PPP模式應用于省級公路建設(shè)與養(yǎng)護的法律探究

丁國峰，丁燕香

(昆明理工大學 法學院， 云南 昆明　650500)

一、問題的提出

PPP(Public-Private Partnership)的含義可追朔到英國的“公共私營合作融資機制”，中文可直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”。從20世紀90年代開始，我國就在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營領(lǐng)域運用PPP模式，以此來分散政府的管理、財政壓力。然而，因為對PPP模式認識不足、經(jīng)驗不足等限制性因素的影響，這種模式的運用一直處在“摸著石頭過河”的探索之中，在實際運用過程中產(chǎn)生了不少問題。在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，通過幾十年的經(jīng)驗積累，我國大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼開展，尤其在公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，引入PPP模式成為新的潮流。但目前我國PPP模式存在著較多的法律問題，在很大程度上影響了PPP項目的運轉(zhuǎn)與實施。省級公路是交通網(wǎng)絡(luò)體系重要的組成部分，其建設(shè)與維護直接關(guān)系到廣大民眾的出行，因此將省級公路建設(shè)與維護放在重要位置考慮是非常有必要的。本文擬探尋省級公路在運用PPP模式過程中存在的法律問題，并給出相應的建議。

賈康認為PPP模式的三大特征和四個核心機制都需要法律保障[1]，主要有兩方面的原因：其一是政府與社會資本合作關(guān)系具有特殊性；其二是PPP項目投資較多、周期較長、風險較大，但目前融資方面存在難點，急需國家在融資方面出臺支持性的金融法律政策。周蘭萍認為從目前相關(guān)法律法規(guī)實際運用的情況看來，存在以下問題：一是不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的PPP項目實施機關(guān)不同；二是PPP項目審批涉及多個部門，需要多次審批，重復審批帶來的決策、管理、實施效率低下問題比較嚴重[2]。 對此，她建議在立法中應規(guī)定統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門，同時，政府應簡政放權(quán)，適當簡化審批環(huán)節(jié)。丁伯康認為，PPP立法首先要解決好三個方面的問題：一是解決PPP模式在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務領(lǐng)域如何運用的問題，包括項目界定、合作范圍、管理權(quán)限、篩選標準等；二是解決PPP模式在“政府購買服務”和“特許經(jīng)營”項目中的系列操作問題，如項目屬性、操作流程、交易結(jié)構(gòu)、回報機制等；三是解決在PPP模式推廣和運用中，相關(guān)各方包括政府部門、社會資本方、相關(guān)中介服務機構(gòu)等，在基本性質(zhì)、角色定位、各方職責、利益關(guān)系和風險分配等方面的問題[3]。 袁靈指出，PPP不是臨時模式，而是政府和社會資本在新條件下的一種新合作模式，我國PPP模式超出了傳統(tǒng)的《招標投標法》《政府采購法》的范疇，PPP項目實施的法律環(huán)境仍存在上位法缺乏和配套措施不完善等缺點[4]。

分析相關(guān)文獻可知，PPP模式需要法律保障、制度保障，必須形成一個全面的系統(tǒng)覆蓋到各方面，以求解決PPP項目開展過程中出現(xiàn)的新問題。目前，學者對PPP模式都是從較寬泛的視野來研究的，多數(shù)從PPP政策不完善、政府監(jiān)管不力、專業(yè)人才缺乏等方面來探究，且大多沒與具體項目或行業(yè)相結(jié)合，因而對實踐的指導作用較弱。本文嘗試從PPP項目省級公路建設(shè)與維護的法律問題出發(fā)，更具針對性，對實踐的指導意義更強。

二、PPP模式和省級公路建設(shè)與養(yǎng)護的法理分析

(一)PPP模式的含義

PPP模式是政府與私人企業(yè)合作的一種形式，在政府向社會提供公共產(chǎn)品時，若完全依靠政府力量，則會給政府帶來較大的財政壓力和管理負擔。因此，PPP模式以特許協(xié)議的形式，將向社會提供公共產(chǎn)品的機會轉(zhuǎn)讓給私有企業(yè)。PPP模式的主要特征是風險共擔[5]、利潤共享及全程合作。在提供公共產(chǎn)品時采用PPP模式對政府是有益的，它可以減輕政府財政壓力，轉(zhuǎn)嫁公共產(chǎn)品供給的風險[6]。

