論精準(zhǔn)扶貧政策下鞏固藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧效果的法律保障

摘 要：防止返貧問題是鞏固藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧效果的必備條件。針對(duì)返貧問題不僅要力圖全面闡釋原因的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)鼐唧w情況相結(jié)合，對(duì)不同地區(qū)的不同返貧現(xiàn)象進(jìn)行有針對(duì)性的探究，分析出有操作性的對(duì)策及法律保障更加重要。本文運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)問卷方式和深入青海省玉樹市進(jìn)行實(shí)地考察，獲取大量有關(guān)產(chǎn)業(yè)扶貧政策及落實(shí)的數(shù)據(jù)后，通過細(xì)致的分析，最終得出藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧鞏固效果、防止返貧的法律保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；產(chǎn)業(yè)扶貧；防止返貧；法律保障

一、緒論

近年來，已有部分地區(qū)出現(xiàn)返貧問題，針對(duì)這個(gè)現(xiàn)象不僅要注重客觀因素力圖進(jìn)行面面具到的闡釋原因的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)與實(shí)際情況相結(jié)合，較為具體地將不同地區(qū)進(jìn)行分類，對(duì)一個(gè)整體類型進(jìn)行有針對(duì)性的探究，得到能夠從源頭解決和控制問題的措施。本文選取具有代表性和普遍性的青海省玉樹藏族自治州玉樹市為實(shí)際調(diào)研地點(diǎn)，探求鞏固藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧效果、防止返貧的法律保障機(jī)制。

二、實(shí)地調(diào)研分析

玉樹市為青海省玉樹藏族自治州下轄的縣級(jí)市，是該自治州的“政經(jīng)文”中心。玉樹市主要地形為山地高原，因此當(dāng)?shù)匾孕竽翗I(yè)為主，結(jié)合農(nóng)業(yè)，可稱為半農(nóng)半牧城市。玉樹市主要采用產(chǎn)業(yè)扶貧的方式，當(dāng)?shù)赜腥橹破饭S、牦牛產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)+等多種模式。在青海省藏區(qū)該市的氣候、地形與農(nóng)牧結(jié)合的生產(chǎn)方式都具有普遍性和代表性。

2.1產(chǎn)業(yè)扶貧政策及成果

第一，根據(jù)《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例（2015年）》的規(guī)定“建檔立卡”。經(jīng)過精準(zhǔn)識(shí)別，2016年最終核準(zhǔn)該州有貧困人口112423 人，其中：貧困人口59407 人，低保貧困戶13254 人，低保戶39762 人，這些數(shù)據(jù)均已詳細(xì)錄入扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

第二，開展產(chǎn)業(yè)扶持，針對(duì)畜牧業(yè)發(fā)展乳制品加工、針對(duì)種植業(yè)做糧食類加工、針對(duì)傳統(tǒng)手工業(yè)做手工制品加工。投入1.2億元對(duì)當(dāng)?shù)匾寻l(fā)展的20個(gè)扶貧畜牧業(yè)合作社購(gòu)置和建立多套項(xiàng)目；為完成貧困地區(qū)畜牧業(yè)專業(yè)合作社全覆蓋的脫貧工作再注入2.91億元。

第三，建設(shè)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)園。2016年青海省扶貧工作擬支出6.4億元在稱多縣、囊謙縣在內(nèi)的四個(gè)縣新建特色產(chǎn)業(yè)園用以支持當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源的開發(fā)建設(shè)。2016年青海省政府工作報(bào)告特別指出青海省“第二產(chǎn)業(yè)完成增加值23.3億元”，由此可見產(chǎn)業(yè)扶貧初見成效。

第四，開展“雨露計(jì)劃”等多個(gè)提升貧困人口自身素質(zhì)的脫貧項(xiàng)目。“雨露計(jì)劃”項(xiàng)目中已為5千余名貧困人口提供短期勞動(dòng)技能培訓(xùn)；“雙千工程”中，專項(xiàng)資金已支持貧困戶子女3千余名完成學(xué)業(yè)，青海全省基本實(shí)現(xiàn)貧困戶子女“能上學(xué)，上好學(xué)”。

2.2產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題

第一，存在政策落實(shí)效果與政策持久性的矛盾。實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)表明，當(dāng)?shù)孛癖娖毡榱私夥鲐氄卟⒄J(rèn)可政府的工作，但是當(dāng)?shù)卮_實(shí)長(zhǎng)時(shí)間處于貧困或徘徊在貧困的邊緣，這表明當(dāng)?shù)胤鲐毚嬖凇耙回毨Ь头鲐殹⒁幻撠毦头地殹钡默F(xiàn)象。

