高校管理侵權(quán)與學(xué)生權(quán)益救濟機制的現(xiàn)實考察
——基于1441份問卷的實證分析

張 弛

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200030）

學(xué)生的合法權(quán)益頻受侵害是當前高校管理工作中普遍面臨的問題。為探尋高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的根源，構(gòu)建科學(xué)、高效的學(xué)生權(quán)益救濟機制，筆者通過調(diào)研對有關(guān)問題進行深入分析，力求弄清高校管理侵權(quán)行為形成的機理和根本原因，并就當前背景下如何遏制高校管理侵權(quán)活動、維護學(xué)生的合法權(quán)益提出對策建議。

一、現(xiàn)狀考察：高校管理侵權(quán)現(xiàn)象與學(xué)生權(quán)益情況的基本態(tài)勢

本次調(diào)研采用互聯(lián)網(wǎng)問卷與專業(yè)調(diào)研機構(gòu)樣本服務(wù)相結(jié)合的方式，共發(fā)放問卷1778份，回收有效樣本1441份，回收率為81.05%。調(diào)研對象以在校學(xué)生為主體，遍布全國多個省市。在性別構(gòu)成上，男性為713人，占49.48%，女性為728人，占50.52%；本科及以下學(xué)歷占59.20%，碩士研究生占28.67%，博士研究生占12.14%；專業(yè)方向方面，文科與社會科學(xué)占41.36%，理科與工科占45.32%，農(nóng)學(xué)、醫(yī)學(xué)與其他學(xué)科占13.32%。問卷主要圍繞高校學(xué)生權(quán)益保護的現(xiàn)狀、主要侵權(quán)來源、高校管理侵權(quán)情況以及學(xué)生維權(quán)救濟途徑的效果等內(nèi)容展開。通過調(diào)研，得出如下結(jié)論：

（一）當前高校學(xué)生權(quán)益保護工作頗有不足、亟待改進

通過調(diào)查得知，受訪對象就其所在高校的學(xué)生權(quán)益保障工作整體評價不高，僅有16.66%的人對此表示滿意，絕大部分受訪者認為高校的學(xué)生權(quán)益保護工作仍有不足、需要改進，此外還有約10%的受訪者明確表示不滿（見表1）。由此可見，不少高校的學(xué)生權(quán)益保護工作存在明顯短板，有待改進。

表1 學(xué)生對所在高校學(xué)生權(quán)益保護工作的評價

（二）高校行政管理與后勤服務(wù)領(lǐng)域是侵犯學(xué)生權(quán)益的主要場合

為了探究當前高校的學(xué)生權(quán)益保護工作究竟存在哪些不足，首先需要查明侵犯學(xué)生權(quán)益行為的主要發(fā)生場合。目前學(xué)界總結(jié)的校內(nèi)侵權(quán)案件發(fā)生的場合主要包括教學(xué)管理領(lǐng)域、行政管理領(lǐng)域與后勤服務(wù)領(lǐng)域。盡管有不少學(xué)者認為，高校在教學(xué)管理的過程中行使處分權(quán)導(dǎo)致學(xué)生權(quán)益受損，是高校侵犯學(xué)生權(quán)益的主要場合[1]。關(guān)于高校侵犯學(xué)生權(quán)益的討論亦多圍繞學(xué)生不服違紀處分、高校拒發(fā)學(xué)位或畢業(yè)證書等教學(xué)管理領(lǐng)域的問題展開[2]。但實際調(diào)研結(jié)果表明，教學(xué)管理工作并非高校侵權(quán)案件的主要發(fā)生領(lǐng)域，行政管理與后勤服務(wù)領(lǐng)域才是侵犯高校學(xué)生權(quán)益的主要來源。有超過3/4的調(diào)查對象表示自己的合法權(quán)益曾經(jīng)遭受過來自高校行政、后勤人員的侵害，而認為自己在日常教學(xué)過程中或者與導(dǎo)師相處過程中權(quán)益受到侵害的學(xué)生僅占15%（見表2）?？梢姡咝Ｐ姓芾砼c后勤服務(wù)人員的侵權(quán)行為，是高校學(xué)生權(quán)益受損的主要來源。

