檢察公信力評估的問題檢視與路徑選擇

梁春程

檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)和司法機關(guān)，檢察公信力是司法公信力的重要組成部分，加強檢察公信力建設(shè)，不斷提高檢察公信力是檢察工作的必然追求。本文擬從基本理論、指標(biāo)體系、評估機制等方面，對檢察公信力評估理論和實踐中存在的問題進行辨析，以期對此項工作的推進提供有益建議。

一、檢察公信力本質(zhì)上是社會公眾對檢察工作的主觀評價

明確檢察公信力的概念是研究檢察公信力評估和建設(shè)問題的邏輯起點，亦能夠?qū)z察公信力評估和建設(shè)提供理論支撐。作為司法公信力的子概念，目前學(xué)界關(guān)于檢察公信力概念界定眾說紛紜、見仁見智。一是“檢察能力說”，認(rèn)為檢察公信力是檢察機關(guān)依法履職后獲得人民信任的能力;二是“社會信任說”，認(rèn)為檢察公信力是指社會公眾憑借對檢察權(quán)信賴基礎(chǔ)的期望、認(rèn)識、參與、體驗而形成的認(rèn)可及信賴程度，以及通過相關(guān)主體、程序以及結(jié)果的運行、調(diào)試、適應(yīng)、滿足社會公眾認(rèn)可及信賴的程度和狀態(tài);［1］三是“復(fù)合信任說”，認(rèn)為檢察公信力具有雙重維度，是指檢察機關(guān)與社會公眾的互相信任與評價。上述理論認(rèn)識的差異反映到檢察公信力評估的實踐中具體表現(xiàn)為，有的將司法公信力看作司法行為所產(chǎn)生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。因此，檢察公信力評估的對象就是社會公眾對檢察機關(guān)的司法情況、檢察人員狀況的滿意程度、信任和認(rèn)可程度等檢察權(quán)運行狀態(tài)的主觀評價。有的則堅持主客觀相結(jié)合原則，認(rèn)為在檢察公信力評估中具有客觀性特征的客觀指標(biāo)容易獲得社會各方的認(rèn)同，而社會公眾由于信息偏差和基于不同立場利益的考慮，其評價可能失真。因此，檢察機關(guān)司法公信力評估不限于社會公眾主觀評價，還要結(jié)合檢察工作客觀業(yè)績數(shù)據(jù)的考核。［2］

筆者認(rèn)為，上述觀點雖有分歧，但也共同揭示了檢察公信力所具有的能動性、社會性和互動性特征。檢察公信力是國家司法權(quán)良性運行的表現(xiàn)狀態(tài)，其不僅具有一般公權(quán)力所享有的公共性和權(quán)威性，也蘊含著通過權(quán)力運行而獲得公眾信任的能力和公眾直接的主觀判斷。但從司法的社會控制功能來看，“司法能不能充分發(fā)揮規(guī)范力，一如宗教或倫理，關(guān)鍵還是在于其決定的‘被信賴’而被接受，不在于其‘正確性’。故當(dāng)信賴不足時，決定的質(zhì)與量再改善，也是徒勞無功?！碑?dāng)前，對于司法辦案質(zhì)效有許多考核指標(biāo)的要求，但司法質(zhì)效并不等于司法公信，司法質(zhì)效是前提，而司法質(zhì)效必須通過恰當(dāng)?shù)姆绞奖环从?、被感知、被認(rèn)同才能形成司法公信。筆者認(rèn)為，檢察公信力本質(zhì)上是社會公眾對檢察工作的主觀評價，檢察公信力評估的重心應(yīng)當(dāng)更加偏向于社會對檢察權(quán)運行過程及結(jié)果的信賴、尊重和認(rèn)同，客觀的檢察辦案數(shù)據(jù)可以作為工作績效考評的依據(jù)，而沒必要再通過檢察公信力評估程序來反映。

