從“一致”“等值”到“認可”：教育資歷跨境認可的全球?qū)嵺`和新動向

朱賀玲，文 雯

（清華大學(xué)教育研究院，北京100084）

隨著經(jīng)濟全球化的拓展和延伸，世界各國在社會、文化、教育等領(lǐng)域的交流與合作不斷深化，極大地促進了學(xué)生和勞動力的跨境流動，不同國家間教育資歷（qualification）的互相認可成為亟須解決的問題。教育資歷互認不僅要求各國承認外國教育資歷的有效性，還需依據(jù)本國教育、就業(yè)系統(tǒng)的實際情況對其進行再詮釋，并賦予外國教育資歷持有者與本國相近資歷持有者同等的升學(xué)、就業(yè)權(quán)利。

教育資歷是指官方機構(gòu)正式承認學(xué)習(xí)者達至的學(xué)習(xí)成果，并授予學(xué)習(xí)者證書（certificate）、文憑（diploma）、學(xué)位（degree）等頭銜[1]。對教育資歷的認可通常分為學(xué)術(shù)認可（academic recognition）和專業(yè)認可（professional recognition），二者分別以求學(xué)深造和就業(yè)為認可目的[2]。專業(yè)認可中尤其是在涉及醫(yī)生、律師等受管制的行業(yè)領(lǐng)域，除了認可教育資歷外，同樣需要評估資歷持有者的專業(yè)知識和技能，以決定是否給予其相關(guān)行業(yè)的準入授權(quán)。此過程往往涉及政府機構(gòu)、專業(yè)團體、雇主等多方利益相關(guān)群體，在此暫不對其進行討論。

一、教育資歷認可理念的演變

在過去的近30年中，教育資歷認可理念經(jīng)歷了由“一致（nostrification）”“等值（equivalence）”到“認可（recognition）”的轉(zhuǎn)變[3]。其中，“一致”要求外國教育資歷須與本國相近資歷幾乎完全相同且能夠兼容本國教育體系方可獲得認可，而且外國教育資歷通常被授予認可國的教育資歷名稱。由于各國教育體系多樣，較難找到幾乎完全相同的兩個資歷，即使資歷名稱相同，入學(xué)要求、學(xué)習(xí)內(nèi)容、教育年限、授予標準等也可能存在較大差異[4]。在此背景下，“等值”逐漸取代“一致”，在較長時間內(nèi)成為新的認可理念。

“等值”意味著兩國資歷雖然不同，但只要在一些規(guī)定的變量（如學(xué)習(xí)時間、內(nèi)容、形式等）上等值，依然可以獲得對方認可。在此理念下，各國主管機構(gòu)通常詳細比較外國資歷與本國相近資歷的課程內(nèi)容、教育年限、學(xué)生負荷（workload）①等投入性（input）的學(xué)習(xí)要素，若無較大差異則可獲得認可。然而，“等值”所強調(diào)的各種投入性、過程性學(xué)習(xí)要素并不必然反映學(xué)生的能力。因此，20世紀末以來，“認可”逐漸取代“等值”，成為后續(xù)資歷跨境認可的核心原則。

“認可”是指權(quán)威機構(gòu)正式承認外國教育資歷的價值，以便資歷持有者得以在認可國繼續(xù)求學(xué)或就業(yè)[5]。該理念的出現(xiàn)有3方面原因：首先，全球教育理念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由側(cè)重學(xué)習(xí)投入（learning input）轉(zhuǎn)為關(guān)注學(xué)習(xí)成果（learning outcome）。學(xué)習(xí)成果指的是學(xué)生完成特定階段的學(xué)習(xí)后，被期望知道、理解以及所能展現(xiàn)的東西，通常表現(xiàn)為知識（knowledge）、技能（skill）、能力（ability）、態(tài)度（attitude）等的動態(tài)組合[6]?！罢J可”較之“等值”“一致”最大的區(qū)別就是關(guān)注學(xué)生在不同教育體系獲得資歷的過程中，所掌握的知識、能力、素養(yǎng)是否存在實質(zhì)性差異[7]。其次，“認可”理念也是為了回應(yīng)尊重教育系統(tǒng)多樣性的需要。各國教育和資歷系統(tǒng)多元，相近資歷的入學(xué)要求、學(xué)習(xí)形式、內(nèi)容、年限等教育過程性因素往往存在較大差異?！罢J可”強調(diào)學(xué)習(xí)成果是否存在實質(zhì)性差異，在較大程度上緩解了教育系統(tǒng)的多樣性對資歷認可結(jié)果的影響。最后，“認可”理念最早出現(xiàn)在《歐洲地區(qū)高等教育資歷認可公約》（《里斯本公約》），是歐洲一體化的政治需要。歐盟于1999年提出構(gòu)建更加兼容的“歐洲高等教育區(qū)”（EHEA），以加強學(xué)生、教師、研究人員以及勞動力的流動，這是促進歐洲一體化的政治目標在教育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的重要手段。傳統(tǒng)理念下的教育資歷認可程序冗長、繁瑣，在較大程度上阻礙了學(xué)生的跨境流動?！罢J可”不再詳細比較諸多投入性、過程性的學(xué)習(xí)要素，更能促進各國間的學(xué)生及勞動力的流動。

