人民調(diào)解在住宅小區(qū)物業(yè)糾紛解決中的適用

侯懷霞

一、住宅小區(qū)及其物業(yè)糾紛的性質(zhì)特征與解決的多元化

隨著社會的發(fā)展和城市化的進程，中國的社區(qū)愈益成熟起來，住宅小區(qū)也成了一個“五臟俱全”的“人類共同體”，一個不折不扣的“小社會”，業(yè)主們是這一區(qū)域的主人，他們在這一區(qū)域內(nèi)有著各自的私人利益和要求，也有著屬于大大小小的共同利益、公共利益，為此就產(chǎn)生了私域與公域的區(qū)分，也產(chǎn)生了不同性質(zhì)的利益糾紛和沖突，為了彼此和諧共處，甚至能共同發(fā)展進步，業(yè)主們必須是共有、共治、共享的共同體。

從住宅小區(qū)業(yè)主整體的角度看，他們是一個獨立的私法主體，是有著私法意義上的“意思自治”“意志自由”的私法主體，在不損害國家、社會和他人合法權(quán)益的前提下，有著完全的行為自由，有權(quán)利決定屬于住宅小區(qū)范圍內(nèi)的共同事務，也即他們是“共有、共治、共享”的“共同體”，他們的行為自由屬于社會自治的范疇，其他任何國家機關、社會組織或者公民個人都不得干涉。

從住宅小區(qū)業(yè)主個體的角度看，作為個體的業(yè)主，一方面是屬于這一住宅小區(qū)的業(yè)主，另一方面，又是整個國家和社會的業(yè)主和公民，其雙重身份決定了業(yè)主不僅可以作為住宅小區(qū)這一小自治群體的一員，行使權(quán)利履行義務，同時其又是這個國家和社會的財產(chǎn)權(quán)主體和公民，擁有憲法和法律規(guī)定的各種權(quán)利并履行憲法和法律規(guī)定的各項義務。

從住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的性質(zhì)看，其屬于民事性質(zhì)的糾紛，即平等的業(yè)主之間或者業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間在人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)問題上所發(fā)生的糾紛。這類糾紛解決的目標無疑在于化解矛盾糾紛，維護整個住宅小區(qū)的生活秩序，實現(xiàn)鄰里之間關系的和諧，同時在人們權(quán)利意識覺醒的當下維護居民們的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)也是非常重要的。要最大限度地實現(xiàn)上述三重目標，任何單一的糾紛解決方式都很難實現(xiàn)，多元化的糾紛解決機制無疑是必然的要求和選擇。

從住宅小區(qū)物業(yè)糾紛解決的多元化方式看，主要包括借助或依靠私力解決(比如糾紛當事人通過協(xié)商達成和解)，借助或依靠社會力量解決(比如申請人民調(diào)解組織居間調(diào)解)，以及借助或依靠公權(quán)力解決(向人民法院提起訴訟，或者申請相關行政機關進行調(diào)解)。現(xiàn)實生活中，人們之間的多數(shù)糾紛并沒有外化，而是通過自決或者彼此協(xié)商和解來解決問題;還有不少的糾紛是在各類相關人民調(diào)解組織的主動或被動干預下解決的;當然也有不少糾紛私下解決不掉，只好申請人民法院或者行政機關居間解決。在“厭訟”傳統(tǒng)的普遍影響下，這樣多元化的糾紛解決體制是現(xiàn)實的、必然的，也是可行的。

二、人民調(diào)解在住宅小區(qū)物業(yè)糾紛解決中的地位與原則

從社會學的角度分析，當人們以某種目標為基礎集合在一起形成共同體時，為了該共同體的持續(xù)存在和進一步發(fā)展，就需要有各種議事規(guī)則、對規(guī)則的執(zhí)行以及發(fā)生矛盾糾紛時的處理。住宅小區(qū)是人們休養(yǎng)生息的場所，物業(yè)幾乎是中國人在市場經(jīng)濟中最重要的財產(chǎn)，在這一特定的區(qū)域里，人們形成了一定的休戚與共的共同體，為此需要采用恰當?shù)姆绞焦餐握{(diào)理這一區(qū)域的所有公共事務，共享這一區(qū)域所提供的各種公共利益。在這個意義上，住宅小區(qū)就是一個業(yè)主自治的小社會。

