶貧貼息貸款管理辦法比較（2001年和2008年）

在政府層面大力推行常規(guī)扶貧貼息貸款的同時(shí)，小額信貸作為一種特殊的能夠直接瞄準(zhǔn)到戶的制度設(shè)計(jì)也逐步得到國家的認(rèn)可。實(shí)際上，早于1993年已經(jīng)有一些社會(huì)組織和非政府公益性組織在全國范圍內(nèi)試點(diǎn)小額信貸的扶貧模式［6］。試點(diǎn)初期主要是引入了孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式①孟加拉鄉(xiāng)村銀行模式又稱為“格萊珉銀行模式”，主要做法有：（1）以最貧困者特別是婦女為貸款對象；（2）在自愿的基礎(chǔ)上建立貧困者自己的組織——小組和中心會(huì)議制度；（3）貸款實(shí)行整貸零還，分解風(fēng)險(xiǎn)；（4）按商業(yè)銀行運(yùn)行的獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)；（5）采用市場利率并鼓勵(lì)貧困者儲(chǔ)蓄。詳細(xì)內(nèi)容見劉福和、蘇國霞（2005）。，資金來源主要依靠國際組織援助或者民間組織籌集，這一時(shí)期政府資金較少涉入。經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐后，1997年國家總結(jié)了小額信貸試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)并開始在全國范圍內(nèi)推廣政府主導(dǎo)的小額信貸項(xiàng)目。

1998年2月，全國扶貧到戶工作座談會(huì)上提出做好小額信貸的試點(diǎn)和推廣工作。同年10月，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村若干重大問題的決定》指出“要總結(jié)推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”，明確肯定了小額信貸模式對扶貧資金到戶的積極作用。1999年4月，《中國農(nóng)業(yè)銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法（試行）》強(qiáng)調(diào)小額信貸是扶貧到戶的一種形式，不是唯一形式。一些地方出現(xiàn)的扶貧合作社是中介組織，不能作為承貸主體，更不允許放貸。由此，農(nóng)業(yè)銀行開始越過中介組織，直接辦理小額信貸業(yè)務(wù)。隨后，中國人民銀行連續(xù)下發(fā)了《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》等一系列文件，明確了農(nóng)村信用社作為主體辦理小額信貸業(yè)務(wù)，并在實(shí)施的過程中借鑒了非政府組織試點(diǎn)中的一些制度設(shè)計(jì)，如小組聯(lián)保、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄等②這一時(shí)期，人民銀行針對農(nóng)村信用社小額貸款業(yè)務(wù)下發(fā)的文件包括：2000年1月的《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》；2001年12月的《農(nóng)村信用合作社小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》；2002年4月的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)戶小額信用貸款發(fā)放和改進(jìn)支農(nóng)服務(wù)工作的通知》。。此外，后續(xù)的文件中還進(jìn)一步要求農(nóng)村信用社推廣農(nóng)戶小額信用貸款，并在資金上加強(qiáng)對農(nóng)村信用社小額信貸工作的支持。

扶貧工作進(jìn)入新的發(fā)展階段后，小額信貸模式得到進(jìn)一步的認(rèn)可?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》明確提出“要積極穩(wěn)妥推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)”。此后，2004—2008年的中央、國務(wù)院一號(hào)文件都將小額信貸作為重要抓手來推進(jìn)貧困地區(qū)減貧工作。在這個(gè)階段，政府開始探索將社會(huì)組織主導(dǎo)的小額信貸機(jī)構(gòu)納入支持的范圍并發(fā)展包含小額信貸的農(nóng)村金融體系。例如，2006年“一號(hào)文件”在農(nóng)村金融改革方面提出“大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織”；2007年的“一號(hào)文件”要求建立健全農(nóng)村金融體系，增加對“三農(nóng)”的信貸投放，并提出“大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款，在貧困地區(qū)先行開展發(fā)育農(nóng)村多種所有制金融組織的試點(diǎn)”。

