鄉(xiāng)村治理如何實現(xiàn)“善治”

鄭嘉璐

在《鄉(xiāng)土中國》一開篇，費孝通先生寫道：“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的。”70多年過去，中國社會已經(jīng)發(fā)生巨變，中國不再是那個“鄉(xiāng)土中國”了。但是，村莊從未消失，農(nóng)民依然存在。隨著大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，鄉(xiāng)村正發(fā)生著前所未有的大變局，當(dāng)今中國的農(nóng)村問題比歷史上的任何時候都更復(fù)雜、更棘手。

中國正在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，計劃到2035年，基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化；到2050年，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的目標(biāo)。鄉(xiāng)村安定有序是鄉(xiāng)村振興的保障，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系、走鄉(xiāng)村善治之路也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的路徑之一。那么，什么樣的鄉(xiāng)村治理可以稱作善治？當(dāng)村莊里的精英不斷流失，鄉(xiāng)村要由誰來治理？在熟人社會解體的背景下，中國農(nóng)民的主體性又該如何激發(fā)？就這些問題，《南風(fēng)窗》記者專訪了武漢大學(xué)社會學(xué)系主任、中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰教授。

講善治，不能抽象地講

南風(fēng)窗：中國政府提出了鄉(xiāng)村治理的“善治”目標(biāo)。在你看來，善治的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是什么？

賀雪峰：中國太大了，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村有截然不同的特點。我們講善治的時候，一定不能抽象，必須具體，不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的標(biāo)準(zhǔn)。中國鄉(xiāng)村的區(qū)域差異表現(xiàn)在兩個方面，一是南、中、北方村莊社會結(jié)構(gòu)的差異，二是東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。

先說南北。我們知道，一般的鄉(xiāng)村治理是以地緣為基礎(chǔ)的，比如鋪設(shè)道路、修建水利、保障安全等等。華南的農(nóng)民聚族而居，往往一個自然村就是一個宗族，血緣與地緣合二為一，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了重要的作用，因而華南村莊是比較團結(jié)的。華北村莊里則有很多個血緣共同體，我們叫它“小親族”，不同的“小親族”之間競爭很激烈，所以華北村莊里的派系比較嚴(yán)重，是分裂的。而在南北中間的四川湖北等地區(qū)，由于村莊建成的歷史非常短，不管是地緣還是血緣，都沒能形成強有力的凝聚。從地理上來看，三五家農(nóng)戶形成一個“灣子”；從血緣上看，人與人比較疏遠(yuǎn)，親兄弟間的交往都不很密切，所以是分散的。

這種差別體現(xiàn)在許多現(xiàn)象上，村干部的選舉就是一個例子。在選村干部時，華北村莊自然地分成很多派，競爭也很激烈，會出現(xiàn)各個派系合縱連橫的情況；華南地區(qū)不太需要選舉，因為是一家人，大家心里都有桿秤；在較為分散的中部村莊，村民參與公共事務(wù)的意愿不強，想當(dāng)村干部的人就需要四處作動員。

更重要的是東部地區(qū)和中西部地區(qū)的差異。在部分東部沿海，尤其是長三角、珠三角一帶，許多鄉(xiāng)村已經(jīng)融入了城市，它們只在體制上是農(nóng)村，但在基礎(chǔ)設(shè)施、市場條件等方面已經(jīng)和城市沒什么區(qū)別了。不同于傳統(tǒng)的村民自治，這些地區(qū)的鄉(xiāng)村治理已經(jīng)和城市治理同構(gòu)，村莊越來越像社區(qū)，村干部也慢慢專職化，開始坐班、領(lǐng)工資。中西部地區(qū)就不一樣了，那里大多數(shù)的青壯年農(nóng)民選擇進(jìn)城打工，人口流失嚴(yán)重；村子里剩下大量老人、孩子留守，出現(xiàn)了老人農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟比較蕭條。

不同區(qū)域村莊的條件不一樣，治理的手法、善治的要求顯然不一樣。

南風(fēng)窗：中國鄉(xiāng)村的主體是以中西部村莊為代表的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，就這部分村莊來說，應(yīng)該怎樣實現(xiàn)善治？

賀雪峰：我們的鄉(xiāng)村治理不應(yīng)該實現(xiàn)一個高大上的目標(biāo)，而是要實現(xiàn)一個基礎(chǔ)的目標(biāo)，那就是為留鄉(xiāng)農(nóng)民提供生產(chǎn)生活的需要，維護生產(chǎn)生活的秩序。

從生產(chǎn)上來看，我們應(yīng)該為小農(nóng)提供灌溉的便利、機械化的便利、土地連片成塊的便利。從生活服務(wù)上來看，不少農(nóng)村存在彩禮高、人情重，村莊文化薄弱，邪教、低俗文化容易散布的問題，這些都是鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。