表2 高校學(xué)生權(quán)益受侵害的來源分析

（三）高校行政、后勤領(lǐng)域管理侵權(quán)行為普遍多發(fā)并造成了較為嚴重的侵權(quán)后果

為進一步探究高校學(xué)生權(quán)益受損的具體表現(xiàn)與嚴重程度，我們對不同類型高校管理侵權(quán)行為的發(fā)生頻率作進一步統(tǒng)計。需要特別指出的是，不能將“高校管理侵權(quán)行為”的含義僅僅局限于高校管理人員給學(xué)生的人身或財產(chǎn)權(quán)利造成現(xiàn)實損害后果的情形。一方面，高校學(xué)生的合法權(quán)益并不僅僅局限于人身安全和財產(chǎn)權(quán)利，學(xué)生的個人隱私、入黨評優(yōu)的權(quán)利以及婚戀自由等合法權(quán)益也應(yīng)當?shù)玫綄W(xué)校的尊重和保障，非法限制、剝奪這些自由的行為顯然侵害了學(xué)生的合法權(quán)益；另一方面，高校行政管理服務(wù)工作的目的是為了服務(wù)教師的教學(xué)、科研工作，維護和保障學(xué)生權(quán)利，行政人員的官僚主義作風(fēng)與管理侵權(quán)行為，在本質(zhì)上是一種以行政權(quán)力為掩蓋，排擠、壓制師生合法權(quán)益的侵權(quán)行為[3]，即使沒有造成實際的損害后果，也應(yīng)當被定性為高校管理侵權(quán)行為。

由此，筆者將侵害學(xué)生合法權(quán)益的行為按照行為性質(zhì)與嚴重程度依次劃分為：（1）行為型高校管理侵權(quán)，即高校行政、后勤人員缺乏服務(wù)意識、違反制度規(guī)定，但是尚未造成嚴重后果的管理、服務(wù)失范行為；（2）危險型高校管理侵權(quán)，指由于管理人員工作態(tài)度散漫、玩忽職守而形成的校內(nèi)安全隱患或治安隱患；（3）結(jié)果型高校管理侵權(quán)，主要包括高校管理人員直接造成的學(xué)生權(quán)益損害以及相關(guān)責(zé)任人員的貪瀆行為造成的學(xué)生傷亡、財產(chǎn)損失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校后勤、行政人員服務(wù)態(tài)度惡劣、違反規(guī)章制度等行為失范現(xiàn)象較為普遍，校內(nèi)存在較多安全隱患，并且已經(jīng)造成了一些實際發(fā)生的損害后果（見表3）。行為型管理侵權(quán)、危險型管理侵權(quán)和結(jié)果型管理侵權(quán)行為相互交織，給高校學(xué)生權(quán)益帶來了多重威脅。

表3 高校管理侵權(quán)的主要類型、具體表現(xiàn)與發(fā)生情況

（四）高校學(xué)生缺乏有效的權(quán)益救濟機制

“無救濟則無權(quán)利”。高校學(xué)生權(quán)益保障狀況既取決于校內(nèi)侵權(quán)案件的發(fā)生情況，亦取決于當學(xué)生權(quán)益受到侵害后相關(guān)維權(quán)和救濟渠道是否暢通。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，維權(quán)救濟機制不健全是當前高校學(xué)生權(quán)益保障工作面臨的又一難題。多達40.25%的調(diào)查對象反映高校缺乏有效的維權(quán)機制或者當前的維權(quán)機制流于形式，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、揚湯止沸：現(xiàn)有維權(quán)路徑的實踐困局