住宅小區(qū)的業(yè)主們在小區(qū)內(nèi)既有自己的私人利益，又有彼此共同的公共利益，利益的差異和區(qū)分導致彼此之間的矛盾糾紛不可避免。在國家和社會已經(jīng)二元分化，中國公民社會卻不甚發(fā)達的當下，如何幫助和促進社區(qū)居民自治是國人必須認真對待的問題。為此，國務院早在2007年就頒布了《物業(yè)管理條例》試圖為人們在物業(yè)管理過程中的問題解決提供理論依據(jù)，基于此各個地方也多制定了相應的法律或規(guī)章。

一直以來，人們之間糾紛的解決方式就是多種多樣的，在不同的時期、不同的國家和地區(qū)會有所側(cè)重?；谧≌^(qū)內(nèi)物業(yè)糾紛繁多、復雜、瑣碎等特點，及其業(yè)者自治性質(zhì)，各種調(diào)解，尤其是人民調(diào)解的解決方式在化解矛盾糾紛中的優(yōu)點脫穎而出，受到全國上下的重視。特別是在醫(yī)療衛(wèi)生、勞動爭議、環(huán)境保護、房地產(chǎn)等行業(yè)、專業(yè)領域的矛盾糾紛，如果不及時化解，將會影響社會穩(wěn)定。有效預防和化解行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛，事關人民群眾切身利益，事關社會和諧穩(wěn)定大局。進一步加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作，積極推動人民調(diào)解向這些領域延伸，依法及時化解矛盾糾紛，充分發(fā)揮人民調(diào)解在社會矛盾糾紛調(diào)解體系中的基礎性作用，對于創(chuàng)新社會治理體系、提高社會治理能力，維護相關行業(yè)領域正常秩序、維護人民群眾合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

在化解住宅小區(qū)物業(yè)糾紛的過程中，由于住宅小區(qū)糾紛主體彼此之間關系的特殊性，比如他們利益相關，不能彼此徹底分離，生活中還會繼續(xù)交往接觸，每一次糾紛的解決常常不會是一錘子買賣，所以任何強制性的、強加的解決都將損害當事人之間的關系，甚至形成敵對和仇恨，導致矛盾激化升級。因此“春風化雨”般的調(diào)解在解決住宅小區(qū)物業(yè)糾紛問題上有著特別的優(yōu)勢。為此需要堅持“自愿、公正、及時、便民”原則，形成以人民調(diào)解為平臺，司法行政、房屋管理等政府職能部門大力支持，社會廣泛參與的工作格局，探索建立便捷、公正、高效的住宅小區(qū)物業(yè)糾紛第三方調(diào)解機制，切實將住宅小區(qū)物業(yè)糾紛化解在基層，充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎性作用。

住宅小區(qū)物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作堅持的基本原則:首先是堅持人民調(diào)解基本原則，這是進行調(diào)解的法律基礎;其次是在調(diào)解的過程中還應堅持黨委、政府領導，在司法行政機關指導，相關部門密切配合下，共同推進物業(yè)糾紛調(diào)解工作深入開展;第三是要堅持以人為本，始終把維護雙方當事人合法權(quán)益作為人民調(diào)解工作的出發(fā)點和落腳點，根據(jù)雙方當事人需求，提供便捷服務，維護雙方合法權(quán)益;第四是堅持實事求是、因地因時制宜，從化解矛盾糾紛的實際需要出發(fā)，積極推動設立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，不搞一刀切;第五是堅持尊重科學，著眼于住宅小區(qū)物業(yè)矛盾糾紛的特點和規(guī)律，運用專業(yè)知識，借助專業(yè)力量，提高調(diào)解的權(quán)威性和公信力;第六是堅持改革創(chuàng)新，從我國基本國情出發(fā)，大力推進工作理念、制度機制和方式方法創(chuàng)新，努力實現(xiàn)住宅小區(qū)物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作的創(chuàng)新發(fā)展。

三、人民調(diào)解在住宅小區(qū)物業(yè)糾紛解決過程中的制度化

(一)要形成政府部門指導扶持與社會各方參相結(jié)合的工作格局

一是強化人民調(diào)解作用。堅持“調(diào)解優(yōu)先”，發(fā)揮人民調(diào)解的優(yōu)勢，顯著提高人民調(diào)解解決的糾紛數(shù)量在住宅小區(qū)糾紛總量中的比重，使人民調(diào)解成為解決物業(yè)糾紛的主要渠道，為創(chuàng)新基層社會治理積累實踐經(jīng)驗。

