山東省農村土地流轉存在問題及政策建議

【摘 要】 農村土地制度改革經(jīng)過30多年的發(fā)展，取得了很大成效，但近年來家庭聯(lián)產(chǎn)承包形成的分散地塊與農業(yè)規(guī)模經(jīng)營的矛盾日漸突出，農村土地流轉行為逐漸增多，引起了決策層的高度重視。在此背景下，以山東省為例，著重論述了山東省土地流轉的現(xiàn)狀、存在問題，并對存在問題提出相應的可行性政策建議，以加快山東省家庭承包土地使用權流轉，促進農業(yè)規(guī)?；⒓谢?jīng)營，同時促進剩余勞動力轉移，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。

【關鍵詞】 土地流轉 影響因素 政策建議

一、緒論

（一） 研究背景與意義

新時期我國農村改革始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其目標是把農民從行政權力與社會權力高度集中的人民公社體制下解放出來，讓農民獲得土地的自主生產(chǎn)經(jīng)營權，這極大的激活了農民種田的熱情，激發(fā)農民從事農業(yè)生產(chǎn)的巨大潛力，在較短時間內解決了農民的吃飯問題。經(jīng)過30多年的應用，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的激勵效應漸漸消失，在這種制度下，農民每家每戶分別承包塊狀土地且四處分布，土地的小規(guī)模經(jīng)營難以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，從而難以提高土地生產(chǎn)效率和生產(chǎn)力，抵抗自然災害和市場的雙重風險。農產(chǎn)品市場是一種發(fā)散性蛛網(wǎng)市場，農產(chǎn)品供給彈性大于需求彈性，其產(chǎn)量和價格的不穩(wěn)定必然危及農業(yè)的發(fā)展乃至國民經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。所以要確保農業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，尤其是糧食安全問題得到解決，就必須優(yōu)化家庭聯(lián)產(chǎn)責任制，即以提高土地生產(chǎn)效率，增加農民收入，穩(wěn)定農業(yè)生產(chǎn)為目標，通過采取各種措施加快土地流轉，促進農地規(guī)模化、集約化經(jīng)營，促使農村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，以發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)。此外加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的客觀要求，是實現(xiàn)“五化”的重要一環(huán)，而農村土地流轉問題已成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要絆腳石，現(xiàn)存的土地制度使農民不能真正放心的流轉土地，農民會在農忙時回家種田，閑暇時回城務工，從而不能成為真正的市民，因而會降低城鎮(zhèn)化進程。因此，有必要研究土地流轉問題，采取有力措施加快土地流轉，解決農民的后顧之憂，加快農民市民化，促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

本研究的理論意義在于，通過研究分析山東省土地流轉存在的問題，探尋農地使用權流轉緩慢的原因，為政府制定加快農村土地流轉的政策制度提供理論基礎。同時也為其他地區(qū)研究土地流轉，制定農地流轉政策提供借鑒。此外，本研究的應用價值在于有利于各地區(qū)具體問題具體分析，因地制宜，加快各地土地流轉，促進農地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，提高農業(yè)生產(chǎn)效率，助力供給側改革。

（二） 文獻綜述

1.國外對土地流轉的研究

國外學者從理論和應用上分別對土地流轉進行研究。Carter（2000）在對一些非洲國家進行實證研究的基礎上認為農戶初始財富的不均是促進農地交易的主要因素[1]。Bogaerts（2002）對中歐諸國農村進行了大量調查認為影響農地交易的主要因素是市場交易費用過高[2]。

2.國內對土地流轉的研究

（1）土地使用權流轉的動因研究。田歐男（2012）認為農業(yè)人口和勞動力數(shù)量的相對變動對土地流轉提出相應的變化要求，人口和勞動力的變化將不可避免的引起人地內部比例變化，土地分配也隨之發(fā)生變化[3]。郭曉鳴（2011）認為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展會增加土地需求，從而引起土地流轉[4]。