實質(zhì)性差異即外國資歷與本國相近資歷之間存在顯著差異，以致外國資歷持有者無法在認可國進行求學(xué)、研究或者就業(yè)等活動[8]。關(guān)于判定實質(zhì)性差異的具體操作方式，歐盟有著明確的態(tài)度：各國盡可能給予資歷跨境認可的理由，而不是費盡心思去證明實質(zhì)性差異的存在。具體而言，“實質(zhì)性差異”通常有3個判定原則：

第一，學(xué)習(xí)成果是判定實質(zhì)性差異的重要因素。一方面，教育年限、課程內(nèi)容等學(xué)習(xí)投入因素的差異，由于并不直接反映資歷持有者的能力，通常僅作為輔助參考；另一方面，各國教育和資歷系統(tǒng)多樣，詳細對比相近資歷的入學(xué)要求、學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)分數(shù)量、授予標準等過程性因素較難取得積極的結(jié)果，而強調(diào)學(xué)習(xí)成果的實質(zhì)性差異在較大程度上克服了資歷認可的機械性，緩解了多元的教育系統(tǒng)對認可結(jié)果的影響。

第二，實質(zhì)性差異的判定與認可目標息息相關(guān)。通常情況下，若資歷認可的目的為求學(xué)，認可國主管機構(gòu)考慮到申請者的潛能及增進能力，通常更容易給予認可。但若資歷認可的目的是進入接收國的勞動力市場，則除教育資歷外，以往從事相關(guān)工作的時長和內(nèi)容均被視為重要的參考依據(jù)。受管制行業(yè)的準入標準更為嚴格，資歷也更難獲得認可。

第三，實質(zhì)性差異并不必然導(dǎo)致對外國教育資歷的不認可，應(yīng)優(yōu)先考慮替代性認可、部分認可、有條件認可。除非以上情形均不適用，否則不應(yīng)拒絕認可外國資歷。具體來說，替代性認可指若資歷之間存在實質(zhì)性差異，主管機構(gòu)應(yīng)將外國資歷與本國其他相近資歷進行對比，以幫助申請者尋找其他可能的求學(xué)或就業(yè)機會；部分認可即主管機構(gòu)僅認可外國資歷的部分學(xué)分，申請者可在后續(xù)學(xué)習(xí)中申請免修已獲認可的學(xué)分；有條件認可通常要求申請者滿足相關(guān)條件后（如獲得規(guī)定課程的學(xué)分），方可獲得資歷認可。

值得注意的是，在政策文本之外，由于學(xué)習(xí)成果較難直接測量、對比，再加上學(xué)生流動模式的多樣化、教育質(zhì)量不均衡等因素的影響，即使在教育資歷跨境認可起步較早的歐洲，基于學(xué)習(xí)成果的認可理念亦面臨較大程度的實踐困境。一方面，從國家層面來講，各國對資歷認可的認同程度存在較大差異。相關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，歐洲絕大多數(shù)國家仍傾向于優(yōu)先評估入學(xué)要求、學(xué)習(xí)內(nèi)容等投入性因素是否等值。在參與調(diào)研的50個國家中，僅15個國家將學(xué)習(xí)成果視為認可標準，而且除2個國家認為學(xué)習(xí)成果最為關(guān)鍵外，其他13個國家僅將其視為認可標準之一[9]。另一方面，從高等教育機構(gòu)來看，歐盟相關(guān)調(diào)研結(jié)果表明，各國高等教育機構(gòu)在招生過程中認可外國資歷時，通常更為強調(diào)教育年限、學(xué)分數(shù)量等易于量化的標準，學(xué)習(xí)者的知識、技能、能力等質(zhì)性標準則較少被提及。盡管歐盟及其成員國均對認可外國資歷的原則和程序進行了明確規(guī)定，但是高等教育機構(gòu)仍傾向于堅持既有做法[10]。

二、全球資歷跨境認可的發(fā)展

自聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）于1947年首次提出“考慮學(xué)位對等問題”后[11]，1975—1983年，全球相繼簽署了6個關(guān)于高等教育資歷跨境認可的地區(qū)公約②。其中，歐洲、亞太、非洲地區(qū)相繼于1997年、2011年、2014年更新了原有公約，并重新命名為《歐洲地區(qū)高等教育資歷認可公約》（里斯本公約）、《亞太地區(qū)高等教育資歷認可公約》（東京公約）、《修訂的非洲地區(qū)國家高等教育學(xué)習(xí)、證書、文憑、學(xué)位及其他學(xué)術(shù)資歷互認公約》。目前，《里斯本公約》已獲51個國家的法律認可，但亞太、非洲地區(qū)的公約暫未生效。除起草、更新地區(qū)公約外，聯(lián)合國教科文組織自20世紀90年代開始嘗試制定高等教育資歷跨境認可的全球公約，目前，聯(lián)合國教科文組織已組建全球公約起草委員會，并將擬定的全球公約文本草案交由會員國咨詢審議后，廣泛轉(zhuǎn)發(fā)世界各國進行意見征求。

