久押不決案件及其檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建
——以B市H區(qū)為案例的討論

郭 斐，穆 麟

(1．北京市人民檢察院，北京100005;2．北京市海淀區(qū)人民檢察院，北京100089)

我國(guó)刑事訴訟法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)刑訴法)規(guī)定了刑事訴訟過(guò)程中偵查羈押期限、審查起訴期限和審判期限，這類(lèi)規(guī)定旨在提高司法機(jī)關(guān)辦案效率，維護(hù)犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，防止因久押不決產(chǎn)生以羈押代替刑罰的錯(cuò)誤傾向以及在押人員看守所內(nèi)“交叉感染”等諸多弊端。但因刑訴法對(duì)羈押期限和辦案期限規(guī)定較為籠統(tǒng)，致使法定期限畸長(zhǎng)，司法機(jī)關(guān)在辦理一些疑難復(fù)雜、證據(jù)不足或有重大社會(huì)影響的案件時(shí)存在久押不決的傾向。應(yīng)該將清理糾正久押不決案件作為當(dāng)前人民檢察院刑事執(zhí)行檢察羈押期限監(jiān)督工作的重中之重，思考和完善相關(guān)工作機(jī)制。

一、久押不決案件成因、特點(diǎn)及違法性分析

久押不決這一名詞未出現(xiàn)于我國(guó)刑訴法及司法解釋中，因而并非嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語(yǔ)。最高檢刑事執(zhí)行檢察廳制定的《人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門(mén)預(yù)防和糾正超期羈押和久押不決案件工作規(guī)定(試行)》第二條規(guī)定:“犯罪嫌疑人、被告人被羈押超過(guò)五年，案件仍然處于偵查、審查起訴、一審、二審階段的，為久押不決案件?！边@一規(guī)定將五年作為久押不決案件中久押期限的起點(diǎn)。筆者認(rèn)為不應(yīng)給久押不決案件設(shè)定具體時(shí)間期限，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同案件類(lèi)型或犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續(xù)羈押進(jìn)行綜合分析后得出是否久押的結(jié)論。例如，所涉嫌罪名最高刑為三年以下有期徒刑，若案件羈押到近三年非因極為特殊原因未能判決的，也可認(rèn)定為久押不決。

(一)久押不決案件成因

1．案件本身重大復(fù)雜致使久押不決。實(shí)踐中可能出現(xiàn)的情形包括案件性質(zhì)嚴(yán)重、社會(huì)危害性極大、集團(tuán)犯罪、被害人眾多、案件主犯在逃未抓獲、犯罪嫌疑人為逃避打擊而逃匿、毀滅、偽造證據(jù)或者串供、犯罪涉及面廣、社會(huì)影響力大。此類(lèi)案件的辦理不同于普通案件，請(qǐng)示、上報(bào)、補(bǔ)充偵查、發(fā)回重審等程序出現(xiàn)頻率高，辦案機(jī)關(guān)投入的司法資源遠(yuǎn)超普通刑事案件，受制于主客觀因素，導(dǎo)致有些重大復(fù)雜案件無(wú)法定罪，又不敢輕易放縱犯罪，最終的結(jié)果就是久押不決。［1］

2．刑訴法、兩高司法解釋及公安部相關(guān)規(guī)定對(duì)我國(guó)刑事訴訟中羈押期限和辦案期限的規(guī)定存在問(wèn)題。首先是羈押期限和辦案期限混同。只規(guī)定了偵查羈押期限，審查起訴和審判階段只規(guī)定辦案期限，未提到羈押?jiǎn)栴}，導(dǎo)致實(shí)踐中默認(rèn)了審查起訴和審判階段辦案期限自然產(chǎn)生羈押的狀態(tài)，不但于法無(wú)據(jù)，也缺少對(duì)這兩個(gè)階段羈押的救濟(jì)。其次是各類(lèi)期限均可因一些法定事由而中止或重新計(jì)算，導(dǎo)致期限畸長(zhǎng)。例如，《刑事訴訟法》第一百四十七條規(guī)定對(duì)犯罪嫌疑人的精神病鑒定期間不計(jì)入辦案期限，然而，精神病鑒定的期限無(wú)法律規(guī)定，實(shí)踐中精神病鑒定少則花費(fèi)一兩個(gè)月，多則半年以上，嫌疑人仍舊被羈押，且無(wú)任何救濟(jì)途徑。再例如，刑訴法中多個(gè)法條均規(guī)定，案件改變管轄的，從改變后的辦案機(jī)關(guān)收案之日起重新計(jì)算期限，這些規(guī)定或許對(duì)于辦案機(jī)關(guān)辦理案件來(lái)說(shuō)較為便利，但犯罪嫌疑人、被告人卻久押不決，值得深思。