（2）土地影響因素的研究。一部分學者認為我國土地流轉的最大障礙是土地產(chǎn)權不清晰。劉鳳芹[5]（2004）等人認為應該實行土地國有化；楊小凱[6]（2002）、張維迎[7]（2008）等人認為應該實行土地私有，以便確認產(chǎn)權，加快土地流轉。另一部分學者認為土地使用權制度的不健全阻礙了土地流轉。

對土地流轉的原因、影響因素的研究，國內外學者基于不同的視角、利用不同的方法進行了大量研究并且取得了各種研究成果，為本文的研究提供了框架和方法，但從總體上看這方面的研究尤其是對省級農村土地流轉影響因素的綜合性研究較少，所以本文借鑒前人研究成果，著重研究山東省這一種糧大省的農地流轉，分析當前山東省土地流轉的概況及存在問題，企圖找出影響土地流轉的因素，并針對這些因素提出加快家庭承包土地經(jīng)營權流轉的合理性措施。

二、我國土地流轉的現(xiàn)狀

20世紀80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制賦予農民土地經(jīng)營權，極大的提高了農民產(chǎn)積極性，激發(fā)了農民的種田熱情，但近年來該制度紅利逐漸釋放完畢，該制度下的土地分塊模式無法形成規(guī)模經(jīng)濟，土地效益提高緩慢，于是土地流轉應運而生。土地流轉可以把分塊的土地集中起來，由小面積種植變?yōu)榇竺娣e種植，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。由于我國土地流轉起步較晚，所以土地流轉發(fā)展緩慢，各個方面存在很多問題。目前我國土地流轉規(guī)模呈上升趨勢，但流轉面積占耕地的比重較低，且土地流轉速度較慢。根據(jù)農業(yè)部經(jīng)管司2012統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止到該年年底，全國土地流轉面積為2.78億，占全國耕地面積的比重為21.2%。由圖1看出，耕地流轉面積從2008年的1億上升到2012年的2.78億畝，流轉面積占耕地面積的比重由2008年的8%上升到2012年的12%，這說明我國的土地流轉在不斷發(fā)展，但流轉面積增加幅度較小，流轉面積占耕地面積的比重較低，說明我國土地流轉還處于初始階段，流轉速度較慢，需要政府出臺政策加快土地流轉。

此外，我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地區(qū)開放程度、農民教育程度及地理因素等導致土地流轉呈現(xiàn)區(qū)域化特征。一般來說，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、開放程度高，市場比較成熟，農民對農地流轉的認識程度比較高，所以流轉速度較快；中西部經(jīng)濟發(fā)展緩慢，市場發(fā)展不健全，存在各種問題，農民的文化程度也比較低，所以農地流轉較慢。由圖2看出，從2002年到2010年，各個區(qū)域的土地流轉比呈上升趨勢，但東部上升速度最快，從2002年的6%上升到2010年的17%；中部從2002年的4%上升到14%，西部從2002年的4%上升到12%，中西部特別是西部明顯慢于東部。

四、山東省農村土地流轉概況

（一）山東省土地流轉現(xiàn)狀

目前，山東省農村土地流轉面積2444萬畝，占家庭承包經(jīng)營面積的26.2%，加上供銷、郵政、農機、煙草等系統(tǒng)開展的土地托管服務，全省土地經(jīng)營規(guī)模化率達到40%以上。全省家庭農場發(fā)展到4.1萬家，農民合作社15萬家，規(guī)模以上龍頭企業(yè)9300家，各類新型農業(yè)經(jīng)營主體健康發(fā)展，成為引領現(xiàn)代農業(yè)建設的有生力量。2013年，山東省委、省政府確定用3年時間基本完成全省農村土地確權登記頒證任務。全省各地按照國家的有關要求，積極探索工作方式方法，著力強化工作措施落實，農村土地確權登記頒證工作持續(xù)穩(wěn)定健康推進。到2015年底，全省有73325個村（社區(qū)）完成了承包地確權登記頒證工作，占總數(shù)的95.7%；確權土地面積8981萬畝，占全省農戶承包耕地面積的97.4%。