在歐盟、東盟等區(qū)域一體化組織的推動下，歐洲、亞洲不斷完善教育資歷跨境認可體系。受益于博洛尼亞進程，歐洲教育資歷跨境認可起步較早，體系也較為成熟。除《里斯本公約》外，歐洲委員會（European commission）、歐洲理事會（Council of Europe）以及聯(lián)合國教科文組織陸續(xù)出臺系列文件，明確教育資歷跨境認可的原則、程序，并及時總結(jié)認可過程中的新趨勢和新問題，提供跨境教育、聯(lián)合學(xué)位等新型資歷的認可建議。此外，歐盟層面陸續(xù)推出學(xué)分轉(zhuǎn)換與累積系統(tǒng)（ECTS）、資歷框架、文憑補充（diploma supplement）等認可工具③，并要求各國建立國家信息中心，為資歷認可提供權(quán)威、準確的信息。亞洲教育資歷跨境認可雖然起步較晚，但亦取得不小的進步。除《東京公約》外，聯(lián)合國教科文組織亞太地區(qū)辦公室于2013年組織開發(fā)了《外國資歷認可工具箱：亞太地區(qū)從業(yè)者指南》，為亞太地區(qū)各國高等教育資歷互認提供實踐參考。除歐洲、亞洲外，其他地區(qū)尚未在實踐層面完善教育資歷跨境認可體系。

關(guān)于教育資歷跨境認可，歐洲起步較早且長時間處于主導(dǎo)地位，諸多資歷認可的理念、工具、實踐方式均首先出現(xiàn)于歐洲。亞洲國家雖起步較晚，但發(fā)展相對迅速，除積極學(xué)習(xí)歐洲經(jīng)驗外，亦不斷尋求合作和平等對話。中國更是牽頭成立了亞歐高等教育資歷互認聯(lián)盟，探索常態(tài)化、可操作的高等教育資歷認可合作機制。具體來說，2013年12月，中國教育部學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心主導(dǎo)成立亞歐高等教育資歷互認協(xié)作工作組。該工作組由中國和英國牽頭，成員國包括奧地利、比利時、德國、馬來西亞、日本、菲律賓等13個國家。目前，亞歐資歷互認聯(lián)盟已建成亞洲國家信息中心協(xié)作網(wǎng)絡(luò)組織網(wǎng)站（ANICCW）、亞歐跨境教育質(zhì)量保障協(xié)作組織（CBQAN），委托清華大學(xué)課題組起草的《亞歐資歷認可合作原則指南和操作手冊》也已獲得工作組的初步認可。與此同時，經(jīng)亞太經(jīng)濟合作組織秘書處和中國教育部批準，北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院成立亞太經(jīng)合組織高等教育研究中心，在探討高校學(xué)分互認和資歷互認，進一步增加學(xué)生、研究人員、教育提供者三方面的人員流動等方面積極開展研究，引領(lǐng)亞太經(jīng)合組織跨境教育的發(fā)展。

三、全球教育資歷跨境認可的新動向

資歷認可從關(guān)注學(xué)習(xí)投入轉(zhuǎn)為關(guān)注學(xué)習(xí)成果的實質(zhì)性差異后，如何測量、對比學(xué)習(xí)成果隨之成為亟須解決的難題。從全球范圍內(nèi)來看，相繼出現(xiàn)了一些新的制度設(shè)計和安排以解決這一難題。建設(shè)國家資歷框架（national qualifications framework）就是其中之一。該框架基于學(xué)習(xí)成果，以較為簡潔的方式呈現(xiàn)資歷持有者的知識、技能及能力，強化了不同國家資歷之間的透明度。同時，各國資歷框架通過與區(qū)域性（如歐盟、東盟等）資歷框架的對接，間接形成彼此之間的對應(yīng)關(guān)系，有助于區(qū)域內(nèi)不同國家教育資歷的比較。另外，歐洲近年來針對高等教育資歷、難民資歷推出“自動認可”和“難民資歷歐洲通行證”，二者均旨在簡化資歷認可程序，較大程度地促進教育資歷的跨境認可。

（一）對國家資歷框架的廣泛認同

國家資歷框架根據(jù)知識、技能、能力等學(xué)習(xí)成果指標，將各級各類資歷構(gòu)建成一個連續(xù)的資歷階梯，較大程度地兼容了各國教育系統(tǒng)的多樣性，緩解了因招生要求、教育年限、學(xué)習(xí)內(nèi)容、資歷授予標準等差異造成的認可障礙。目前，全球約有150多個國家和地區(qū)已經(jīng)或正在構(gòu)建國家資歷框架[12]：歐洲39個國家已經(jīng)或正在建立共計43個國家資歷框架[13]；亞洲東盟10國中已有8國建立了國家資歷框架[14]，老撾、緬甸、越南、中國、日本、韓國尚處于設(shè)計開發(fā)階段；其他三大洲除美國等個別國家尚未著手外，其他多數(shù)國家均積極構(gòu)建國家資歷框架。