PPP特許協(xié)議的一方主體是公共部門，另一方主體則是私人投資者。私人投資者在參與投資PPP項目前必須取得政府部門的特許權(quán)，從而確定整個項目建設(shè)經(jīng)營過程中的權(quán)利義務關(guān)系，以成立項目公司。政府在PPP項目中承擔著“雙重角色”，既是公共服務的采購者和提供者，其權(quán)利義務與私人投資者處于平等的地位；同時又是規(guī)則制定者、市場監(jiān)管者，其所擁有的行政權(quán)導致其與私人投資者無法實現(xiàn)地位對等。因此，PPP模式協(xié)議的雙方主體之間并不像一般民事合同主體一樣具有完全對等的法律地位。

(二)省級公路建設(shè)與養(yǎng)護中PPP模式的主要類型

按照省級公路建設(shè)與養(yǎng)護是否為新建或已有公路為標準，可將其作如下分類，如表1所示。在我國省級公路建設(shè)與養(yǎng)護的PPP模式中，使用較多的是BOT模式，根據(jù)實際需要選擇其下BOOT(建設(shè)—擁有—運營—移交)和BTOT(建設(shè)—移交—運營—移交)兩種子模式。在該種模式下，社會資本方承擔著新建公路項目的建造、運營和養(yǎng)護，而這兩種模式之間的差別僅在于運營期內(nèi)社會資本方的所有權(quán)是否轉(zhuǎn)移。此外，BOO模式也較常見，主要針對的是引入資金，在運營期內(nèi)所有權(quán)不需要移交的新建公路項目。LOT模式適用于不需要引入資金的新建公路項目，公路建設(shè)的投資由政府承擔，最終將其租賃給社會資本方并通過使用者付費獲得部分公路租賃收益。目前我國政府財政壓力較大，因此該種模式較少使用。而對現(xiàn)存公路項目使用PPP模式，其目的在于盤活公路資產(chǎn)、滿足新的交通需求等。對不需要引入資金的現(xiàn)有公路項目可采用O&M模式，政府保留公路所有權(quán)，將公路運營養(yǎng)護職責移交給社會資本方并向其支付委托運營費。TOT模式下，政府將現(xiàn)有公路的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)移交給社會資本方，讓其承擔公路的運營和養(yǎng)護職責。對現(xiàn)有公路進行改擴建時，可考慮ROT和BBO模式。ROT模式下，社會資本方承擔現(xiàn)有公路的改擴建、運營和養(yǎng)護等一系列職責；BBO模式下，社會資本方從政府購入現(xiàn)有公路并進行改擴建。

表1　省級公路建設(shè)與養(yǎng)護中PPP模式主要類型

(三)PPP項目在省級公路中的法律基本框架

由于省級公路設(shè)施本身的特點，對其建設(shè)開發(fā)需大量的資金支持，而單獨依靠政府資金的投入很難達到資金需求量的滿足。近些年來，我國繼續(xù)深化改革開放的政策和一系列制度、組織體系改革，為社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)創(chuàng)造了良好的契機和外部條件。PPP模式之所以能獲得政府的青睞，是因為該模式能使政府在不喪失項目控制權(quán)的情況下引入社會資本。通過這種合作方式，政府可減輕財政負擔，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和運營效率。資本可擁有長周期、穩(wěn)定的收益。