二是明確相關部門職責。司法行政部門要站在保障民生的高度，將物業(yè)糾紛人民調(diào)解作為今后工作的重中之重，切實加強人民調(diào)解的工作力度，充分發(fā)揮人民調(diào)解高效化解物業(yè)糾紛的作用。房屋行政管理部門要樹立處理個案物業(yè)糾紛“調(diào)解優(yōu)先”的理念，在物業(yè)法規(guī)政策專業(yè)指導、物業(yè)專業(yè)人才資源等方面給予大力的支持。社會治安綜合治理部門應加強物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進落實“調(diào)解優(yōu)先”原則，督導相關單位優(yōu)先運用調(diào)解的方式化解住宅小區(qū)物業(yè)糾紛。區(qū)縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要從立足“屬地化管理”主體責任的角度，高度重視物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作，為轄區(qū)內(nèi)物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作提供必要的經(jīng)費和物質(zhì)保障。

三是引導社會各方參與。業(yè)主委員會、物業(yè)公司等相關組織、單位要更新理念，將調(diào)解作為解決物業(yè)糾紛的首選渠道，引導相關當事人選擇人民調(diào)解的方式解決紛爭。各區(qū)縣要在本區(qū)縣層面建立物業(yè)糾紛人民調(diào)解咨詢?nèi)瞬艓?，為調(diào)解工作提供專業(yè)支撐。專業(yè)咨詢?nèi)瞬艓斓娜藛T由區(qū)房管局推薦組成，專業(yè)咨詢意見作為人民調(diào)解員調(diào)解的重要參考依據(jù)。

(二)要加強住宅小區(qū)物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織的工作建設

根據(jù)司法部《關于進一步加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》(司發(fā)通［2014］109號)以及上海市司法局、上海市房屋土地資源管理局2008年頒布的規(guī)范性文件《關于規(guī)范人民調(diào)解組織參與房地產(chǎn)和物業(yè)管理糾紛調(diào)解的若干意見》的規(guī)定，下列人民調(diào)解組織負責受理和調(diào)解所在地區(qū)房地物業(yè)糾紛:(1)區(qū)(縣)房地物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會;(2)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人民調(diào)解委員會;(3)居委會(村委會)人民調(diào)解委員會。為了這些調(diào)解組織能有效化解各自受理的住宅小區(qū)的物業(yè)糾紛，需要采取下列措施完善組織建設:

一是健全物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織網(wǎng)絡。物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會是在司法行政機關指導下，依法設立的調(diào)解特定房地產(chǎn)行業(yè)領域矛盾糾紛的群眾性組織。各區(qū)縣可根據(jù)本地區(qū)實際需要，建立區(qū)縣物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會，或依托本區(qū)縣聯(lián)合人民調(diào)解委員會，以統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作。全面加強街鎮(zhèn)層面的物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織建設，實有人口總量大、密度高、住宅小區(qū)矛盾糾紛多發(fā)的街鎮(zhèn)，應在街鎮(zhèn)本級建立物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會，專門受理調(diào)解物業(yè)糾紛。

二是加強物業(yè)糾紛人民調(diào)解隊伍建設。人民調(diào)解委員會的調(diào)解員由設立單位或人民調(diào)解委員會聘任。根據(jù)物業(yè)矛盾糾紛的特點，選聘具有專業(yè)背景和法學、心理學等專業(yè)知識的人員以及專家學者、法律服務工作者等為人民調(diào)解員，建立專兼結(jié)合、優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的人民調(diào)解員隊伍。通過政府購買服務等方式，配備專職人民調(diào)解員。以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，基本建立一支專業(yè)化、職業(yè)化的物業(yè)糾紛人民調(diào)解員隊伍。專職物業(yè)糾紛人民調(diào)解員配備的數(shù)量要與轄區(qū)內(nèi)物業(yè)糾紛化解工作任務相適應。鼓勵大型社區(qū)聘任專職物業(yè)糾紛人民調(diào)解員。