（二）山東省農村土地流轉特點

1.農村土地流轉區(qū)域差異化

農村土地承包經(jīng)營權的流轉與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和市場化程度存在密切關系。由于山東省經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)半島地區(qū)、魯中地區(qū)和魯西北魯西南地區(qū)三個層次結構且各地的市場成熟度不同，使得山東省農地流轉呈現(xiàn)差異化，主要表現(xiàn)為東部地區(qū)流轉比例為30%，中部地區(qū)為16%，而到了西部大區(qū)則為7%，土地流轉帶有明顯的地區(qū)差異。

2.農村土地流轉的受讓方主體多樣化

在農地流轉過程中，農民是土地轉出方主體，而接受方則多種多樣，主要包括四類：一是農民，在土地流轉中大約占52%，第二類是種養(yǎng)大戶，約占19%，第三類是專業(yè)合作和股份合作社，約占19%，第四類是農業(yè)企業(yè)，約占10%。土地流轉主體由以農民為主體向農民占多數(shù)，其他類型并存轉變。

3.農地流轉效益呈遞增趨勢

農地流轉使土地向種田大戶集中，擴大了農戶的經(jīng)營規(guī)模，利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，提高農地單位產(chǎn)出效益，增強抵御自然風險和市場風險的能力，增加農民收入；同時土地資源得到合理配置，利于實現(xiàn)帕累托效率。

（三）山東省農村土地流轉形式

山東省土地流轉的形式主要有轉包、互換、出租、入股及其他形式。據(jù)山東省2012統(tǒng)計資料顯示：在各種土地流轉形式中土地轉包占61.07%，土地互換占13.29%，土地出租占17.78%，土地轉讓占7.52%，其他形式占0.33%[3]。

由圖3看出，土地流轉形式仍以轉包和出租為主。發(fā)生轉包、出租后，原先的土地承包關系未改變，轉包的實施主體或出租方繼續(xù)行使權利履行義務，接包房或承租方也要對發(fā)包方或出租方負責，這對農戶來說幾乎沒有利益損失，所以很多農戶愿意采用這兩種形式，而互換主要取決于村民自己的具體種植需要，普遍性較低，轉讓具有很大的主觀性且農民獲得的利益較少，所以，互換和轉讓的比例較低。

五、山東省農村土地流轉存在的問題

（一）農村土地流轉程序不規(guī)范

目前來說，山東省農村土地流轉除了少部分的承包大戶、農業(yè)企業(yè)、農業(yè)合作社外，多數(shù)是農戶之間自發(fā)流轉，多數(shù)以口頭形式約定。即使有書面合同，合同文本也不符合規(guī)范，合同條款不完備，容易產(chǎn)生合同糾紛，一旦發(fā)生糾紛，流轉雙方的權益得不到保障。這會降低農民流轉土地的意愿，會進一步阻礙農地流轉。

由圖6看出，與其他省份相比，山東土地流轉的合同簽訂率不是很高，說明山東土地使用權的流轉程序不規(guī)范，需要進一步提高。

（二）農地流轉的中間服務組織發(fā)展緩慢

當前我國農村土地流轉還處于起步階段，發(fā)展非常緩慢，由于農民對土地流轉的認識不充分及其他多種原因還沒有形成農地流轉的繁榮現(xiàn)象，所以從事農地流轉的服務帶來的獲利機會很少，在市場經(jīng)濟中除了少數(shù)由政府牽頭成立的服務組織外，很少有私人營利機構作為中介組織服務于農地流轉。中介組織的滯后會影響農村土地流轉的速度。