目前，PPP項目在省級公路建設(shè)中的法律基本框架由“法律—行政法規(guī)與地方性法規(guī)—部門規(guī)章與地方性規(guī)章—其他規(guī)范性文件”組成。從狹義而言，目前我國并沒有PPP專門立法。從廣義而言，《招投標法》《政府采購法》《公路法》《預算法》等是目前PPP相關(guān)法律中位階較高的幾部法律。通過分析可知，現(xiàn)階段省級公路建設(shè)與養(yǎng)護的法律基本框架不合理、不充分，統(tǒng)一立法缺失，大部分都是部門規(guī)章、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件。在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護PPP項目交易結(jié)構(gòu)中，政府、社會資本和社會公眾代表了各自的利益訴求，綜合的特點是各自優(yōu)劣勢的非對稱性。三者只有在法律規(guī)則的框架下，才可能實現(xiàn)更好的平衡，促成PPP項目順利建設(shè)、正常運營。

三、PPP模式在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護中存在的法律問題

(一)我國PPP模式在公路建設(shè)與養(yǎng)護中的法律現(xiàn)狀

我國關(guān)于公路建設(shè)與養(yǎng)護PPP模式的法律文件較多，如《招標投標法》《公路法》《行政許可法》《行政訴訟法司法解釋》《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等。這些法律法規(guī)為鼓勵社會資本通過PPP模式參與公路的投資、建設(shè)、運營與養(yǎng)護，為保障私有企業(yè)合法權(quán)益等提供了一定的法律支持。但從目前來看，PPP模式的實際應用過程還存在較多問題。一是PPP模式在公路建設(shè)與養(yǎng)護中的專門立法缺失，我國至今還沒有出臺一部專門針對工程項目領(lǐng)域適用PPP模式的法律，導致省級公路在采用PPP模式中出現(xiàn)法律問題時，社會資本方維權(quán)難度比較大。二是有許多關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)對PPP項目規(guī)定不夠詳盡，沒有規(guī)定PPP模式的適用范圍、違約處理方式等。項目各參與方?jīng)]有明確的法律指引，對項目適用的PPP模式選擇較單一且較為隨意，省級公路建設(shè)與養(yǎng)護各類型項目與適用PPP模式之間搭配不合理。三是不同法律之間關(guān)于PPP模式的規(guī)定不協(xié)調(diào)，甚至存在互相矛盾的地方。在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護項目實際實施中，各參與方之間所依據(jù)的規(guī)定互相沖突，使得簽訂的合同漏洞百出，導致履約不能或合同終止的情形。省級公路建設(shè)與養(yǎng)護PPP模式的正常運轉(zhuǎn)需清晰、完整的法律法規(guī)體系提供保障和指引，只有進一步加強相關(guān)的法律體系建設(shè)，才能解決好當前存在的問題。

(二)PPP模式在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護中存在的法律問題

1.PPP統(tǒng)一立法缺位

目前我國國家層面適用PPP模式的法律主要有《政府采購法》和《招投標法》，兩者配合使用，互為補充。但因PPP涉及的影響因素復雜多變，這兩部法律在項目適用范圍、監(jiān)管主體及招標方式等方面的規(guī)定存在較大差異，因此政府和社會資本方對兩者之間的選擇也存有較大分歧。如《政府采購法》第2條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)進行的政府采購適用本法，本法所稱工程是指建設(shè)工程，包括建筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。《招投標法》第2條規(guī)定，在中華人民共和國進行招投標活動，適用本法；第3條規(guī)定了大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公眾利益、公眾安全的項目，全部或者部分使用國有資金投資或者融資的項目，使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目，包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標?？煽闯鰞烧叩恼{(diào)整范圍有交叉，都調(diào)整在我國境內(nèi)采用招標方式進行政府采購工程、貨物和服務項目。政府采購法里的工程也沒有明確是否包括與施工有關(guān)的貨物和服務。在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護運用PPP模式的過程中，因現(xiàn)行規(guī)定原則性太強，沒有統(tǒng)一立法對PPP模式進行清晰界定，致使在該項目實際選擇適用PPP模式時存在諸多問題。一是項目與所選PPP模式不匹配，在選擇PPP模式時并未根據(jù)項目的實際情況和需求做出選擇，僅依靠某些單方面的因素隨意做出決定，沒有綜合考慮各影響因素并開展必要的論證和評價。二是項目PPP模式的選擇較為單一，在公路建設(shè)與養(yǎng)護過程中較常見的是BOT模式，其他模式較少使用。項目所適用PPP模式的選擇不合理，往往導致項目中后期出現(xiàn)許多問題，直接關(guān)系著項目的成敗。