在中國農(nóng)村，小額信貸在金融扶貧過程中起到了重要的作用，是一種具有巨大潛力的有效工具。小額信貸起源于民間組織與非政府組織的自發(fā)實(shí)驗(yàn)并獲得政府的認(rèn)可與推廣，這是對中國扶貧理論與實(shí)踐的重大創(chuàng)新，但小額信貸模式在具體的實(shí)施過程中也遇到了一些問題。從國際上看，小額信貸依賴于市場化的外部環(huán)境，貸款利率一般和商業(yè)貸款利率相當(dāng)。但由于我國貧困地區(qū)還存在著市場化程度較低的問題，目前政府主導(dǎo)的小額貸款項(xiàng)目主要采用了政府貼息的方式，實(shí)際上仍屬于貼息貸款的一種，但這種方式喪失了小額貸款項(xiàng)目的持續(xù)性。小額貸款項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)自身的持續(xù)性發(fā)展，隱含的前提是以經(jīng)濟(jì)為重要目標(biāo)［7］。未來，小額貸款項(xiàng)目的發(fā)展需要從制度層面和機(jī)構(gòu)建設(shè)方面入手，逐漸使小額信貸資金從政策性資金轉(zhuǎn)向來自金融市場的資金，從而實(shí)現(xiàn)小額信貸機(jī)構(gòu)的長期可持續(xù)發(fā)展。

（三）2011年至今：多種政策相結(jié)合的綜合發(fā)展階段

進(jìn)入新的十年后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》（以下簡稱《綱要（2010—2020）》）指出“我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從解決溫飽為主要任務(wù)階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段”。這一時(shí)期，隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的迅速提高，金融扶貧從過去單純依靠一種或幾種政策工具向綜合性政策工具轉(zhuǎn)變并把貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)作為一種基本公共服務(wù)來提供。例如，《綱要（2010—2020）》明確提出除繼續(xù)完善國家扶貧貼息貸款政策，鼓勵(lì)開展小額信用貸款外，要在貧困地區(qū)積極推動(dòng)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，更好地滿足扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求。2013年12月，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》提出要推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)向貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)延伸，改善農(nóng)村支付環(huán)境，發(fā)展農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面。2014年4月，《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》提出要推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋，為農(nóng)民提供簡易便民的金融服務(wù)；通過進(jìn)一步發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的互補(bǔ)優(yōu)勢來加大金融扶貧力度，切實(shí)改進(jìn)對社會(huì)弱勢群體的金融服務(wù)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)全面做好支持農(nóng)村貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)的金融服務(wù)工作。

此外，為了推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)的建立，金融扶貧的過程中逐步引入了普惠金融的理念。發(fā)展普惠金融的目的是為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)，而貧困農(nóng)民等弱勢群體正是普惠金融的重點(diǎn)服務(wù)對象。2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了發(fā)展普惠金融的目標(biāo)。2014年4月，人民銀行等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，提出要全面做好貧困地區(qū)的金融服務(wù)工作,積極發(fā)展農(nóng)村普惠金融，實(shí)現(xiàn)“到2020年貧困地區(qū)金融服務(wù)水平接近全國平均水平，初步建成全方位覆蓋貧困地區(qū)各階層和弱勢群體的普惠金融體系”的目標(biāo)。

2015年國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》，首次從國家層面上確立了普惠金融的實(shí)施戰(zhàn)略。規(guī)劃指出我國發(fā)展普惠金融的重點(diǎn)服務(wù)對象是小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，總體目標(biāo)是到2020年建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的普惠金融服務(wù)和保障體系，有效提高金融服務(wù)的可得性，滿足人民群眾日益增長的金融服務(wù)需求。2016年9月，中國在G20杭州峰會(huì)上推動(dòng)制定了《G20數(shù)字普惠金融高級(jí)原則》，還升級(jí)了《G20普惠金融指標(biāo)體系》。這些原則的制定進(jìn)一步拓寬了普惠金融的內(nèi)涵外延，而數(shù)字金融天生具有的共享、便捷、低成本與低門檻的特點(diǎn)更有利于推動(dòng)普惠金融體系的建設(shè)。2016年12月，為進(jìn)一步落實(shí)中央發(fā)展普惠金融戰(zhàn)略并積累可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)會(huì)同有關(guān)部門和河南省人民政府印發(fā)了《河南省蘭考縣普惠金融改革試驗(yàn)區(qū)總體方案》，標(biāo)志著全國首個(gè)國家級(jí)普惠金融改革試驗(yàn)區(qū)成立。方案圍繞普惠金融改革發(fā)展，提出了完善縣域普惠金融服務(wù)體系，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)，充分利用多層次資本市場，發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)市場等改革措施。