3．部分辦案人員素質(zhì)偏低、責(zé)任心不強(qiáng)、缺乏程序正義的意識(shí)。公安司法機(jī)關(guān)仍然有相當(dāng)一部分辦案人員存在重實(shí)體、輕程序的意識(shí)，認(rèn)為其辦案的目的是查明事實(shí)真相或打擊犯罪，缺乏或選擇性忽視“未經(jīng)法院判決，任何人不得確定有罪”的法律原則，甚至認(rèn)為長(zhǎng)時(shí)間羈押是為了辦案的需要，無(wú)可厚非。辦案人員習(xí)慣于采取退補(bǔ)、發(fā)回重審、向上級(jí)請(qǐng)示等方法辦案。一些重大疑難復(fù)雜案件，往往會(huì)因事實(shí)不清、證據(jù)不足，在公檢法機(jī)關(guān)多次反復(fù)循環(huán)，導(dǎo)致案件久押不決。

4．我國(guó)未決羈押制度存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是導(dǎo)致久押不決的根源。相比西方國(guó)家，我國(guó)羈押依附于拘留、逮捕等強(qiáng)制措施，不具有獨(dú)立性，無(wú)論是在適用理由還是在適用程序上，未決羈押都依附于整個(gè)刑事訴訟活動(dòng)，缺乏獨(dú)立、封閉的司法控制系統(tǒng)。［2］我國(guó)由于沒(méi)有獨(dú)立的羈押制度，是否羈押取決于拘留與逮捕，而這兩個(gè)程序的決定都較為行政化，缺乏司法化程序規(guī)制及救濟(jì)，因此拘留、逮捕后“一押到底”的現(xiàn)象成為可能，為久押不決的產(chǎn)生提供了土壤。

(二)久押不決案件特點(diǎn)及類(lèi)型分布

1．案件類(lèi)型較為集中。筆者對(duì)B市H區(qū)2013年至2017年犯罪嫌疑人、被告人羈押時(shí)間在2到3年及3年以上的案件進(jìn)行了匯總統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)在2年以上3年以下久押不決案件中，侵犯財(cái)產(chǎn)罪和破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪所占比例最大，以詐騙類(lèi)犯罪(包括保險(xiǎn)詐騙)、非法吸收公眾存款罪、貪污賄賂犯罪、職務(wù)侵占罪等罪名較為典型。①因H區(qū)法院屬于基層法院，因此一些可能判處無(wú)期徒刑、死刑的故意殺人、故意傷害致人死亡犯罪不屬于基層法院管轄，此統(tǒng)計(jì)未能涵蓋，經(jīng)調(diào)研，一些事實(shí)或證據(jù)存疑的故意殺人等暴力恐怖案件也是久押不決出現(xiàn)的重災(zāi)區(qū)。在3年以上久押不決案件中，販賣(mài)人體器官所占比例較大。

2．程序復(fù)雜，各種延期程序多次使用。從數(shù)據(jù)中可知，大部分久押不決案件都是經(jīng)過(guò)上訴后的二審(有很大一部分是發(fā)回重審)判決或裁定才予以結(jié)案。其中2年以上3年以下久押不決案件中，只有盜竊(25%)、非法吸收公眾存款(37.5%)、貪污賄賂職務(wù)犯罪(20%)、詐騙(2.11%)、職務(wù)侵占(11.11%)有部分案件是一審結(jié)案，其余案件以及所有3年以上久押不決案件均是二審結(jié)案。

表1 2年以上3年以下久押不決案件類(lèi)型統(tǒng)計(jì)表數(shù)據(jù)來(lái)源:B市H區(qū)(2013－2017)

表2 3年以上久押不決統(tǒng)計(jì)表數(shù)據(jù)來(lái)源:B市H區(qū)(2013－2017)