通過制定工作規(guī)則，明確物業(yè)糾紛人民調(diào)解員履行的職責范圍:(1)受理調(diào)處疑難復雜個案，提供法律咨詢服務;(2)發(fā)揮第三方組織的疏導、協(xié)調(diào)、溝通優(yōu)勢，參與緩解、化解可能影響社會面穩(wěn)定的群體性或突發(fā)性糾紛;(3)協(xié)助相關職能部門指導村居委調(diào)委會開展物業(yè)糾紛的排查和調(diào)處工作。探索人民調(diào)解員專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。按照人力資源社會保障部門關于職業(yè)能力建設的要求，加強物業(yè)糾紛人民調(diào)解員的培訓、管理，推動建立人民調(diào)解員選聘標準。

(三)要形成明確的住宅小區(qū)物業(yè)糾紛化解工作機制

一是健全住宅小區(qū)矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)機制。居村、街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會應定期開展住宅小區(qū)矛盾糾紛的排查和預防。物業(yè)公司、業(yè)主委員會既要積極履行好自身職責，又要加強與轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解組織的聯(lián)系溝通，將適宜調(diào)解的物業(yè)類糾紛及時導入人民調(diào)解的平臺。

二是建立住宅小區(qū)矛盾糾紛分類甄別與分流機制。根據(jù)《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》，建立健全市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)三級住宅小區(qū)綜合管理聯(lián)席會議工作機制。司法所、房管辦、綜治辦、社區(qū)辦、信訪辦等部門之間加強聯(lián)系協(xié)調(diào)，打破條塊分割，實現(xiàn)無縫對接。房管辦、物業(yè)公司在工作中遇到的疑難復雜糾紛，要立足于矛盾不上交的原則，加強橫向協(xié)作，堅持調(diào)解優(yōu)先，最大限度地發(fā)揮街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會作用。

三是建立疑難復雜重大糾紛轉(zhuǎn)介機制。居村委人民調(diào)解委員會主要負責調(diào)解常見的、法律關系相對簡單的一般糾紛，對于已受理或發(fā)現(xiàn)的疑難復雜重大的物業(yè)類矛盾糾紛要及時轉(zhuǎn)介至街鎮(zhèn)房地物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織，由街鎮(zhèn)安排調(diào)解人員進行調(diào)解。街鎮(zhèn)司法所、人民調(diào)解委員會要將工作力量下沉到社區(qū)，對轄區(qū)內(nèi)有一定影響的住宅小區(qū)矛盾糾紛信息的排摸掌握情況，及時納入日?？己嗽u估范疇。

四是健全人民調(diào)解參與住宅小區(qū)矛盾糾紛綜合治理的機制。大力引導糾紛當事人盡可能選擇人民調(diào)解的方式，解決物業(yè)糾紛個案爭議。在此基礎上，支持人民調(diào)解組織參與住宅小區(qū)矛盾糾紛綜合治理。對“群租”、違法建筑治理等整治活動中出現(xiàn)的矛盾糾紛，要支持人民調(diào)解員以“老娘舅”的身份，協(xié)助參與對相關當事人開展政策解釋、情緒疏導、說服教育等工作，并作為政府購買服務的重要內(nèi)容之一。

基于人民調(diào)解組織的親和性以及人民調(diào)解本身的靈活性，人民調(diào)解組織甚至在一定情形下應當主動對所在地區(qū)房地物業(yè)糾紛進行調(diào)解，積極預防矛盾糾紛的激化。當然，人民調(diào)解組織在調(diào)解房地物業(yè)糾紛時，必須遵循自愿、合法、合理、合情的原則，這樣才有利于徹底化解房地物業(yè)糾紛。

(四)完善住宅小區(qū)物業(yè)糾紛人民調(diào)解的支持保障體系

一是加強人民調(diào)解的基礎設施建設。根據(jù)《人民調(diào)解法》要求，加強物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織的基礎設施建設。司法行政部門、房屋行政主管部門要支持街鎮(zhèn)物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織落實調(diào)解工作所必須的接待室、調(diào)解室、資料室、辦公用品等設施設備。

二是大力推進政府購買服務。普遍建立政府購買物業(yè)糾紛人民調(diào)解服務的經(jīng)費保障制度，保障物業(yè)糾紛人民調(diào)解員的聘用經(jīng)費、辦案補貼經(jīng)費。