2.現(xiàn)有法律位階低且體系不完善

我國公路建設(shè)領(lǐng)域運用PPP模式所適用的法律法規(guī)眾多，但深究可知，沒有任何一部法律對PPP模式雙方的責任、義務、內(nèi)容及合作的具體方法等進行全面系統(tǒng)的規(guī)定。目前，PPP模式相關(guān)法律法規(guī)存有較多漏洞且位階較低，尚未形成嚴謹科學的法律體系。典型的如杭州灣跨海大橋項目，該項目是我國民營企業(yè)與政府聯(lián)合投資建設(shè)的首例項目，但從經(jīng)濟效益角度評判，該項目是失敗的，其中一個重要原因就是法律法規(guī)體系的不完善。當時我國PPP模式尚屬探索階段，在該項目建設(shè)過程中由于法律條款的更改，政府出于宏觀調(diào)控需要不得不違反合同，多次修改社會資本方的投資回報率，損害了相關(guān)參與方的利益。雖說目前我國PPP已有30多年的經(jīng)驗，但與國外PPP領(lǐng)先國家如英國、澳大利亞、日本等相比，尤其是在法律體系建設(shè)方面還有較大的差距。省級公路建設(shè)與養(yǎng)護是一個新涉足的領(lǐng)域，不系統(tǒng)、不完善的PPP模式法律體系必然致使處于主導地位的政府，在項目中出現(xiàn)違反合同的行為，在一定程度上影響社會資本方的利益。當PPP模式遇到合同糾紛等問題時，政府可以以不同法律條款推卸自身責任，這必然使社會資本方的利益受到損害。而社會資本方在利益受損的情況下，對項目責任承擔、義務履行的積極性必然會下降，甚至會出現(xiàn)偷工減料等問題，最終損害的還是廣大群眾的利益。因而，為了促進PPP模式順利運轉(zhuǎn)，完善PPP模式法律法規(guī)體系勢在必行。

3.公路建設(shè)與養(yǎng)護PPP模式法律法規(guī)與現(xiàn)行規(guī)定有沖突

為了解決PPP實施中的問題，我國不斷出臺關(guān)于PPP的政策性文件，但仍未有效解決PPP項目與現(xiàn)行法律制度間存在的矛盾。在省級公路建設(shè)領(lǐng)域，最突出的沖突表現(xiàn)如下[7]：一是與土地制度的沖突。按照現(xiàn)行的土地政策，若要獲得土地使用權(quán)需要通過無償劃撥和有償出讓等方式。細分有償出讓方式，包括招標、拍賣、掛牌和協(xié)議，對經(jīng)營性用地須通過有償出讓方式公開交易土地使用權(quán)。然而，如果依據(jù)現(xiàn)行土地制度，對含經(jīng)營性的PPP項目，政府一方面通過招標、競爭性談判、直接授予等方式選擇社會投資人，另一方面又得通過有償出讓方式出讓PPP項目的經(jīng)營性用地，導致的后果是社會投資人雖然中標但卻無法獲得相應的土地使用權(quán)，在軌道交通、沿線土地綜合一體開發(fā)PPP項目中這種沖突往往較明顯。二是與價格制度的沖突。社會投資人參與PPP項目，其收益主要來源于項目運營環(huán)節(jié)的收入，項目運營價格和調(diào)整方式是影響社會投資人回報的主要因素?！秲r格法》第18條規(guī)定，與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價格、資源稀缺的少數(shù)商品價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格、重要的公用事業(yè)價格、重要的公益性服務價格，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價。按此規(guī)定，對軌道交通、公路建設(shè)等直接關(guān)系到社會公共利益的BOT項目，其定價和調(diào)整方式主要是根據(jù)地方政府和物價部門批準確定，社會投資人的發(fā)言權(quán)較少，項目運營期的營運收入得不到保障。