二、檢察公信力評估應(yīng)當(dāng)站在人民群眾的立場上進行

從浙江、河北、上海等地區(qū)部分檢察院的試點情況看，檢察公信力評估的路徑主要有兩種:一是站在檢察機關(guān)自身立場，從業(yè)務(wù)考核考評的目的出發(fā)，從檢察工作的角度來評價檢察公信力。采取這種路徑的檢察機關(guān)認(rèn)為，檢察工作是檢察機關(guān)的中心，檢察工作的質(zhì)量是影響檢察公信力的決定性因素。具體到實踐中，有的選擇職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、民行檢察等檢察業(yè)務(wù)工作作為評估指標(biāo)，有的在檢察業(yè)務(wù)工作之外，還選擇檢察隊伍建設(shè)、檢察干警素質(zhì)、檢察公共關(guān)系等工作作為評估指標(biāo)。二是站在理論研究的第三方立場，從改進司法建設(shè)的目的出發(fā)，從價值追求的角度來評估檢察公信力。采取這種路徑的主要理由是:檢察業(yè)務(wù)具有內(nèi)部性和專業(yè)性，社會公眾難以獲得充分有效的信息，而檢察機關(guān)作為司法機關(guān)在司法價值目標(biāo)上是社會公認(rèn)的，可以作為判斷檢察公信力的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，不少檢察機關(guān)在制定評估指標(biāo)體系時以“司法公正”“司法廉潔”“司法公開”等價值目標(biāo)為一級評估指標(biāo)，然后在“司法公正”指標(biāo)下設(shè)置“程序公正”和“實體公正”等二級指標(biāo)，在“程序公正”下設(shè)置“程序規(guī)范”、“程序高效”等三級指標(biāo)，以此類推。此外，不少地方采用由檢察機關(guān)委托第三方科研或者咨詢機構(gòu)開展檢察公信力評估的形式，兼采上述兩種路徑的評估指標(biāo)設(shè)置方式。還有個別地方由當(dāng)?shù)卣ㄎC治部門牽頭，委托統(tǒng)計局社情民意調(diào)查中心對公安機關(guān)、檢察機關(guān)、法院、司法行政機關(guān)、社會管理綜合治理辦公室等政法機關(guān)工作進行社會調(diào)查評估，評估指標(biāo)籠統(tǒng)規(guī)定為群眾滿意度。［3］

筆者認(rèn)為，檢察工作路徑應(yīng)以檢察工作為主線，突出檢察機關(guān)的特色，進而為改進檢察工作提供借鑒，但因其在評估主體和指標(biāo)設(shè)置上過于強調(diào)內(nèi)部性，與過往的業(yè)務(wù)考評難以區(qū)分。價值目標(biāo)路徑以司法價值作為中心，能夠反映檢察機關(guān)在司法公信力整體中的狀況，與審判機關(guān)的司法公信力評估也可以相互比較，但其難以覆蓋檢察機關(guān)執(zhí)法辦案和隊伍建設(shè)工作的全部內(nèi)容，純粹抽象的價值判斷容易受到個人好惡及其他偶然因素的影響。司法公信力是人民群眾對司法認(rèn)知度、認(rèn)同度、信任度的綜合反映。［4］檢察公信力評估的目的是全面、客觀地獲取社會公眾對檢察機關(guān)和檢察工作的公信力評價，科學(xué)分析和透視當(dāng)前檢察機關(guān)的司法公信力狀況，進而發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)司法公信力建設(shè)中存在的短期和長期問題，并以評估報告為媒介作出趨勢性預(yù)判，提出解決問題的對策，督促檢察機關(guān)依法規(guī)范行使檢察權(quán)，推動檢察公信力建設(shè)。因此，科學(xué)合理的檢察公信力評估機制必須要站在人民群眾的立場，具備評價功能、比較功能、參與功能和引導(dǎo)功能，了解、回應(yīng)并解決人民群眾最關(guān)切的問題。因此，在評估主體上應(yīng)當(dāng)具有中立性和復(fù)雜性，評估主體應(yīng)當(dāng)為社會公眾，評估程序可以考慮由人大或者政法委啟動和主導(dǎo)，避免檢察機關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員。在評價內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)具有的代表性和豐富性，涵蓋檢察機關(guān)的執(zhí)法辦案、隊伍建設(shè)等各方面工作要求。在評估標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)具有多樣性，針對不同的社會主體設(shè)置不同的評價選項，尤其要區(qū)分一般社會公眾和案件當(dāng)事人等特別主體。