(三)久押不決案件實(shí)體及程序合法性分析

1．久押不決與超期羈押的關(guān)系。超期羈押是指辦案機(jī)關(guān)違反刑訴法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，超過(guò)法定期限對(duì)犯罪嫌疑人或被告人進(jìn)行羈押的行為。雖然我國(guó)羈押和辦案期限混同一體，但刑訴法中一些階段的辦案期限非常明確，超過(guò)此類(lèi)期限羈押是明顯違法的，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)行為可以依法糾正甚至追究辦案人員責(zé)任，因此超期羈押發(fā)生的概率較低。久押不決與超期羈押存在一定的聯(lián)系，都侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，都損害了司法機(jī)關(guān)的公信力，違背了公平正義的原則，久押不決也被稱(chēng)為隱性超期羈押。但二者在判斷依據(jù)、治理難度、救濟(jì)途徑等方面存在著很大的不同。［3］

2．合法性分析。久押不決在目前刑訴法等法律法規(guī)中看似形式上合法，但其實(shí)質(zhì)違法，理由如下:(1)《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》《保護(hù)所有遭受任何形式羈押或監(jiān)禁人的原則》等國(guó)際條約規(guī)定，被羈押者應(yīng)享受以下權(quán)利:不受任意和非法羈押、及時(shí)得到審判、申請(qǐng)保釋等。對(duì)羈押的慎重以及及時(shí)審判都是國(guó)際司法實(shí)踐中最基本的原則，久押不決違背了國(guó)際先進(jìn)司法潮流和人權(quán)司法保障理念。(2)羈押不具有獨(dú)立性而依附于拘留、逮捕等強(qiáng)制措施或偵查、起訴等刑事追訴活動(dòng)的需要，尤其是在偵查終結(jié)后的審查起訴和審判階段，法律均未規(guī)定羈押期限，羈押期限自然而然等同于辦案期限，這于法無(wú)據(jù)。辦案期限可因?yàn)榫癫¤b定或法院中止審理而中止，但羈押卻一直在繼續(xù)。刑訴法第二條規(guī)定了刑訴法的任務(wù)是保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，尊重保障人權(quán)，但長(zhǎng)時(shí)間羈押無(wú)罪之人，與及時(shí)查明犯罪和保障人權(quán)產(chǎn)生了極大的沖突。(3)久押不決危害性極大。刑訴法第十二條規(guī)定了未經(jīng)法院依法判決，對(duì)任何人不得確定有罪。無(wú)罪之人自然不得科處刑罰，而久押不決行為對(duì)無(wú)罪之人長(zhǎng)期羈押，最長(zhǎng)者可達(dá)七八年甚至十年之久，這已經(jīng)遠(yuǎn)超刑法中很多罪名的法定最高刑，其實(shí)質(zhì)起到了剝奪人身自由的作用，與監(jiān)禁刑無(wú)異。久押不決以羈押程序代替刑罰的做法明顯違法。(4)久押不決一定程度上限制了非羈押性強(qiáng)制措施的適用，成為我國(guó)未決羈押制度改革的一大阻礙。正因?yàn)榫醚翰粵Q形式上并不違法，辦案機(jī)關(guān)和辦案人員可以有恃無(wú)恐地對(duì)案件進(jìn)行久押，直到查清事實(shí)為止，即使無(wú)法定罪，在一定程度上也可以用羈押代替刑罰完成維護(hù)社會(huì)治安、安撫被害人及家屬的任務(wù)，導(dǎo)致取保候?qū)?、監(jiān)視居住等非羈押性強(qiáng)制措施的適用及改進(jìn)難以取得進(jìn)步。

二、久押不決案件糾防清理工作現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)糾防清理工作現(xiàn)狀及問(wèn)題

久押不決問(wèn)題近年來(lái)逐漸受到中央政法機(jī)關(guān)的重視，中央政法委、最高檢相繼下發(fā)出臺(tái)通知和規(guī)定，開(kāi)展久押不決案件清理工作。據(jù)最高檢檢察長(zhǎng)曹建明在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第三次全體會(huì)議上所作工作報(bào)告，2013年核查出的羈押3年以上未結(jié)案的4459人，至2016年全國(guó)兩會(huì)時(shí)下降為6人，2016年10月已全部清理糾正完畢。久押不決案件清理工作雖然取得了很大成績(jī)，但仍存在以下問(wèn)題亟待解決:

1．久押不決清理糾正工作仍沒(méi)有擺脫運(yùn)動(dòng)式治理模式，依賴(lài)中央政法機(jī)關(guān)下發(fā)通知開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行，缺乏常態(tài)化清理糾正預(yù)防制度的建設(shè)。

2．久押不決清理糾正工作主要是依靠檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門(mén)在開(kāi)展，公安機(jī)關(guān)、法院及檢察機(jī)關(guān)自偵、公訴部門(mén)參與度不高，配合意識(shí)不強(qiáng)。