4.政府監(jiān)管存在諸多問題

由于缺乏相應的法律條文明確規(guī)定政府在PPP模式中的監(jiān)管內(nèi)容、范圍及方法，導致政府在項目中監(jiān)管錯位、失誤等問題較常見。尤其在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護PPP項目中，政府監(jiān)管存在諸多問題。一是占主導地位的政府部門因補貼不到位導致的法律風險尤為突出。政府補貼不到位體現(xiàn)在，PPP收入來源包括政府付費、使用者付費、可行性缺口補貼3種方式，而可行性缺口補貼中，又分為固定補貼和變動補貼。但在PPP項目實務中，政府部門常對補貼加以限制，不以社會資本方實際投入到該項目中的成本進行補貼，而是在項目建設(shè)期結(jié)束進入運營期后，以運營期的考核指標來進行補貼，這無疑增加了社會資本方的資金壓力。二是重事后罰款、輕事中監(jiān)管。政府監(jiān)管不到位使得省級公路經(jīng)常出現(xiàn)質(zhì)量問題，而一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，政府往往只對私有企業(yè)采取重額罰款措施。三是對PPP項目的市場監(jiān)管力度把握不準確，對市場準入標準把握不當，使不符合相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)進入PPP項目。四是在運營過程中對私有企業(yè)監(jiān)管不到位，一些省級公路在建設(shè)完成后由私有企業(yè)運營，政府在此過程中忽視對私有企業(yè)收費標準等實施監(jiān)管，亂收費、高收費的現(xiàn)象較嚴重，最終使公眾的利益受到損害[4]。

5.私有企業(yè)面臨的法律風險較大

省級公路建設(shè)與養(yǎng)護采用PPP模式，私有企業(yè)面臨的風險比較大。首先是PPP合同性質(zhì)的不確定性造成的法律風險。關(guān)于PPP協(xié)議法律性質(zhì)的爭論主要集中在PPP協(xié)議是行政合同還是民事合同、屬于公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)，以及由此協(xié)議產(chǎn)生的法律糾紛該通過何種途徑予以解決[8]。在省級公路建設(shè)項目中，因PPP合同沒有明確定性而給實際操作帶來了許多難題。其次是PPP模式法律體系不完善導致的法律風險。PPP模式法律體系的不完善，導致在公路建設(shè)項目中私有企業(yè)在競標、與政府簽訂合約及后期合同項目修訂與更改等環(huán)節(jié)中存在不合法的現(xiàn)象，當出現(xiàn)不可抗力風險后，政府往往將責任推卸給私有企業(yè)，而私有企業(yè)在多數(shù)情況下只能承受損失。最后是PPP項目政策變動給私有企業(yè)帶來了法律風險。公路建設(shè)與養(yǎng)護項目周期較長，其生命周期長達幾十年。政府為促進經(jīng)濟健康發(fā)展，往往在毫無預告的情況下對相關(guān)政策進行調(diào)整，這很可能給相關(guān)企業(yè)帶來收益風險、履約風險等。在我國早期泉州刺桐大橋BOT項目中，建成初期收益良好。1997年泉州大橋收費權(quán)轉(zhuǎn)交給市政府以后，政府與私人資本方的利益關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，由合作者變成了競爭者。關(guān)系轉(zhuǎn)變后，政府利用自己的強權(quán)地位過度干預，損害了私人資本方的利益。在合同簽約初期私人資本方獲得了30年特許經(jīng)營權(quán)，但2004年《收費公路管理條例》規(guī)定經(jīng)營性公路的收費期限最長不得超過25年。此外，政府還主持并修建了泉州晉江大橋、順濟新橋等多個大橋，并變更了收費政策，迫于各種壓力刺桐大橋不得不變更收費政策，項目初期政府承諾的預期回報沒有實現(xiàn)，由此可見刺桐大橋私人資本方因政策變更面對巨大的法律風險，最終導致了項目的失敗。