資歷框架明確了各類資歷所處的級別，并以通用能力標準（level descriptor）對每一級資歷的學(xué)習(xí)成果進行描述，提高了資歷的透明度和可比性，為教育資歷的跨境認可提供了條件。具體來說，資歷級別（qualification level）反映某種資歷所要求的學(xué)習(xí)深度、難度和復(fù)雜程度，多數(shù)資歷均能對應(yīng)于特定的等級，以表明其在框架中相對于其他資歷的定位，如英國的本科、碩士、博士學(xué)位分別對應(yīng)于國家資歷框架（NQF）的第6、7、8級。目前，多數(shù)國家將普通教育、職業(yè)教育、高等教育等各級各類資歷定位于8級框架中。當然，部分國家根據(jù)本國教育系統(tǒng)對資歷級別進行了調(diào)整，如法國、新加坡、印度尼西亞、澳大利亞、蘇格蘭的國家資歷框架分別定為5、7、9、10、12級。

通用能力標準即厘定資歷級別的標準，通常規(guī)定各級資歷所應(yīng)達致的學(xué)習(xí)成果。歐洲各國的通用能力標準相對較為統(tǒng)一。相關(guān)調(diào)研結(jié)果顯示，除愛爾蘭、法國、英國外④，其他國家均在一定程度上參考歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架（EQF）的“知識”“技能”“能力”3個維度開發(fā)通用能力標準[15]。具體來說，“知識”主要指涉理論性或事實性的知識；“技能”指認知性技能和實踐技能，前者包括邏輯、直覺感知及創(chuàng)造性思維等，后者通常涉及動手能力及運用各種方法、材料、工具和器具的能力；“能力”則專指責(zé)任感和自主性[16]。

相對于歐洲，其他四大洲多數(shù)國家和地區(qū)的通用能力標準更為多樣和細化。研究選取亞洲的中國香港、柬埔寨、馬來西亞，非洲的毛里求斯、南非，大洋洲的澳大利亞，美洲的墨西哥、特立尼達和多巴哥等國家或地區(qū)為案例，對資歷框架的通用能力標準進行比較（詳見表1）。

表1 通用能力標準之比較

由表1可見，關(guān)于通用能力標準的維度，歐洲各國多以三維、四維為主，其他四大洲的國家和地區(qū)則依據(jù)本國教育系統(tǒng)，設(shè)為二維至十維不等。不過，梳理后發(fā)現(xiàn)，表1中案例的通用能力標準并未超出知識、技能（認知性技能、實踐技能）、能力（責(zé)任感、自主性）的范疇，只是將其更為細化而已。

通常來講，國家資歷框架的發(fā)展大致可分為設(shè)計開發(fā)、正式采納、早期運作、高級運作等4個階段[17]。具體來說，設(shè)計開發(fā)階段主要設(shè)計國家資歷框架的理念、政策目標和層級結(jié)構(gòu)等；正式采納階段即各國通過政府、內(nèi)閣、行政頒布的相關(guān)法律、法令正式宣布采納國家資格框架；早期運作階段強調(diào)國家資歷框架開始為人所知，各項原則亦得到積極的推動和運用；高級運作階段即資歷框架已然成為國家教育和培訓(xùn)體系的重要組成部分。在已建成資歷框架的國家中，歐洲各國發(fā)展相對較為迅速，截至2016年年底，已有16個國家處于高級運作階段，其他四大洲除澳大利亞、新西蘭、南非等少數(shù)國家外，大多仍處于早期運作階段。

（二）各國國家資歷框架與區(qū)域性資歷框架的對接

作為目前較有影響力的區(qū)域一體化組織，歐盟、東盟在要求成員國建立國家資歷框架（NQF）的同時，亦相繼完成區(qū)域性資歷框架的建設(shè)。歐盟于2005年、2008年分別推出高等教育區(qū)資歷框架（FQ-EHEA）、歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架（EQF），二者同為連接歐洲各國資歷的總體框架；東盟于2015年正式推出東盟資歷參考框架（AQRF）；其他地區(qū)尚未著手或完成區(qū)域性資歷框架的建設(shè)。

為提高各國教育和資歷系統(tǒng)的透明性，增進彼此的了解，歐盟、東盟要求成員國盡快完成與歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架⑤、東盟資歷參考框架的對接。對接即在兩個資歷框架間尋求對應(yīng)關(guān)系。不同國家的資歷框架通過與區(qū)域性資歷框架的對接，間接形成了彼此之間的對應(yīng)關(guān)系，為不同國家教育資歷的比較和互認提供了條件。