三、檢察公信力評估的最主要指標(biāo)是司法公正和司法廉潔

明確檢察公信力的概念和評估路徑之后，下面最為重要的就是選擇構(gòu)建科學(xué)合理的評估指標(biāo)。實踐中各地檢察機關(guān)普遍采取指標(biāo)分級和權(quán)重賦值的方式構(gòu)建檢察公信力評估指標(biāo)體系，其中由最高人民檢察院檢察理論所主導(dǎo)的“檢察公信力測評項目”(以下簡稱“測評項目”)，在北京、河北、內(nèi)蒙古、吉林、上海、浙江、湖北、寧夏8個省(區(qū)、市)開展調(diào)查，“測評項目”電話調(diào)查樣本總量為4800個，每個省(區(qū)、市)600個，面訪調(diào)查樣本總量為1080個，每個省(區(qū)、市)135個，涵蓋我國東、中、西和東北四大區(qū)域，具有典型意義?！皽y評項目”測評指標(biāo)體系共包含2個一級指標(biāo)、10個二級指標(biāo)，特定主體調(diào)查和公眾調(diào)查的三級指標(biāo)或具體問題略有差異。在統(tǒng)計方法方面，“測評項目”采用多階段、分層、比例抽樣、簡單隨機抽樣與重點調(diào)查相結(jié)合的方法，確定具體調(diào)查樣本，特定主體調(diào)查問卷中還設(shè)置了開放性問題。其中，檢察公信力指標(biāo)總分為100分，特定主體評價指標(biāo)與社會公眾評價指標(biāo)權(quán)重比例為5:5(詳見表一、表二)。

社會公眾評價指標(biāo)及分值(表一)

特定主體評價指標(biāo)及分值(表二)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2015年檢察公信力測評綜合得分均略高于2014年，檢察公信力總體穩(wěn)定，略有提升。其中，在社會公眾評價指標(biāo)中，對檢察院辦理案件的公正性評價較高，對檢務(wù)情況了解的方便性評價較低。在特定主體評價指標(biāo)中，對檢察人員的印象評價較高，對檢察辦案效率評價較低。在一級指標(biāo)中，隊伍建設(shè)得分在絕對值和增值兩方面都明顯高于司法辦案，8個省份隊伍建設(shè)的分值整體也都高于司法辦案。在二級指標(biāo)中得分前三的指標(biāo)分別是紀(jì)律嚴(yán)明、文明規(guī)范和形象良好，得分最低的是“公開透明”。與2014年相比，公眾和特定主體對10個二級指標(biāo)的評分絕大多數(shù)普遍上升，但對“公開透明”和“監(jiān)督有力”這兩個指標(biāo)上的評價不高，反而有所下降。此外，除了“公開透明”這一指標(biāo)，案件當(dāng)事人對檢察機關(guān)其他9個二級指標(biāo)的評分比其他群體都低了10分以上。特定群體中，律師對10個檢察公信力二級指標(biāo)的評價平均也比警察、法官和司法行政人員低7.68分，尤其是“監(jiān)督有力”和“敢于擔(dān)當(dāng)”兩個指標(biāo)，律師評價得分較低。對此，“測評項目”不僅從一級指標(biāo)分析到二、三級指標(biāo)，而且每級指標(biāo)中公眾評分和特定主體評分都作了評價;不僅對受調(diào)查的每個省(區(qū)、市)的分值進行了比較分析，而且還對這些省(區(qū)、市)在每項中的分值作了專題分析;最后還針對這些數(shù)據(jù)反映的問題，進行了建言獻策，基本反映了當(dāng)前檢察機關(guān)司法公信力的情況。