農(nóng)業(yè)政策出臺了很多，但有的是在推動資本、大戶進(jìn)入農(nóng)村，而不是在滿足小農(nóng)戶的需要。中國的農(nóng)業(yè)蛋糕就那么大，動員城里人回農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，搞規(guī)模經(jīng)營，就把農(nóng)村本就不多的機會占去了，小農(nóng)戶怎么辦呢？解決三農(nóng)問題還是要通過城市化，只有減少農(nóng)民才能提高農(nóng)民的收入水平。所以，今天的農(nóng)民是應(yīng)該大量進(jìn)城的。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺不是現(xiàn)在，不要著急，現(xiàn)在農(nóng)村的機會不多，與其在農(nóng)村發(fā)展，不如去城里發(fā)展。

當(dāng)前問題在于，講善治不講條件，把未來的長遠(yuǎn)規(guī)劃作為今天的目標(biāo)，把發(fā)達(dá)地區(qū)的做法當(dāng)作中西部地區(qū)的樣板。一些沿海地區(qū)的治理方法，一旦成了基層治理現(xiàn)代化的典型代表，中西部就要學(xué)習(xí)推廣，可中西部地區(qū)是學(xué)不了的，它沒有這個能力，也沒有這個需要。

利用好“中農(nóng)”

南風(fēng)窗：在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會中，村莊可以通過熟人社會的規(guī)則、默契來實現(xiàn)自治；隨著大量農(nóng)民進(jìn)城打工，中國鄉(xiāng)村的熟人社會正在解體。在這種背景下，鄉(xiāng)村自治應(yīng)該如何實現(xiàn)？

當(dāng)前問題在于，講善治不講條件，把未來的長遠(yuǎn)規(guī)劃作為今天的目標(biāo)，把發(fā)達(dá)地區(qū)的做法當(dāng)作中西部地區(qū)的樣板。

賀雪峰：傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的人口正在凈流出，而且是鄉(xiāng)村精英的流出、人財物的流出。在這樣的情況下，鄉(xiāng)村實現(xiàn)自治是比較難的。

首先要解決的一個問題是，誰來當(dāng)村干部。在大多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)村，村干部是不脫產(chǎn)的。他們沒有工資，只拿誤工補貼，農(nóng)忙的時候干農(nóng)活，農(nóng)閑了再做村里的工作。農(nóng)村勞動力還沒大規(guī)模外出打工的時候，村干部除了農(nóng)業(yè)收入，能多拿一塊誤工補貼，屬于村里收入比較高的群體。但現(xiàn)在村民普遍外出打工，賺的錢要比村干部的收入高多了。村干部只靠誤工補貼和農(nóng)業(yè)收入，幾年以后就成了村里最窮的人：隨不起份子，建不起房子。沒有權(quán)威了，那還怎么當(dāng)干部呢？

為了解決這個問題，湖北省提出把主要村干部專職化。村支書脫產(chǎn)、坐辦公室，年收入提高到四萬塊錢?？墒菚泴Ｂ毣?，副書記怎么辦呢？其他村干部怎么辦呢？村干部收入差不多的時候，書記指揮大家干活；現(xiàn)在書記是專職的了，收入高了，其他干部就不愿意干活了。況且中西部農(nóng)村根本沒那么多事，村干部天天坐在辦公室里，完成一些機械化的任務(wù)，反倒失去了和群眾的接觸。

讓中農(nóng)擔(dān)任村干部是個好辦法。在村莊里，總有一些人是不愿進(jìn)城的，他們在村里找到了自家承包地之外的獲利機會，收入不比外出打工少：比如租種他人的耕地、擴大種植規(guī)模，再比如搞農(nóng)機服務(wù)、規(guī)模養(yǎng)殖、農(nóng)資和保險代理。這些留守鄉(xiāng)村的“中農(nóng)”是村干部最好的人選，也是鄉(xiāng)村治理的骨干力量。由于沒有脫產(chǎn)，他們了解村莊的情況，了解村民的生活，也就能為村民提供基本的生產(chǎn)生活服務(wù)；而且他們也愿意成為村干部，除了拿誤工補貼，當(dāng)村干部能擴大社會關(guān)系網(wǎng)，積累政治資源，這是中農(nóng)特別需要的。

鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)天然產(chǎn)生了中農(nóng)，我們要利用好這種治理力量。這也是為什么不應(yīng)該支持資本下鄉(xiāng)搞產(chǎn)業(yè)一體化，一旦農(nóng)村的獲利機會都集中到商業(yè)資本手中，中堅農(nóng)民就失去了存在空間，最后的農(nóng)村精英也要被消滅了。

南風(fēng)窗：你在湖北荊門等地的村莊里開展了十幾年的老年人協(xié)會實驗，這類村民組織對鄉(xiāng)村治理有什么幫助？

賀雪峰：老年人協(xié)會成立后，村里60歲以上的老人都成為會員。他們聚在一起聊天、打牌，開展文藝活動，看望生病的老人，把生活過得很精彩。農(nóng)村的老年人最怕無事可做、在家里憋著，老年人協(xié)會給了他們一個生活的“盼頭”。更重要的是，這讓年輕人有了一個穩(wěn)定預(yù)期：自己老了以后，生活也可以很有質(zhì)量。有了這種預(yù)期，他們才愿意參與村里的公共事業(yè)，鄉(xiāng)村自治才有基礎(chǔ)。