四、PPP模式在省級公路建設(shè)與維護中的法律對策

(一)有序推進PPP模式立法進程

加快PPP立法進程是大勢所趨，要轉(zhuǎn)變目前PPP模式選擇不合理的問題，必須通過管用的良法推動我國PPP項目的順利開展。其一，從立法上明確規(guī)定我國PPP模式類型、適用范圍、內(nèi)容等具體要素，為省級公路建設(shè)與養(yǎng)護項目選擇適用PPP模式提供法律依據(jù)。其二，要做好前期階段的PPP模式適用分析工作，在進行PPP模式適用性選擇時應綜合考慮各個影響因素。在分析影響因素時，應當考慮作為 PPP模式選擇和確定者的地方政府相關(guān)因素。除此之外，作為選擇對象和適用性標準，應當考慮PPP模式和不同類型基礎(chǔ)設(shè)施項目的特點。在公路建設(shè)與養(yǎng)護項目中，首先要結(jié)合項目實際情況，分析使用哪種PPP模式能降低建設(shè)成本、提高運營效率、提升民眾滿意度，篩選出其中較好的方案。然后，要對獲取數(shù)據(jù)的真實性、可行性、科學性進行考察，確保組合方案具有良好的指導意義。其次，政府要堅持公開透明的基本原則，通過開展多種渠道和多種方式促使各參與方積極參與，為科學選擇PPP模式建言獻策。最后，要充分開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，不應讓其流于形式。通過以上兩方面的改進，省級公路建設(shè)與養(yǎng)護PPP模式的應用將會越來越多、越來越深入。在選擇PPP模式時也可以摒棄單一選擇，根據(jù)項目實際情況及多樣化需求考慮多種模式。

(二)完善省級公路建設(shè)與養(yǎng)護的PPP模式法律體系

PPP是公共產(chǎn)品供給的一種重要形式，其高效運轉(zhuǎn)實施建立在完善的法律體系之上，因此在省級公路以及其他領(lǐng)域運用PPP模式運行建設(shè)過程中建立完善的法律體系是非常有必要的。PPP模式在省級公路設(shè)施工程項目中扮演著重要角色，在PPP相關(guān)法律法規(guī)體系中，要明確規(guī)定省級公路PPP項目適用范圍；在省級公路PPP項目中，要具體規(guī)定項目設(shè)置程序、招投標及其評標方法與程序，規(guī)定特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容、融資方式、政府與私有企業(yè)的權(quán)利義務、項目的監(jiān)督程序和方法，以及糾紛的處理辦法、訴訟案件中使用的法律等。建立完善的法律體系可以促進企業(yè)參與省級公路PPP項目融資的積極性，并促進我國PPP模式與國際接軌，對PPP項目在包括省級公路建設(shè)與維護在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用具有非常重大的意義[9]。法律體系的構(gòu)建還需考慮私有企業(yè)利益。針對省級公路建設(shè)通常前期投資額高、回報周期長、影響項目的因素多、收益不確定性大等問題，私有企業(yè)在參與這些項目時會考慮進入后的風險。如果沒有相應的法律法規(guī)作保障，PPP模式就難以有效推廣。通過立法等形式，對私有企業(yè)利益予以保障，方能吸引更多民間資本進入。

(三)立法需對相互沖突的內(nèi)容重新界定

現(xiàn)行的PPP法律法規(guī)存在“雙重”矛盾，一是PPP法律法規(guī)自身相互沖突，如《政府采購法》和《招投標法》存在較多矛盾之處；二是PPP法律法規(guī)與現(xiàn)行法律體系的沖突，在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護中，最顯著的是與土地制度、價格制度等方面的沖突。也因為這“雙重”矛盾，給PPP項目各參與方帶來了種種困惑。要解決這個問題，必須對沖突的具體內(nèi)容進行整理，然后通過出臺細則和統(tǒng)一立法方式對相互沖突的內(nèi)容重新界定，避免和化解沖突。對于《政府采購法》和《招投標法》之間的沖突，有人提議兩法合一或另立新法，然而這兩種提議從各方面考量都不現(xiàn)實，當務之急是要劃分兩法規(guī)制的具體范圍，出臺細則。而要解決PPP法律法規(guī)相互之間的矛盾，就要通過統(tǒng)一立法的方式，立法必須從PPP長遠發(fā)展的角度來考慮，綜合考量各種影響因素，制定一部管用的良法。立法應對政府職能分工做出明確說明，避免再次出現(xiàn)因分工不明確而造成法律法規(guī)沖突的情形，如財政部和發(fā)改委之間因未明確職責分工、缺乏溝通而導致所頒布法規(guī)之間產(chǎn)生矛盾。我國PPP發(fā)展經(jīng)驗尚不足，可在適當借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合我國實際推動立法。