扶貧工作的瞄準(zhǔn)性問題一直是扶貧工作中的難點(diǎn)和努力改進(jìn)的方向。進(jìn)入新的發(fā)展階段后，農(nóng)村貧困更加呈現(xiàn)出貧困程度深、脫貧難度大的特征，這給貧困瞄準(zhǔn)工作提出了更高的要求。這一時(shí)期，一個(gè)重要的瞄準(zhǔn)措施是為每個(gè)貧困戶建檔立卡，對貧困戶和貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。2013年12月，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》指出要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。國家制定統(tǒng)一的扶貧對象識(shí)別辦法，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）按照“縣為單位、規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”的原則，開展貧困村、貧困戶的建檔立卡工作，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。2014年，我國開始全面推進(jìn)貧困識(shí)別和建檔立卡工作，為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略打下了基礎(chǔ)。截至2014年底，全國共識(shí)別貧困村12.8萬個(gè)，貧困人口8 800多萬①數(shù)據(jù)來源：中國仍有貧困人口8千多萬貧困縣約束機(jī)制將出臺(tái)，人民網(wǎng)www.people.com.cn/n/2014/1225/c358314-23339309.html。

2015年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出要把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略。按照“六個(gè)精準(zhǔn)”（包括扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的要求）的要求，對貧困人口實(shí)行分類扶持，其中5 000萬左右的建檔立卡貧困人口通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等措施實(shí)現(xiàn)脫貧，其余約2 000萬完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)行社保政策兜底脫貧。為落實(shí)中央精神，中國人民銀行等七部委于2016年3月提出了《關(guān)于金融助推脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》，要求全面改進(jìn)和提升扶貧金融服務(wù)，增強(qiáng)扶貧金融服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性。

二、金融扶貧工作的現(xiàn)狀

隨著扶貧工作的推進(jìn)，現(xiàn)階段金融扶貧政策不再作為一項(xiàng)單獨(dú)的扶貧手段，而是更加注重和其他相關(guān)政策的組合，從整體上推動(dòng)減貧事業(yè)的進(jìn)行。在這個(gè)過程中，政府部門和金融機(jī)構(gòu)圍繞實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)，從不同角度推進(jìn)金融扶貧工作的進(jìn)行。

（一）政府部門：多種綜合配套政策的引導(dǎo)者

以《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》兩大指導(dǎo)性文件為基礎(chǔ)，政府部門除了在財(cái)政上進(jìn)一步加大對專項(xiàng)扶貧資金的投入外①2016年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增加到670億元，比2015年增長43.4%，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金預(yù)算達(dá)到400多億元，比2015年增加50%以上。中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入首次超過1 000億元。見《中國農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告2016》，63頁。，還在推進(jìn)普惠金融和精準(zhǔn)扶貧的過程中更加注重政策的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮財(cái)政、稅收對金融機(jī)構(gòu)將資源向貧困地區(qū)傾斜的引導(dǎo)和支持作用。這些政策措施包括財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策，農(nóng)村金融稅收優(yōu)惠政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策。