（三）農村社會保障不完善

對農民來說，土地不僅具有生產(chǎn)功能，還具有財產(chǎn)保障功能，一旦流轉土地，農民認為會失去土地這一天然財產(chǎn)，農民的吃飯、看病、養(yǎng)老等一系列問題都無法得到解決，這就會產(chǎn)生流轉后的一系列保障問題。各種社保政策的缺失無法解決農民的后顧之憂，所以農民流轉土地的意愿較低。

（四）土地流轉服務設施不健全，土地承包經(jīng)營權交易市場不完善

當前，農村還沒有建立起完善的土地流轉服務體系，對于如何進行土地流轉農民找不到咨詢服務組織或機構。再者，農村并沒有建立起完整的土地流轉市場。此外，一些地方對農地流轉市場放任自流，喪失監(jiān)管職責，導致農地無序流轉，影響農地流轉效率。

六、加快農村土地流轉的政策建議

（一）提高思想認識和文化教育水平

農村土地流轉是轉變農村經(jīng)濟發(fā)展方式的的重要舉措，也是農民增收的重要措施。農民是流轉的主體，因此，各級政府要通過各種途徑廣泛宣傳農地經(jīng)營權流轉的法律法規(guī)和黨的政策，消除農民疑慮，增強農民流轉土地的意愿；同時要廣泛宣傳?土地承包法?以及實施土地流轉的相關政策法規(guī)，使廣大農民全面、充分的認識到土地作為一種生產(chǎn)要素可以通過交易獲得收益，擴大農民的收入來源，以此解放農民思想，提高思想認識。

（二）規(guī)范農地流轉程序，實行制度化管理

在農地流轉過程中政府要發(fā)揮應有的作用。具體來說，政府要對農地流轉做出總體規(guī)劃，即宏觀指導；而對運行中的流轉雙方行為要進行合同管制，即微觀管制。因此，需要建立與土地流轉相關的政府部門，其職能是審查流轉合同的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權利、義務是否與所簽合同一致，確認無誤后要對流轉合同存檔備案，由專人管理。

（三）完善中間服務組織建設

農地流轉的中介組織在流轉過程中會發(fā)揮重要作用，它可以減少轉出方和受讓方的信息不對稱，降低農地交易成本，提高農地流轉效率。此外，中介在調節(jié)利益糾紛方面發(fā)揮重要作用。因此，必須加快建設流轉中介組織。

1.改善流轉中介發(fā)展的環(huán)境。一方面要制定與流轉中介組織發(fā)展環(huán)境相關的法律法規(guī)，規(guī)范中介組織行為，引導其健康發(fā)展，從而保障農村流轉中介組織的各種權益；另一方面依托現(xiàn)代信息技術，特別是各類信息網(wǎng)絡平臺，加快流轉中介的自身建設，不斷提升中介組織在土地流轉面積測算、流轉土地價格的評估、流轉土地合同履行中的管理以及為流轉雙方提供相應的法律咨詢等方面的業(yè)務能力。

2.明確中介組織的性質，規(guī)范其市場主體的獨立地位。流轉中介組織是一種為農戶服務的社會組織，它可以是營利性的，也可以是非營利性的，在農地的供給方和需求方之間起媒介和橋梁的作用，所以，不應把它看成是政府的職能機構。在實踐中要確保流轉中介的獨立地位，把它看成是社會主義市場經(jīng)濟運行的重要組成部分。

3. 政府要鼓勵各地成立流轉中介組織，提供其發(fā)展的政策支持和稅收優(yōu)惠及相應的財政補貼。各地政府也要根據(jù)具體情況制定農地流轉中介組織的條例，規(guī)范中介組織的職責和功能，制定人員從業(yè)標準，對流轉中介進行定期資質審查，并對其業(yè)績進行定期審核。

【參考文獻】

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[7] 張維迎.市場經(jīng)濟與財富（下）[N].上海證券報，2008-1-14.

作者簡介：張潔（1994—），女，漢，山東慶云。碩士，中南財經(jīng)政法大學工商管理學院。