不過，從調(diào)查過程和結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)“測評項目”在指標(biāo)設(shè)定上也存在一些問題:一是開展公信力評估的目的不夠明確，分開設(shè)立“特定主體指標(biāo)”與“公眾調(diào)查指標(biāo)”似乎沒有必要，而且中間部分指標(biāo)區(qū)分度不高，可以合并;二是現(xiàn)有指標(biāo)體系中二級指標(biāo)對回答三級指標(biāo)問題有強烈的結(jié)論性提示，比如二級指標(biāo)設(shè)定為“客觀公正”，而三級指標(biāo)便是“當(dāng)?shù)貦z察院司法辦案能否做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、客觀公正?”“當(dāng)?shù)貦z察院司法辦案能否客觀全面地收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)材料?”等問題;三是測評指標(biāo)的分類設(shè)定及其權(quán)重沒有科學(xué)、合理標(biāo)準(zhǔn)，對于檢察公信力評價的探討更多的集中于社會公眾通過自身感受，對檢察權(quán)運行結(jié)果公正性的價值判斷，缺乏以信息參數(shù)為基礎(chǔ)對檢察權(quán)運行過程的系統(tǒng)化認(rèn)識和判斷，可能導(dǎo)致對檢察公信力的非理性評價。例如，西部省份(內(nèi)蒙古和寧夏)在一、二級指標(biāo)上的得分均高于東部(北京、河北、吉林、上海、浙江)和中部(湖北)，在司法辦案和隊伍建設(shè)兩個一級指標(biāo)的對比中，經(jīng)濟發(fā)展水平更高的東部城市對當(dāng)?shù)貦z察院在這兩方面的評價均低于中西部城市，與其他法治指數(shù)評估結(jié)論差距較大。

筆者認(rèn)為，每個人對檢察公信力的認(rèn)識有不同的視角，而不同的指標(biāo)在人們心中的重要程度不同，“如無必要，勿增實體”，評價指標(biāo)的選取，與其大而全不如少而精。習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上明確指出:“執(zhí)法司法是否具有公信力，主要看兩點:一是公正不公正，二是廉潔不廉潔?！睆摹笆隆焙汀叭恕眱煞矫娓爬藳Q定司法公信力的根本評價標(biāo)準(zhǔn)。因此，筆者從“司法公正”和“司法廉潔”兩個角度出發(fā)，立足檢察監(jiān)督職能，聚焦司法辦案、隊伍建設(shè)兩個基本面，抓住與社會民眾密切相關(guān)的司法公開、權(quán)利保障和服務(wù)大局三個重要環(huán)節(jié)，結(jié)合當(dāng)前司法改革推進情況，分層次設(shè)置評估指標(biāo)體系，既客觀、全面地反映了檢察工作整體情況，又體現(xiàn)了差異化、特色化。至于是否需要按照一級指標(biāo)、二級指標(biāo)、三級指標(biāo)的方式進行指標(biāo)分級并分別賦值，我認(rèn)為可以根據(jù)評估的方式和對象具體確定，如果電話評估、評估對象為一般社會公眾則不宜過于繁瑣，如果采取座談、問卷調(diào)查等方式或者評估的對象是案件當(dāng)事人或者律師、警察等特定主體則可以進行深度調(diào)查。

四、檢察公信力評估結(jié)果的應(yīng)用應(yīng)當(dāng)客觀理性

評估結(jié)果的應(yīng)用是檢察公信力評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是檢察公信力評估的目的所在。評估結(jié)果如何看待、是否公開、能夠作為檢察業(yè)績考核的內(nèi)容，需要筆者進一步研究思考。從目前各地檢察機關(guān)開展的試點實踐看，不少地方在檢察公信力評估前期的指標(biāo)體系設(shè)置、權(quán)重設(shè)定、問卷調(diào)查設(shè)計和執(zhí)行等方面投入的精力較大，但由于理念和認(rèn)識上存在的分歧，對后期評估結(jié)果的分析應(yīng)用重視不足，降低了檢察公信力評估的影響力和指引力。一種觀點認(rèn)為，檢察公信力評估應(yīng)當(dāng)建立報告公開發(fā)布制度，及時向人大、公眾公開評估結(jié)果，克服內(nèi)部業(yè)務(wù)考評的片面性和局限性，同時民調(diào)得分應(yīng)當(dāng)作為考核系數(shù)與業(yè)務(wù)考評相結(jié)合，納入檢察系統(tǒng)上下級績效考核體系;另一種觀點認(rèn)為，檢察公信力評估目前僅適宜作為科學(xué)方法或?qū)W術(shù)研究看待，評估結(jié)果作為相對客觀的真實或者主觀性真實，僅供檢察機關(guān)內(nèi)部參考，不宜向公眾公開，更不宜與業(yè)務(wù)考評掛鉤。［5］