實(shí)際上，財(cái)政部從2008年起開始實(shí)施縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策，目的是鼓勵(lì)縣域金融機(jī)構(gòu)增加涉農(nóng)貸款以及金融機(jī)構(gòu)增加對農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)薄弱地區(qū)的服務(wù)供給。2015年，為了更好地發(fā)揮財(cái)政資金對普惠金融發(fā)展的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，財(cái)政部將上述兩種政策與創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息獎(jiǎng)補(bǔ)3項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金整合，設(shè)立了普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金。按照現(xiàn)行的政策安排，普惠金融發(fā)展專項(xiàng)資金遵循惠民生、?；尽⒂兄攸c(diǎn)、可持續(xù)的原則，綜合運(yùn)用業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)、費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)地方政府、金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)資本支持普惠金融發(fā)展。2016年，中央財(cái)政將向各地?fù)芨镀栈萁鹑诎l(fā)展專項(xiàng)資金162.74億元②見《中國農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告2016》，23頁。。

為引導(dǎo)更多資金服務(wù)“三農(nóng)”，緩解農(nóng)業(yè)貸款成本高、風(fēng)險(xiǎn)大和低收入農(nóng)戶貸款困難的問題，財(cái)政部、稅務(wù)總局出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局通知，到2019年12月31日，對金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的10萬元（含本數(shù)）以下的農(nóng)戶小額貸款的利息收入免征增值稅，且該利息收入在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)按90%計(jì)入收入總額；對保險(xiǎn)公司為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)提供保險(xiǎn)業(yè)務(wù)取得的保費(fèi)收入，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按90%計(jì)入收入總額③見《進(jìn)一步延續(xù)支持農(nóng)村金融發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知》。。此外，還對涉農(nóng)和中小企業(yè)貸款損失準(zhǔn)備金實(shí)行稅前扣除以及對涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)適用簡易計(jì)稅方法，按照3%的征收率計(jì)算繳納增值稅。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策從2007年開始實(shí)施，在農(nóng)戶和地方自愿參加的基礎(chǔ)上，為投保農(nóng)戶提供一定的保費(fèi)補(bǔ)貼，引導(dǎo)和支持其參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。目前補(bǔ)貼的品種已經(jīng)從最初種植業(yè)5個(gè)增加到種、養(yǎng)、林3大類15個(gè)，補(bǔ)貼區(qū)域由6省區(qū)穩(wěn)定擴(kuò)大到全國，補(bǔ)貼比例逐步提高，并結(jié)合區(qū)域、險(xiǎn)種情況實(shí)施了差異化補(bǔ)貼政策，適當(dāng)向中西部地區(qū)傾斜。

（二）金融機(jī)構(gòu)：金融扶貧政策的改革和踐行者

人民銀行同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)一道圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)，在各自領(lǐng)域做出部署，既有對原有政策的加強(qiáng)和升級(jí)，也有改革和創(chuàng)新。在繼續(xù)完善和使用差別化存款準(zhǔn)備金、支農(nóng)再貸款和再貼現(xiàn)、抵押補(bǔ)充貸款政策的基礎(chǔ)上，人民銀行于2016年3月創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款。扶貧再貸款的發(fā)放對象是832個(gè)貧困縣和未納入上述范圍內(nèi)的省級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社和村鎮(zhèn)銀行等4類地方法人金融機(jī)構(gòu)。扶貧再貸款實(shí)行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率①目前，扶貧再貸款利率為3個(gè)月1.45%，6個(gè)月1.65%，1年期1.75%，而1年期支農(nóng)再貸款利率為2.75%。，要求金融機(jī)構(gòu)將扶貧再貸款資金全部用于發(fā)放貧困地區(qū)涉農(nóng)信貸，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟n立卡情況，優(yōu)先支持建檔立卡貧困戶和帶動(dòng)貧困戶就業(yè)發(fā)展的企業(yè)、農(nóng)村合作社②見中國人民銀行《關(guān)于開辦扶貧再貸款業(yè)務(wù)的通知》。。此外，為促進(jìn)易地扶貧搬遷工作的順利推進(jìn)，人民銀行還創(chuàng)設(shè)了易地扶貧搬遷專項(xiàng)金融債券，通過在銀行間市場發(fā)行債券來籌集易地搬遷信貸資金。國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行成為扶貧專項(xiàng)金融債券的發(fā)行主體。