第二，當(dāng)?shù)厝源嬖诹阈欠鲐?，欠缺產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)象。玉樹所處的三江源高寒缺氧自然條件惡劣， 運(yùn)輸成本、人力成本等因素的加入使玉樹地區(qū)的養(yǎng)殖業(yè)與其它地區(qū)相比缺乏優(yōu)勢(shì)。玉樹地區(qū)仍然廣泛存在以村級(jí)合作社， 這些合作社在生產(chǎn)上缺乏整體規(guī)劃， 資金規(guī)模有限， 對(duì)市場(chǎng)行情掌握不充分，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較低，時(shí)運(yùn)不濟(jì)則勞而無獲。

第三，傳統(tǒng)工業(yè)未形成規(guī)模。玉樹當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)扶貧眾多項(xiàng)目中包括藏袍、藏毯等手工業(yè)企業(yè)但當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)手工業(yè)不成規(guī)模，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。玉樹地區(qū)的手工藏刀、唐卡等傳統(tǒng)手工藝品與其他藏區(qū)相比影響有限， 無論從銷售規(guī)模和銷售額看， 與黃南地區(qū)均有一定的差距。

第四，人力資源質(zhì)量偏低。玉樹地區(qū)群眾居住地普遍存在自然環(huán)境惡劣、信息閉塞、交通不便的情況， 民眾文化水平、受教育水平、科學(xué)文化普及率較低。藏區(qū)人口居住分散， 增加了人力資源的獲取成本， 人力資源的質(zhì)量從根本上影響著地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、防止返貧法律保障機(jī)制

我國(guó)扶貧之路已經(jīng)走過三大階段，當(dāng)下的貧困地區(qū)實(shí)屬中國(guó)貧困地區(qū)中最后也是最特別的區(qū)域，各個(gè)地區(qū)往往具有不一樣的特點(diǎn)與發(fā)展的巨大障礙，在這些地區(qū)進(jìn)行扶貧工作不能照搬其他地區(qū)，玉樹市也不例外，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)使扶貧模式具有適宜性。針對(duì)玉樹市的具體返貧問題，應(yīng)該制定出如下的法律保障機(jī)制。

第一，制定合理的國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)。將貧困線標(biāo)準(zhǔn)劃分為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、文化指標(biāo)兩部分。從3至5年的長(zhǎng)期數(shù)據(jù)得出是否脫貧的結(jié)論，防止“被貧困”、“被扶貧”、“被返貧”現(xiàn)象。有關(guān)部門應(yīng)多加關(guān)注文化情況，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，擺脫文化貧困是防止返貧的必要道路。

第二，建立精準(zhǔn)的扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制。首先，瞄準(zhǔn)具體區(qū)域或貧困人口類別；其次，針對(duì)對(duì)象制定相應(yīng)政策；最后，落實(shí)資金到位。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，扶貧資金60%用于產(chǎn)業(yè)扶貧、30%用于項(xiàng)目配套設(shè)施、10%用于扶貧培訓(xùn)。但在該地區(qū)現(xiàn)階段的資金投放較粗放，以玉樹“一條街帶動(dòng)一地區(qū)”為例，該模式中因病致貧的貧困戶無法長(zhǎng)久成為受眾返貧可能性較高。

第三，“造血式”扶貧模式+完整的扶貧政策。國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策以國(guó)家貧困線作為標(biāo)準(zhǔn)、以貧困地區(qū)與人口作為工作對(duì)象。其中存在兩個(gè)問題：一，部分人口“被貧困”、“被扶貧”、“被脫貧”；二，真實(shí)的貧困人口難以脫貧。人均收入達(dá)標(biāo)不代表貧困人口擁有自主致富的能力。當(dāng)下扶貧從“輸血式”到“造血式”轉(zhuǎn)變?nèi)匀恍枰晟频姆鲐氄叩闹巍?/p>

第四，完善扶貧政策體系建設(shè)?？绮块T制定扶貧政策尤為重要。貧困往往涉及多個(gè)方面，不同部門間統(tǒng)籌規(guī)劃，以各自的專業(yè)性和要求進(jìn)行考核，最終形成完善的扶貧政策體系。

四、總結(jié)

距離全面建成小康社會(huì)目標(biāo)驗(yàn)收的2020年還有兩年時(shí)間。大多扶貧計(jì)劃將陸續(xù)迎來收官之戰(zhàn)。鞏固扶貧成果、防止返貧的法律措施既是對(duì)過去幾十年扶貧工作的總結(jié)也是防止未來返貧的重要保障。作為青海省藏族地區(qū)具有代表性的玉樹市，要鞏固產(chǎn)業(yè)扶貧成果，防止返貧，要研究出適合當(dāng)?shù)氐囊惶子行У姆杀Ｕ蠙C(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介

李蘭亭（1997—），女，河南省人，西南民族大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)2班在校生。