筆者認(rèn)為，檢察公信力評估的初衷，是把人民作為檢察工作全部價值的最高裁決者，把履行法律監(jiān)督職能作為踐行執(zhí)法為民宗旨的基本途徑，進一步提高檢察工作親和力、公信力和人民群眾滿意度。誠然，從目前已經(jīng)開展的司法公信力評估結(jié)果看，或多或少都有不盡如被評估單位人意或者與客觀實際不相符合的地方。但正如習(xí)近平總書記曾引用的詩句所言，“不要人夸顏色好，只留清氣滿乾坤”，檢察公信力評估就是人民群眾對檢察機關(guān)的工作滿意度的檢驗，其追求的就是評價結(jié)果的真實性，必須客觀理性地對待評價結(jié)果，聞過則喜、有則改之，而不能諱疾忌醫(yī)、文過飾非。至于是否需要將評價結(jié)果向社會或者其他機構(gòu)公開，筆者認(rèn)為，檢察公信力評估形式上屬于公眾滿意度測評，其源于企業(yè)管理中的顧客滿意度測評，后伴隨著西方國家新公共管理運動“公民優(yōu)先、服務(wù)政府”的興起而廣泛運用，現(xiàn)有的民主評議政風(fēng)行風(fēng)、政府績效評估公眾評議、法治評估指標(biāo)體系等均屬于公眾滿意度測評的范疇。在大量社會公眾參與、評估內(nèi)容側(cè)重于公眾需求的前提下，評估結(jié)果理應(yīng)及時、全面地向社會公眾公開并直接負(fù)責(zé)，通過分析問題產(chǎn)生的原因、提出改進公信力建設(shè)的方案，提高檢察機關(guān)的責(zé)任心和回應(yīng)性。至于能否把評估結(jié)果作為檢察機關(guān)和檢察人員業(yè)績考評和獎懲的依據(jù)，筆者認(rèn)為，需要保持謹(jǐn)慎。司法機關(guān)的職能定位和工作方式與政府行政部門不同，司法工作的過程和結(jié)果很多時候都是在利益雙方進行平衡與裁決，大多數(shù)情況下一方勝訴就意味著另一方要承受敗訴的結(jié)果。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察官是公共利益的代表，作為“啄木鳥”和“守夜人”，檢察機關(guān)在發(fā)揮打擊、預(yù)防、監(jiān)督、教育、保護等檢察職能過程中，難免會影響一些人的利益，也正因為如此，憲法規(guī)定檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。如果將評估結(jié)果作為考核工具與業(yè)務(wù)考評掛鉤，不僅背離了檢察公信力評估作為檢察業(yè)務(wù)考評補充的初衷，而且容易出現(xiàn)“指數(shù)攀比”“指數(shù)萬能論”等現(xiàn)象，反而可能影響檢察工作的正常開展和檢察公信力評估的科學(xué)持續(xù)發(fā)展。

［1］劉亞昌，董曉玲．司法體制改革視域下的檢察公信力及其測評體系建構(gòu)［J］．河北法學(xué)，2015(5)．

［2］［3］王守安主編．檢察公信力研究［M］．北京:中國檢察出版社，2015．

［4］曹建明．以公正司法為核心 以人民滿意為標(biāo)準(zhǔn) 加強司法公信力建設(shè)維護社會公平正義［J］．人民檢察，2016(1)．

［5］莊永廉．檢察公信力測評體系在探索中逐步完善［J］．人民檢察，2016(10)．