3．檢察機(jī)關(guān)清理糾正久押不決案件手段單一，監(jiān)督剛性不足，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。囿于久押不決的形式合法性，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法向辦案機(jī)關(guān)制發(fā)糾正違法通知書(shū)，更無(wú)法開(kāi)展職務(wù)犯罪偵查。其監(jiān)督手段就是向辦案機(jī)關(guān)制發(fā)久押不決案件催辦函、檢察建議書(shū)或與辦案人員進(jìn)行溝通。這些監(jiān)督手段剛性嚴(yán)重不足，制發(fā)的監(jiān)督文書(shū)沒(méi)有強(qiáng)制性，對(duì)辦案機(jī)關(guān)和辦案人員也沒(méi)有任何不利后果。

4．久押不決案件“前清后現(xiàn)”現(xiàn)象頻發(fā)。各級(jí)政法機(jī)關(guān)重視對(duì)個(gè)案的清理，缺乏預(yù)警、預(yù)防機(jī)制的建立，致使清理工作不斷開(kāi)展，但仍有久押不決案件頻繁發(fā)生。其根本原因在于我國(guó)未決羈押制度改革進(jìn)展緩慢，取保候?qū)?、監(jiān)視居住適用相對(duì)較少，非羈押強(qiáng)制措施執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)較大，羈押是主流、不羈押是例外的風(fēng)氣沒(méi)有改變，久押不決在各級(jí)政法機(jī)關(guān)的意識(shí)中仍存在著一定的“正當(dāng)性”。

三、構(gòu)建糾防久押不決案件綜合治理機(jī)制

久押不決案件產(chǎn)生原因復(fù)雜，牽涉面廣，危害性大，需要立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾和理論界等多方參與、綜合施策，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、公正、高效、權(quán)威的糾防久押不決案件綜合治理機(jī)制。

(一)對(duì)刑訴法及相關(guān)司法解釋的修改建議

1．立法機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)域外羈押制度的考察研究，逐步建立適合我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的獨(dú)立羈押制度，早日解決羈押與強(qiáng)制措施和辦案程序混同的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)羈押的司法控制體系構(gòu)建。［4］對(duì)刑事訴訟各階段的羈押期限及超期后果予以明確規(guī)定。對(duì)延長(zhǎng)期限應(yīng)當(dāng)規(guī)定更加嚴(yán)格的審批程序，減少此類(lèi)程序的行政化審批傾向。

2．對(duì)精神病鑒定期間不計(jì)入辦案期限、中止審理期間不計(jì)入審理期限、經(jīng)報(bào)請(qǐng)最高法院批準(zhǔn)可無(wú)限延長(zhǎng)審理期限等法條予以修改或廢除。此類(lèi)規(guī)定致使法律喪失了對(duì)期限的控制權(quán)，使犯罪嫌疑人、被告人的羈押處于不確定狀態(tài)，完全取決于公權(quán)力機(jī)關(guān)辦理案件的需要，違反了刑訴法的基本原則和價(jià)值追求，應(yīng)當(dāng)予以修改或廢除。

(二)以檢察監(jiān)督為中心構(gòu)建公、檢、法三機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制

1．檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用派駐看守所檢察的制度優(yōu)勢(shì)，利用多種手段發(fā)現(xiàn)久押不決案件線(xiàn)索，包括看守所信息管理系統(tǒng)、巡視筒道、與在押人員進(jìn)行談話(huà)教育、辦理控告舉報(bào)案件、審查換押手續(xù)等。借助刑事執(zhí)行檢察辦案模式的改革，將久押不決作為刑事執(zhí)行監(jiān)督案件進(jìn)行辦理，經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的調(diào)取證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、適用法律，向辦案機(jī)關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書(shū)》《檢察建議書(shū)》《久押不決案件催辦函》等文書(shū)，密切追蹤辦案機(jī)關(guān)落實(shí)情況，對(duì)于不回復(fù)、不落實(shí)的報(bào)上級(jí)檢察院處理。

2．檢察機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)調(diào)公安、法院建立久押不決案件糾防治理聯(lián)合機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、法院的溝通協(xié)作，形成工作合力，讓公安機(jī)關(guān)和法院認(rèn)識(shí)到久押不決案件的危害，增強(qiáng)人權(quán)保障意識(shí)、程序公正意識(shí)、證據(jù)和時(shí)效意識(shí)，克服無(wú)所作為的思想和消極畏難的情緒，提高清理糾正久押不決案件的積極性和主動(dòng)性。