為探索大型金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”和助推脫貧攻堅(jiān)的目的，農(nóng)業(yè)銀行從2008年起啟動(dòng)實(shí)施了“‘三農(nóng)’金融事業(yè)部”改革，經(jīng)過七年的試點(diǎn)，到2015年4月已經(jīng)推廣到全部縣域支行。農(nóng)業(yè)銀行按照高于全行平均水平的原則，傾斜配置“‘三農(nóng)’金融事業(yè)部”經(jīng)營資源，不斷強(qiáng)化面向“三農(nóng)”的主體經(jīng)營地位。同時(shí)，人民銀行自2011年開始對縣事業(yè)部進(jìn)行考核，對達(dá)標(biāo)的縣事業(yè)部執(zhí)行優(yōu)惠的存款準(zhǔn)備金率?？h事業(yè)部還能夠享受到稅收和監(jiān)管費(fèi)用方面的優(yōu)惠。2016年4月，銀監(jiān)會(huì)批復(fù)同意國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行設(shè)立扶貧金融事業(yè)部，重點(diǎn)支持精準(zhǔn)扶貧方略實(shí)施和貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，提升金融扶貧的專業(yè)化水平。同年9月，中國郵政儲(chǔ)蓄銀行“三農(nóng)”金融事業(yè)部成立，重點(diǎn)服務(wù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、新農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域，做好金融扶貧工作。

此外，行業(yè)監(jiān)管部門也通過多種渠道大力支持貧困地區(qū)企業(yè)利用多層次資本市場融資。證監(jiān)會(huì)對貧困地區(qū)的企業(yè)申請首次公開發(fā)行股票并上市的，開辟綠色通道，在滿足一定條件的情況下，適用“即報(bào)即審、審過即發(fā)”政策，被市場稱為“IPO”扶貧；對注冊地在貧困地區(qū)的企業(yè)申請?jiān)谌珖行∑髽I(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌的，實(shí)行“專人對接、專項(xiàng)審核”，適用“即報(bào)即審、審過即發(fā)”政策，減免掛牌費(fèi)；對注冊地在貧困地區(qū)的企業(yè)發(fā)行公司債、資產(chǎn)支持證券的，實(shí)行“專人對接、專項(xiàng)審核”，同時(shí)也適用“即報(bào)即審”政策。

上述綜合性政策實(shí)施后，金融扶貧工作取得了巨大的成效。農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，普惠金融發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)。農(nóng)村地區(qū)結(jié)算賬戶、支付工具、支付清算網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施得到了快速發(fā)展，截至2016年末，助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)達(dá)到98萬個(gè)，全國行政村覆蓋率超過90%③見《中國農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告2016》,14頁。。銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)聯(lián)合開發(fā)“信貸+保險(xiǎn)”產(chǎn)品，通過多種方式為貧困戶增信，推動(dòng)信貸資源向貧困地區(qū)投放。2016年末，全國精準(zhǔn)扶貧貸款余額24 878億元，同比增長49%；到2016年末，全國銀行業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧小額信貸余額763億元，發(fā)放扶貧項(xiàng)目貸款余額16 127億元④見《中國農(nóng)村金融服務(wù)報(bào)告2016》,13頁。。

三、金融扶貧的挑戰(zhàn)和未來

經(jīng)過30多年的改革和發(fā)展，金融扶貧的政策和手段越來越完善，在扶貧攻堅(jiān)工作中起到了越來越重要的作用，為2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但是，隨著扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的推進(jìn)，目前剩余的貧困人口大部分位于集中連片特困地區(qū)等一些深度貧困地區(qū)。在這些地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，金融覆蓋的廣度和深度都有所欠缺，金融扶貧的難度更大，面臨的挑戰(zhàn)也更多。從宏觀和微觀層面來看，這些挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先是貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)的水平還比較薄弱，信用體系建設(shè)有待進(jìn)一步發(fā)展。截至2016年末，全國金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有1 296個(gè)，而這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多集中在貧困地區(qū)。一般而言，貧困地區(qū)農(nóng)戶對資金的需求是生產(chǎn)和生活需求，這些需求明顯具有借款額度小、周期較長的特征。同時(shí)，由于交通成本、填寫申請表格的成本以及其他成本的存在，即使扶貧貸款的利率較低，貧困農(nóng)戶要想獲得貸款可能也要面臨著較高的交易成本。金融服務(wù)供給的不足以及交易成本的高企會(huì)在一定程度上阻礙貧困農(nóng)戶的資金需求。農(nóng)村信用體系建設(shè)對于發(fā)現(xiàn)和增進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體信用，促進(jìn)小額信貸發(fā)展，緩解貧困地區(qū)融資難、融資貴的難題具有重要意義，特別是當(dāng)農(nóng)戶缺少傳統(tǒng)意義上的抵押品時(shí)，免抵押信用貸款是一種有效的脫貧方式。但目前貧困地區(qū)的一些農(nóng)戶仍存在著信用觀念淡薄、故意拖欠貸款等問題，信用體系的缺失增加了金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)的調(diào)查成本，降低了金融扶貧的效率。