表2呈現(xiàn)了英國高等教育資歷框架（FHEQ）、愛爾蘭國家資歷框架（NQF IE）與歐洲高等教育區(qū)資歷框架的部分對應(yīng)情況。因同時對標于歐洲高等教育區(qū)資歷框架的同一級資歷，英國高等教育資歷框架的第7、第8級間接與愛爾蘭國家資歷框架的第9、第10級產(chǎn)生了對應(yīng)關(guān)系。不過，對應(yīng)關(guān)系僅為學(xué)位之間的比較打下了基礎(chǔ)，并不必然導(dǎo)致二者的互認。另外，各國教育系統(tǒng)較為復(fù)雜，除學(xué)位之外，“文憑”或“證書”等資歷暫未形成對應(yīng)關(guān)系。

表2 FHEQ、NQF IE與FQ-EHEA的對接關(guān)系（研究生教育資歷）

關(guān)于對接方式，以歐洲為例，各國主要采取自我認證（self-certification）的方式完成對接。自我認證是指各國建立國家協(xié)調(diào)處（national coordination points），負責(zé)統(tǒng)籌本國資歷框架與歐盟資歷框架的對接，并保證對接過程的透明，以及各利益相關(guān)群體均有機會參與其中。另外，歐盟委員會成立EQF顧問小組（EQF advisory group），規(guī)定對接過程應(yīng)遵循的原則，如“在國家資歷框架和歐洲資歷框架之間，必須存在清晰的可被證實的對接關(guān)系”“對接過程應(yīng)該包括質(zhì)量保證機構(gòu)的聲明和認可”“對接過程應(yīng)該有國際專家的參與”[17]等，以保證對接過程的公正、透明。各國依據(jù)EQF顧問小組提出的對接原則，反復(fù)對比兩大資歷框架各級別的通用能力標準，確定出“最佳的”對應(yīng)關(guān)系，并向EQF顧問小組提交最終報告，詳細闡述兩大框架對接的方法、程序和結(jié)果等。EQF顧問小組審核通過后，可視為完成對接工作。

截至2016年年底，歐洲已有31個國家完成與歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架的對接報告，26個國家完成了與歐洲高等教育區(qū)資歷框架的對接，17個國家完成了與上述兩大資歷框架的對接。在亞洲，東盟亦對各國提出對接要求，馬來西亞、泰國、印度尼西亞、菲律賓有意于2018年著手本國資歷框架與東盟資歷參考框架的對接，中國香港已完成與歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架的對接。其他三大洲尚未開始此項工作。

（三）高等教育資歷的自動認可

高等教育資歷的自動認可是歐洲最新出現(xiàn)的認可方式。自動認可強調(diào)歐洲高等教育區(qū)成員國之間的學(xué)士學(xué)位（包括碩士學(xué)位）相互對等，學(xué)位持有者可在任意其他成員國理所當然地享有繼續(xù)下一階段學(xué)習(xí)的權(quán)利。在既有資歷認可程序冗長、繁瑣[18]，阻礙教育資歷跨境互認的背景下，自動認可旨在簡化程序，減少行政工作，縮短認可時間，有效促進學(xué)生和學(xué)術(shù)流動。歐洲學(xué)生聯(lián)盟（ESU）的調(diào)研結(jié)果顯示，自動認可受到相關(guān)學(xué)生協(xié)會的普遍支持[10]。

2012年4月，歐洲高等教育區(qū)各成員國部長在《布加勒斯特公報》（Bucharest Communiqué）中正式提出“自動認可”的理念，并組建由德國、瑞典、荷蘭、克羅地亞、葡萄牙、斯洛維尼亞等10個國家共同構(gòu)成的自動認可試點小組（pathfinder group），探索如何在保證高等教育機構(gòu)招生自主權(quán)的基礎(chǔ)上，推行學(xué)位的自動認可。另外，歐盟于2015年發(fā)起“關(guān)注自動認可”（FAIR）項目⑥，旨在探討自動認可理念如何實踐于各國高等教育機構(gòu)。

目前，歐盟還未建立自動認可的法律或程序[19]。不過，部分地緣相近的區(qū)域性組織及個別國家已經(jīng)開展自動認可的試點，并取得較大進展。其中，比荷盧經(jīng)濟聯(lián)盟（Benelux）于2012年11月開始討論比利時、荷蘭、盧森堡3個國家高等教育資歷的自動認可方案。經(jīng)過歷次專家研討會、部長會議，3個國家于2014年起草關(guān)于自動認可的比荷盧決議（Benelux Decision）。次年，3國教育部長批準高等教育資歷的自動認可方案。波羅的海3國⑦、北歐5國⑧除各自探索自動認可的可能性與可行性外，亦于2013年共同啟動專項項目，旨在保障資歷持有者在8國高等教育機構(gòu)中自由升學(xué)的權(quán)利，此舉與自動認可的原則一致。東南歐于2013年正式成立關(guān)于資歷認可的工作組，各成員國亦積極探索自動認可的實施方案。例如，塞爾維亞、馬其頓已起草自動認可的雙邊協(xié)議，目前正在等待雙方議會的批準。