(四)以法律形式規(guī)定政府在PPP模式中的監(jiān)管形式與內(nèi)容

要促使政府對PPP模式進行準確監(jiān)管，首先要完善相關(guān)法律文件，明確政府省級公路PPP項目監(jiān)管內(nèi)容，包括政府在PPP項目中的監(jiān)管行為，監(jiān)管職責、內(nèi)容、方法、程序及其義務與權(quán)利等，這是提升政府在PPP項目中監(jiān)管效率的前提。在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護項目中，提升政府PPP項目監(jiān)管效率還要做以下幾點工作：一是在合同訂立初期明確政府補貼方式，在省級公路建設(shè)項目中，政府部門要綜合考慮社會資本方實際投入到該項目中的成本、項目運營期的效益、考核指標等多要素來補貼；二是政府要重視PPP模式省級公路建設(shè)與維護項目的事中監(jiān)管工作，這是政府監(jiān)管到位的重要體現(xiàn)，也是省級公路建設(shè)與維護效率的保障，最終有助于打造為人民服務的政府形象[10]；三是政府要準確把握省級公路PPP項目監(jiān)管的力度，建立完善的市場準入機制，以防止不符合資質(zhì)的企業(yè)進入PPP項目；四是省級公路在前期運營過程中，政府要強化對私有企業(yè)收費標準的監(jiān)管，防止出現(xiàn)私有企業(yè)亂收費、高收費等問題，最終維護公眾的利益。

(五)積極控制私有企業(yè)的法律風險

在省級公路建設(shè)與養(yǎng)護項目中，頒布、修訂、重新詮釋法律政策等都會給私有企業(yè)帶來許多風險，包括審批延誤風險、建設(shè)法規(guī)調(diào)整風險、通行費調(diào)整風險、稅收政策變動風險、環(huán)保政策變動風險、特許經(jīng)營變動風險等。要積極控制私有企業(yè)的法律風險，需通過PPP立法完善其法律法規(guī)體系。首先，通過立法明確PPP合同性質(zhì)，以便省級公路建設(shè)與養(yǎng)護項目中政府方與私有企業(yè)依法簽訂合同，促使私有企業(yè)的權(quán)益能得到更好的保障。其次，需要完善PPP法律體系，為省級公路建設(shè)與養(yǎng)護保駕護航。再次，應控制政策風險。對政府來說，為了促進PPP項目健康發(fā)展，要實施相對穩(wěn)定的政策，即使政策發(fā)生變動時也應提前公布，這樣可促使私有企業(yè)采取應對措施。對企業(yè)來說，應強化相關(guān)政策分析，為規(guī)避項目政策風險創(chuàng)造條件。最后，完善風險分擔機制，政府部門對政治風險、法律變更的承受能力強，而融資、經(jīng)營等風險與企業(yè)經(jīng)營活動直接相關(guān)，根據(jù)項目具私有企業(yè)情況在政府和私有企業(yè)之間分配風險，建立合理公平的風險分擔機制。積極控制私有企業(yè)的法律風險，不僅僅需要政府提供政策方面的支持，還需要在實際運用過程中兌現(xiàn)其承諾。私有企業(yè)也要認識到PPP模式是政府轉(zhuǎn)嫁風險，而不是通過與政府合作降低項目風險，因此自身強化風險管理非常有必要。