其次是貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式還比較單一。盡管在貧困地區(qū)已經(jīng)初步形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行和農(nóng)村信用社共同服務(wù)“三農(nóng)”的格局，但是多個(gè)機(jī)構(gòu)之間沒有形成有效的競爭和互補(bǔ)機(jī)制，支農(nóng)主體仍然是農(nóng)村信用社，農(nóng)戶貸款難度較大、融資渠道狹窄［8］。貧困地區(qū)農(nóng)戶一般缺少傳統(tǒng)意義上的抵押品，資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的制度創(chuàng)新還處于嘗試階段，極大地制約了信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新①雖然從2015年8月，國務(wù)院出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，正式啟動(dòng)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作，人民銀行也確立了232個(gè)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）和59個(gè)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)），但目前“兩權(quán)”抵押貸款還處于試點(diǎn)階段，林權(quán)、土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)評估、抵押登記和流轉(zhuǎn)機(jī)制尚不完善，也未在全國推廣。。此外，雖然在貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作上取得了一些進(jìn)展，但風(fēng)險(xiǎn)保障水平依然較低，貧困戶在遭遇自然災(zāi)害后仍然不免陷入返貧的境地。

再次是金融貸款的瞄準(zhǔn)性問題依然值得重視。從扶貧貼息貸款的創(chuàng)設(shè)開始，貸款的瞄準(zhǔn)性問題就一直是影響貸款效率的重要問題。經(jīng)過多次的政策調(diào)整，特別是以建檔立卡為基礎(chǔ)的精準(zhǔn)扶貧推廣以來，對貧困人口的瞄準(zhǔn)性已經(jīng)有了較大提高。但是，貧困人口的識(shí)別和扶貧貸款的精準(zhǔn)問題依然存在，原因在于建檔立卡政策中，福利測量和農(nóng)戶參與方法下的貧困分組存在較大程度的不一致［9］。此外，按照收入貧困的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)率水平也較低，對貧困的兜底作用有限［10］。如果再考慮到扶貧貸款的滲漏問題，就會(huì)面臨著非貧困人群占用了有限的扶貧資源，而真正貧困的人群則由于不在識(shí)別的貧困人口之列而享受不到低息扶貧貸款的兩難局面。

要實(shí)現(xiàn)2020年貧困縣全部摘帽，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，現(xiàn)在和未來一段時(shí)間，金融扶貧的工作重點(diǎn)是抓好各項(xiàng)政策的落地實(shí)施，用好用足金融扶貧政策措施［11］。要從中央銀行、金融機(jī)構(gòu)以及金融市場等不同層面和角度進(jìn)行金融扶貧，依托不同發(fā)展平臺(tái)，不斷創(chuàng)新金融工具，實(shí)現(xiàn)金融扶貧在財(cái)務(wù)上的可持續(xù)［12］。具體來說，面對金融扶貧中的挑戰(zhàn)要做好以下幾方面的工作。