除上述區(qū)域性組織外，歐洲各國之間亦在不斷探索如何在保證高等教育機構(gòu)招生自主權(quán)的前提下，實現(xiàn)學(xué)士、碩士學(xué)位的自動認可。比如：2014年4月，法蘭德斯、荷蘭合作的認證機構(gòu)（NVAO）宣布，兩國的學(xué)士和碩士學(xué)位將可互認；德國與鄰近的德語國家（奧地利、瑞士等）探討實現(xiàn)自動認可的路徑和步驟；拉脫維亞規(guī)定，若相關(guān)資歷持有者在本國可以申請碩士、博士學(xué)位課程，則同樣可以在拉脫維亞申請相近課程；比利時（弗蘭芒社區(qū)）于2013年7月10日將自動認可寫入高等教育法。

（四）難民教育資歷的認可

自歐洲爆發(fā)難民危機以來，如何幫助難民更好地融入當?shù)厣鐓^(qū)，維護社會穩(wěn)定成為各國的主要困擾之一。認可難民教育資歷，確認其既有的知識、技能、能力是該群體繼續(xù)求學(xué)或就業(yè)的基礎(chǔ)，近年逐漸受到歐盟及歐洲各國的重視。然而，歐洲難民多來自常年戰(zhàn)亂的中東國家，無法提供有效、完整的證明材料（如學(xué)位證、成績單等），而且因教育系統(tǒng)崩潰，既有文件較難核實，這些成為認可難民教育資歷的主要障礙。

有鑒于此，歐盟陸續(xù)推出系列文件，關(guān)注難民教育資歷的認可問題。事實上，《里斯本公約》（1997年）早已明確規(guī)定，各締約國應(yīng)采取可行、合理的手段認可難民教育資歷，即使該群體無法提供書面證明材料。隨后，《歐洲認可手冊：資歷的公平認可實踐指南》（2012年）提出，針對上述問題可為難民創(chuàng)建“背景檔案”（background paper），內(nèi)容包括：由難民提供的姓名及出生地等個人信息；所持資歷名稱、授予機構(gòu)、所處教育階段等教育背景信息；學(xué)生證號、成績單，以及教師姓名、課程說明等任何能夠證明其學(xué)習(xí)經(jīng)歷的文件；關(guān)于難民本國教育制度的一般信息?！稓W洲認可手冊：高等教育機構(gòu)之參考》（2016年）在此基礎(chǔ)上明確了認可難民資歷的步驟：首先，基于難民提供的信息及相關(guān)證明文件，重構(gòu)其教育及工作經(jīng)歷，創(chuàng)建“背景檔案”；其次，以“背景檔案”中的信息為基礎(chǔ)，依據(jù)認可目的（求學(xué)或就業(yè)），評估難民的資歷；再次，若“背景檔案”中的信息不足以證明難民的資歷，可另外采取考試、面試等方式，評估難民所掌握的知識、技能、能力等學(xué)習(xí)成果；最后，綜合考量后做出是否認可難民資歷的決定。

在國家層面，各國并未對上述歐盟文件關(guān)于難民資歷認可問題做出積極回應(yīng)。2016年，聯(lián)合國教科文組織和歐洲理事會的一項調(diào)研結(jié)果表明，70%的國家并未制定任何關(guān)于認可難民資歷的法律條文或規(guī)定。15個國家自稱制定了認可程序，但僅涉及如何提交文件，或者僅針對認可目的為申請大學(xué)本科課程的難民群體。僅有6個國家表示曾為難民頒發(fā)過“背景檔案”[9]。

不過，隨著難民危機的愈演愈烈，個別國家開始探索難民資歷的認可程序。以挪威為例，2011-2012年，挪威教育部委托教育質(zhì)量保證局—挪威國家學(xué)術(shù)認可信息中心（NOKUT）開展試點項目，針對無法提供完整證明材料之群體，在國家層面制定資歷認可程序。2013年，程序正式出臺，并命名為“UVD程序”（UVD-procedure）。具體來說，“UVD程序”分為5個步驟：申請者統(tǒng)一提交資歷認可申請，無法提供完整證明材料之群體將被自動轉(zhuǎn)入UVD程序；重構(gòu)申請者的教育背景并進行初步評估；NOKUT對申請者的資歷進行評估并組織專家委員會；專家委員會對申請者資歷進行評估；NOKUT依據(jù)評估結(jié)果做出是否認可的決定并歸檔。

難民在歐洲各國的頻繁流動，使得資歷認可更具挑戰(zhàn)，部分國家開始探索合作機制。2015年，挪威國家學(xué)術(shù)認可信息中心與英國學(xué)術(shù)認可信息中心（NARIC）推出“難民資歷歐洲通行證”項目（European qualifications passport for refugees）。該項目結(jié)合難民提供的證明材料和長達45～60分鐘的專家面試，重構(gòu)難民的教育背景及工作經(jīng)歷，并詳細記錄于“難民資歷歐洲通行證”。類似于高等教育資歷的“自動認可”，難民可持該通行證去任何歐洲國家求學(xué)或就業(yè)。值得注意的是，該通行證并非強制性文件，雖然旨在幫助難民有機會升學(xué)或就業(yè)，更好地融入歐洲社會，但不能保證結(jié)果必然如此。另外，除了英國、挪威、意大利等國積極推進難民資歷歐洲通行證以外，歐洲理事會有意與希臘政府合作，在希臘難民營試行“難民資歷歐洲通行證”項目。