3．落實(shí)分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)督辦制度，充分發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮省、市兩級(jí)檢察院的主導(dǎo)作用。積極構(gòu)建檢察剛性監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于因久押不決造成超期羈押和冤假錯(cuò)案情節(jié)嚴(yán)重的，依法啟動(dòng)職務(wù)犯罪偵查程序，追究責(zé)任人員瀆職犯罪或非法拘禁罪的刑事責(zé)任;對(duì)于一般的久押不決案件，做好對(duì)監(jiān)督意見(jiàn)不回復(fù)、不糾正問(wèn)題的處理，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查后認(rèn)為監(jiān)督無(wú)誤的，應(yīng)通報(bào)同級(jí)公安機(jī)關(guān)或人民法院予以督促下級(jí)糾正。探索建立公開(kāi)審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)辦理此類(lèi)監(jiān)督案件的司法化審查，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員及普通群眾參與，提升監(jiān)督效果。［5］

4．充分發(fā)揮羈押必要性審查的作用。羈押必要性審查制度是我國(guó)為解決“一押到底”現(xiàn)象的羈押救濟(jì)程序的有益嘗試，應(yīng)將久押不決案件作為羈押必要性審查案件辦理的重點(diǎn)，對(duì)于一些久押不決不應(yīng)繼續(xù)羈押的案件應(yīng)依法提出變更強(qiáng)制措施的建議，從側(cè)面減少久押不決案件的數(shù)量。

(三)完善非羈押強(qiáng)制措施適用機(jī)制及構(gòu)建久押不決案件損害賠償機(jī)制

1．逐步構(gòu)建以未決羈押為例外，以非羈押強(qiáng)制措施的適用為主流的制度體系。鑒于我國(guó)取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住制度在實(shí)踐中存在一些難以避免的問(wèn)題，脫?，F(xiàn)象成為制約辦案機(jī)關(guān)采取非羈押強(qiáng)制措施的最大障礙之一，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善取保候?qū)?、監(jiān)視居住制度的規(guī)范化執(zhí)行，利用智能手環(huán)定位、社區(qū)取保候?qū)徣藛T驛站等方式加強(qiáng)監(jiān)管，同時(shí)建議將脫保與社會(huì)誠(chéng)信體系掛鉤，提升非羈押性強(qiáng)制措施適用頻率。

2．加大對(duì)看守所制度的改革力度，加快《看守所法》的立法進(jìn)程。我國(guó)看守所隸屬于公安機(jī)關(guān)，缺乏中立性，在承擔(dān)羈押任務(wù)的同時(shí)，也承擔(dān)著協(xié)助偵查的使命，無(wú)法很好地保障犯罪嫌疑人、被告人的健康權(quán)、隱私權(quán)和相關(guān)司法權(quán)利。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合本國(guó)國(guó)情，推動(dòng)看守所的中立化和司法化，更好地保障人權(quán)。

3．構(gòu)建久押不決案件損害賠償(補(bǔ)償)機(jī)制。國(guó)家賠償法對(duì)辦案機(jī)關(guān)超期限拘留應(yīng)當(dāng)予以賠償進(jìn)行了規(guī)定，如果刑訴法等相關(guān)法律確定久押不決案件違法，那么久押不決案件損害賠償機(jī)制就有建立的必要性。建立賠償(補(bǔ)償)機(jī)制，有利于督促辦案機(jī)關(guān)提高辦案效率，是對(duì)辦案機(jī)關(guān)部分辦案人員責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)、不敢堅(jiān)持無(wú)罪推定原則的一種懲戒措施，也能夠?qū)σ驀?guó)家維持秩序之需要而被長(zhǎng)期剝奪自由權(quán)的公民提供一些賠償或補(bǔ)償，維護(hù)其合法權(quán)益。

［1］袁其國(guó)．刑事執(zhí)行檢察工作重點(diǎn)與方法［M］．北京:中國(guó)檢察出版社，2015．

［2］陳瑞華．未決羈押制度的理論反思［J］．法學(xué)研究，2002(5)．

［3］田健偉，葛海濤．久押不決的特點(diǎn)及原因［J］．法制與社會(huì)，2010(10)．

［4］陳瑞華．刑事訴訟的前沿問(wèn)題(下冊(cè))［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016．

［5］周 偉．刑事執(zhí)行檢察的若干問(wèn)題［J］．人民檢察，2013(24)．