第一，進(jìn)一步提高貧困地區(qū)的金融服務(wù)水平，加強(qiáng)貧困地區(qū)社會(huì)信用體系建設(shè)。貧困人群要獲得貸款資金支持，離不開賬戶開設(shè)、存取款、匯兌等基礎(chǔ)金融服務(wù)，人民銀行需要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對貧困地區(qū)的金融服務(wù)，以推動(dòng)普惠金融發(fā)展為契機(jī)，提高邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困人口等享受金融服務(wù)的便利程度，進(jìn)一步擴(kuò)大金融服務(wù)的覆蓋面和滲透率。此外，要在貧困地區(qū)加快信用體系建設(shè)，加強(qiáng)金融知識(shí)普及教育，改善農(nóng)村信用環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)民信用意識(shí)。推動(dòng)對農(nóng)戶或村級(jí)單位的信用評定工作，通過信用評分及在全村公示等手段，實(shí)現(xiàn)對借貸關(guān)系的優(yōu)化或矯正，從而使得只要貧困戶信用狀況良好便可以得到金融支持。

第二，推動(dòng)貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式多元化。在政策性銀行、商業(yè)性銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村資金互助社及其他金融機(jī)構(gòu)之間形成有效的競爭和互補(bǔ)機(jī)制，給貧困戶提供多種可供選擇的金融產(chǎn)品。通過信息共享、網(wǎng)點(diǎn)和系統(tǒng)互通、相互授信等方式形成金融扶貧合力，降低貧困戶的交易成本，解決融資難、融資貴的問題。對于貧困戶缺少抵押物的問題，建議在“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，把成功的經(jīng)驗(yàn)和做法推廣到貧困地區(qū)，推動(dòng)貧困戶資產(chǎn)的評估、登記及流轉(zhuǎn)工作，把貧困戶手中的資源轉(zhuǎn)化為資本，解決融資擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問題。此外，金融扶貧的過程也離不開農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)緩釋，要讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)真正成為防范貧困戶生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的最后屏障。因此，要加強(qiáng)同保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的合作，為貧困戶提供不同種類、不同層級(jí)的保險(xiǎn)品種。政府機(jī)構(gòu)適當(dāng)加大對農(nóng)業(yè)保費(fèi)的補(bǔ)貼和其他資金支持，增強(qiáng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與金融扶貧的主動(dòng)性，同時(shí)要在貧困人群中加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性和主動(dòng)性。

第三，在金融扶貧的實(shí)踐中進(jìn)一步提高精準(zhǔn)性，進(jìn)一步提高各種扶貧貸款的效率。扶貧貸款的目標(biāo)偏移和漏出，部分原因是金融機(jī)構(gòu)追求商業(yè)上的回報(bào)，沒有平衡好商業(yè)利益和履行社會(huì)責(zé)任的關(guān)系。金融機(jī)構(gòu)要從社會(huì)全局發(fā)展的角度出發(fā)，從內(nèi)部授權(quán)、績效考核以及資源配置等方面加大對貧困地區(qū)的傾斜力度。針對有生產(chǎn)經(jīng)營能力和意愿的貧困戶，擴(kuò)大小額信貸的范圍和規(guī)模，積極探索“多戶聯(lián)?！薄皯糍J企?！钡扔行Ｊ?。

最后，在精準(zhǔn)扶貧的大背景下，要進(jìn)一步提高貧困人口識(shí)別的精準(zhǔn)度。在逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”的目標(biāo)下，把低保兜底人群和扶貧幫助人群區(qū)分開來。同時(shí)，在建檔立卡的過程中，堅(jiān)持貧困瞄準(zhǔn)方法和實(shí)踐的統(tǒng)一，真正把貧困人群納入金融扶貧的框架，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

總之，金融扶貧在扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的探索實(shí)踐仍要隨著貧困狀態(tài)的變化做出動(dòng)態(tài)的調(diào)整。2017年12月，人民銀行等四部委印發(fā)《關(guān)于金融支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》，要求金融部門把金融服務(wù)和資金優(yōu)先滿足深度貧困地區(qū)。這是針對目前貧困形勢的變化所做出的部署，未來需要圍繞重點(diǎn)工作把政策嚴(yán)格落實(shí)到金融扶貧實(shí)踐中去，早日實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。

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