四、總結(jié)

（一）教育資歷跨境認可的全球趨勢以及中國主導(dǎo)意識的崛起

教育資歷的跨境認可是學(xué)生、勞動力流動的先決條件，是各國教育合作與交流的重要基礎(chǔ)。在全球化的背景下，各國教育合作與交流不斷深化，教育資歷的跨境認可也隨之在世界范圍內(nèi)引發(fā)廣泛關(guān)注。一方面，聯(lián)合國教科文組織等國際機構(gòu)積極致力于制定教育資歷跨境認可的地區(qū)公約、全球公約，歐盟、東盟等區(qū)域性治理組織也在不斷完善認可體系，并尋求區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的合作機制；另一方面，世界各國近年的政策動向，如建立國家資歷框架、國家資歷框架與區(qū)域性資歷框架對接、試點“自動認可”和“難民資歷歐洲通行證”等，均旨在基于學(xué)習(xí)成果，強化不同國家教育資歷之間的透明度和可比性，同時改進資歷認可程序，促進教育資歷的跨境認可。

中國歷來重視與其他國家的教育資歷互認，近些年更是積極參與國際對話，并在建立亞歐、亞太地區(qū)高等教育資歷互認聯(lián)盟，構(gòu)建教育資歷跨境認可、亞歐跨境教育質(zhì)量保證及亞歐跨境區(qū)域?qū)W分轉(zhuǎn)換合作機制中日益發(fā)揮重要作用。中國部分高校，如清華大學(xué)、北京師范大學(xué)亦在探索亞歐、亞太區(qū)域高校學(xué)分互認方案，在促進教育資歷跨境認可中日益扮演重要角色。

（二）資歷認可理念的發(fā)展以及來自實踐的多重回應(yīng)

經(jīng)過較長時間的探索，資歷認可理念實現(xiàn)了由“一致”“等值”到“認可”的轉(zhuǎn)變?！罢J可”強調(diào)學(xué)生的學(xué)習(xí)成果是否存在實質(zhì)性差異，自《里斯本公約》之后獲得越來越多的關(guān)注，成為后續(xù)資歷認可公約及系列操作手冊的核心原則。但在實踐中，各國政策分野較大，對實質(zhì)性差異的理解和具體操作存在較大程度的主觀性，反映出歐盟內(nèi)部對待全球化和泛歐洲主義的差異。一方面，多數(shù)歐洲國家，尤其是意大利、捷克等較為保守的國家在認可外國資歷時，仍傾向于對比入學(xué)要求、資歷授予機構(gòu)地位等多項投入性學(xué)習(xí)要素，評估資歷之間是否“一致”或“等值”。另一方面，英國、挪威等少部分較為開放的國家則更加激進地支持無障礙認可，將學(xué)習(xí)成果的實質(zhì)性差異視為認可外國資歷的主要標準。芬蘭甚至規(guī)定，只要資歷持有者憑相關(guān)資歷可以在本國繼續(xù)進行下一階段的學(xué)習(xí)，則其同樣可以申請芬蘭相似高等教育機構(gòu)的學(xué)位或文憑課程。

（三）國家和區(qū)域性資歷框架的發(fā)展及其對教育資歷跨境認可的作用

依據(jù)“資歷層級”“通用能力標準”簡潔呈現(xiàn)學(xué)習(xí)成果是資歷框架區(qū)別于資歷系統(tǒng)、教育系統(tǒng)的核心特征。目前，全球約有150多個國家和地區(qū)已經(jīng)或正在構(gòu)建國家資歷框架。不過，除英國、南非、澳大利亞等個別國家外，多數(shù)國家的資歷框架仍處于早期運作階段。除國家資歷框架外，歐盟、東盟亦相繼推出了區(qū)域性資歷框架。

國家資歷框架的出現(xiàn)使得直接對比資歷的層級和學(xué)習(xí)成果變得可能，緩解了因教育系統(tǒng)多樣性產(chǎn)生的認可障礙。具體來說，首先，資歷框架將各級各類資歷定位于特定層級，更為明確地呈現(xiàn)了相關(guān)資歷所處的教育階段，尤其是各國國家資歷框架與區(qū)域性資歷框架對接后，更有助于外國資歷在本國教育系統(tǒng)的定位，強化了不同國家資歷之間的可比性；其次，各級各類資歷往往通過特定的質(zhì)量保證程序后方可納入資歷框架，此舉保證了資歷持有者至少獲得最低要求的學(xué)習(xí)成果，增強了各國之間對彼此資歷的信任；最后，資歷框架使得相關(guān)機構(gòu)得以更為簡便地對比資歷之間的學(xué)習(xí)成果，直接促進了教育資歷的跨境互認。