有一個群體很值得重視，就是老年人協(xié)會里的會長、副會長和積極分子，我把他們叫作“負(fù)擔(dān)不重的人”。這些人60多歲，子女已經(jīng)成家立業(yè)，他們生活上衣食無憂，心理上也沒有負(fù)擔(dān)，所以很愿意做一些出頭露面的工作，發(fā)揮余熱。

基層治理涉及的大都是雞毛蒜皮的小事。家庭矛盾、鄰里糾紛這樣繁瑣的事務(wù)說不清、道不明，最讓村干部頭疼。這時，負(fù)擔(dān)不重的人就發(fā)揮作用了：老人們空閑時間多，工作可以做得很細(xì)；而且他們天天在一起議論村里的事，主導(dǎo)了村莊的輿論，所以他們調(diào)解基層糾紛的效果就特別好。在中西部農(nóng)村，這樣負(fù)擔(dān)不重的人并不少，把他們組織起來，就能發(fā)揮農(nóng)民的主體性，化解基層矛盾。

“中堅農(nóng)民”和“負(fù)擔(dān)不重的人”都是從農(nóng)村內(nèi)部自然產(chǎn)生的，我們應(yīng)該重視農(nóng)村內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性力量，通過政策鼓勵和支持這部分力量參與到鄉(xiāng)村自治中來。

培育農(nóng)民的主體性

南風(fēng)窗：你剛剛提到了農(nóng)民的主體性，為什么這種主體性對維持鄉(xiāng)村秩序特別重要？

賀雪峰：進(jìn)入現(xiàn)代社會以后，農(nóng)村舊的價值體系和道德觀念正在解體，新的價值體系和道德觀念還沒有建立起來。在市場經(jīng)濟的沖擊下，農(nóng)民之間的關(guān)系很快暴露在赤裸裸的理性算計之中，村民們只關(guān)心自己的利弊，不在乎村集體的得失。在這樣的村莊里，村民之間很難達(dá)成合作，村集體沒有凝聚力，不僅村莊的公共工程和公益事業(yè)組織不起來，村內(nèi)的秩序也更加混亂。

這些留守鄉(xiāng)村的“中農(nóng)”是村干部最好的人選，也是鄉(xiāng)村治理的骨干力量。

我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多中西部的鄉(xiāng)村都存在主體性缺失的問題。農(nóng)民對村莊的未來失去了希望，時刻準(zhǔn)備著永遠(yuǎn)離開村莊。他們不在乎村民對自己的評價，不在乎村內(nèi)的輿論，所以更敢于不孝順父母，敢于與鄰居產(chǎn)生糾紛，敢于破壞鄉(xiāng)村的公共秩序。

南風(fēng)窗：在鄉(xiāng)村治理的過程中，應(yīng)該怎樣培育農(nóng)民的主體性？

賀雪峰：簡單地理解，培育農(nóng)民的主體性就是引導(dǎo)農(nóng)民積極參與自治，讓他們自己決定村莊該怎樣建設(shè)、怎樣發(fā)展，并且主動為鄉(xiāng)村的建設(shè)出力。

我認(rèn)為，資源下鄉(xiāng)是培育農(nóng)民主體性的很好的方法。農(nóng)業(yè)稅取消之后，國家對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移資源越來越多，但是國家政策和資源不能盲目下村，向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的關(guān)鍵其實不在于辦成幾件具體的實事，而是調(diào)動農(nóng)民主動性和培育農(nóng)民主體性。

舉例來說，地方政府決定給一個村子修條道路。很常見的情況是，項目實施過程中會有村民因道路占地變身“釘子戶”，向政府索要高額賠償。這些“釘子戶”往往扯皮打滾，不達(dá)目的誓不罷休；而其他村民則事不關(guān)己，圍觀而已，一旦釘子戶最終獲利，村民們還會把他視作榜樣，紛紛效仿。本來政府修這條路是為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民服務(wù)，是惠民工程，但結(jié)果卻是政府做的好事越多，“釘子戶”越多，政府與村民的關(guān)系也越疏遠(yuǎn)。

我們不妨換一種資源下鄉(xiāng)的方式，充分發(fā)揮村民自治的作用，引導(dǎo)村民自己決定資源的分配和使用。同樣以修路為例，可以先由村集體討論決定這條路需不需要修、該怎么修，國家財政再根據(jù)具體情況發(fā)放一定數(shù)額的項目補貼。這樣一來，財政資金與每個人的切身利益就緊密聯(lián)系起來了，村民自然有動力積極參與公共事務(wù)。如果這時再出現(xiàn)“釘子戶”，他損害的就不僅僅是政府的利益，而是壞了全村的好事，他將承受全體村民的輿論壓力。

通過資源輸入激發(fā)農(nóng)民主動性，國家資金的使用效率就變高了。更重要的是，它提高了農(nóng)民參與村莊建設(shè)、維護村莊秩序的能力，在分配和使用資源的過程中，村民被組織起來，村莊內(nèi)的其他公共事務(wù)也有了解決的機會。