隨著中國教育領(lǐng)域改革開放的不斷深化，出國留學(xué)、留學(xué)回國、來華留學(xué)人數(shù)逐年攀升，中國與其他國家的教育資歷互認是促進中國高等教育國際化的重要保障。目前，中國尚未完成國家資歷框架的建設(shè)。而且，因歷史原因和相關(guān)法律法規(guī)的不完善，中國教育部同時設(shè)有學(xué)位與研究生教育發(fā)展中心、留學(xué)服務(wù)中心、全國高等學(xué)校學(xué)生信息咨詢與就業(yè)指導(dǎo)中心3家教育資歷認可機構(gòu)，分別負責(zé)認可中外學(xué)生持有的中國學(xué)位、中國學(xué)生持有的外國學(xué)位、中外學(xué)生持有的中國學(xué)歷證書。這在一定程度上造成了資源的浪費和程序的繁雜，且沒有一家國家權(quán)威機構(gòu)對外國學(xué)生持有的外國學(xué)位進行認可。隨著亞歐高等教育資歷互認聯(lián)盟的建成以及各國教育合作與交流的深入，構(gòu)建國家資歷框架、整合認可教育資歷的國家權(quán)威機構(gòu)、制定相應(yīng)的政策和法定程序等，都是需要盡快落實的重要議題。

注釋

①學(xué)生負荷（workload）即學(xué)生為獲得預(yù)期的學(xué)習(xí)成果所耗費的工作量，通常以時間作為衡量工具，如學(xué)術(shù)年，或分配在一個學(xué)術(shù)年中的學(xué)分。

②6個地區(qū)公約分別為《拉丁美洲及加勒比地區(qū)認可高等教育學(xué)習(xí)、文憑和學(xué)位的地區(qū)公約》（1974）、《地中海沿岸阿拉伯及歐洲國家高等教育學(xué)習(xí)、文憑及學(xué)位互認公約》（1976）、《阿拉伯國家高等教育學(xué)習(xí)、文憑及學(xué)位互認公約》（1978）、《歐洲地區(qū)國家高等教育學(xué)習(xí)、文憑及學(xué)位互認公約》（1979）、《非洲地區(qū)國家高等教育學(xué)習(xí)、證書、文憑、學(xué)位及其他學(xué)術(shù)資歷互認公約》（1981）、《亞太地區(qū)高等教育學(xué)習(xí)、文憑及學(xué)位互認公約》（1983）。

③學(xué)分轉(zhuǎn)換與累積系統(tǒng)（European credit transfer and accumulation system）即根據(jù)達致特定學(xué)習(xí)成果的學(xué)習(xí)負荷計算學(xué)分的系統(tǒng)，通常允許學(xué)分在不同國家、高等教育機構(gòu)之間轉(zhuǎn)換和累積；文憑補充即對官方資歷的補充和說明，按照國際認可的形式為學(xué)生完成的學(xué)業(yè)提供更詳細的信息，如關(guān)于學(xué)位授予機構(gòu)及其學(xué)習(xí)項目的信息、對于預(yù)期學(xué)習(xí)成果的描述等；資歷框架下文將詳細說明。

④愛爾蘭、法國和英國在歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架（EQF）之前便開發(fā)了國家資歷框架。

⑤歐盟高等教育區(qū)資歷框架（FQ-EHEA）和歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架

（EQF）的5-8級兼容，所以，若一個國家已經(jīng)完成與FQ-EHEA的對接，則在與EQF的對接過程中，不再需要重復(fù)高等教育部分的對接。同樣，若一個國家已經(jīng)完成與EQF的對接，則不需要進行與FQ-EHEA的對接。

⑥“關(guān)注自動認可”項目（Focus on Automatic Institutional Recognition，F(xiàn)AIR）起止時間為2015年1月1日—2017年4月30日，由荷蘭高等教育與科學(xué)研究部下屬的荷蘭學(xué)術(shù)交流中心統(tǒng)籌。該項目受到伊拉斯謨+三項關(guān)鍵行動之一“政策試驗”（policy experimentation）的資助，并獲得歐洲高等教育區(qū)（EHEA）各國教育部長、資歷認可信息中心及6國23所高等教育機構(gòu)的支持。

⑦波羅的海3國分別為愛沙尼亞、立陶宛、拉脫維亞，3國“國家學(xué)術(shù)認可信息中心”（NARIC）自2004年開始便定期舉行聯(lián)合會議，分享認可外國資歷的經(jīng)驗與問題。2014年，3國獲得歐盟委員會的經(jīng)費支持，著手重新審視關(guān)于資歷互認的既有協(xié)議，并探索自動認可的可行方案。

⑧北歐5國包括芬蘭、挪威、瑞典、冰島、丹麥。2004年，北歐5國部長簽署《雷克雅未克宣言》，5國“國家學(xué)術(shù)認可信息中心”（NARIC）自此組建北歐認可網(wǎng)絡(luò)，旨在消除5國之間資歷認可的障礙，并強調(diào)北歐5國之間應(yīng)爭取相互承認高等教育資歷。

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