面對當前高校學(xué)生的權(quán)益救濟困境，有學(xué)者主張通過發(fā)揮大學(xué)章程的作用推進依法治校、維護學(xué)生權(quán)益[4]。更多學(xué)者則寄希望于對學(xué)生申訴制度的改進與完善[5－6]。亦有學(xué)者認為廣大學(xué)生在高校治理工作中的角色漂浮與參與不足是造成當下高校學(xué)生權(quán)益困境的主要原因，主張通過完善制度構(gòu)建、加強組織培育和拓展參與渠道等方式促進學(xué)生參與高校日常事務(wù)的管理[7]，與此同時積極發(fā)揮學(xué)生會等學(xué)生組織在校內(nèi)維權(quán)工作中的作用[8]。還有學(xué)者將視野延伸至校園以外，呼吁構(gòu)建專門的教育仲裁制度[9]，或者主張司法機關(guān)積極介入高校學(xué)生的權(quán)益救濟工作[10]。這些建議對于學(xué)生權(quán)益救濟體系的建構(gòu)與完善頗具參考價值，但由于缺乏對當前高校學(xué)生權(quán)益侵害情況的現(xiàn)實考察，未能深刻把握高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的根源，故而或多或少存在某些實踐缺憾。

（一）大學(xué)章程的原則性與抽象性決定其不宜作為學(xué)生維權(quán)的適用規(guī)則

盡管大學(xué)章程上承國家法律和教育法規(guī)、下啟學(xué)校規(guī)章制度，是處理學(xué)校與政府關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部管理關(guān)系的基本準則，在依法治校的過程中起到類似于憲法的重要作用[11]，但自身的特點決定其難以在學(xué)生維權(quán)救濟工作中發(fā)揮實效。大學(xué)章程的內(nèi)容過于原則和抽象，缺乏細致的程序設(shè)置和實體規(guī)定。正如憲法不宜在法院裁判中援引適用[12]，大學(xué)章程也難以作為高校學(xué)生維權(quán)的直接適用規(guī)則。大多數(shù)受訪者表示大學(xué)章程的內(nèi)容過于原則、抽象，其宣示意義大于實際意義，只有22%的被調(diào)查者認為大學(xué)章程可以在學(xué)生維權(quán)救濟中發(fā)揮巨大作用（見表4）。另外，當前各高校的大學(xué)章程普遍存在制定過程缺乏民主，章程內(nèi)容形式主義以及執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督等方面的問題，大學(xué)章程的法律效力亦得不到有效的保障[13]。有鑒于此，希望通過大學(xué)章程維護高校學(xué)生權(quán)益的做法并不具備現(xiàn)實的可操作性。

表4 對大學(xué)章程對高校學(xué)生權(quán)益維護所起作用的看法

（二）申訴制度難以克服同體監(jiān)管和適用范圍狹窄的先天缺陷

《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）與《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）規(guī)定了高校學(xué)生申訴制度。《教育法》第43條的規(guī)定：受教育者對學(xué)校給予的處分不服，可以向有關(guān)部門提出申訴；在學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益時，可以提出申訴或者依法提起訴訟。因此，有學(xué)者主張發(fā)揮申訴制度的作用以維護高校學(xué)生的權(quán)益[5－6]。不過就目前而言，該制度仍然存在一些尚未克服的缺憾，難以對高校學(xué)生的權(quán)益形成周全保護。這主要體現(xiàn)為兩點：一是申訴制度的適用范圍過于狹窄，二是同體監(jiān)管的制度缺憾。盡管《教育法》第43條規(guī)定，學(xué)生既可以因不服學(xué)校處分提出申訴，也可以就學(xué)?；蚪處熐址钙淙松?、財產(chǎn)權(quán)益的行為提出申訴，但《規(guī)定》卻將申訴處理委員會的受案范圍僅僅局限在“學(xué)生對學(xué)校的處理或處分決定不服”一種情形，人為縮小了申訴制度的適用范圍，導(dǎo)致學(xué)生無法就學(xué)校侵犯其人身和財產(chǎn)權(quán)益的行為提出申訴[14]。這意味著申訴制度僅能適用于學(xué)生不服學(xué)校違紀處分的場合，對于普遍存在的高校后勤、行政人員侵害學(xué)生權(quán)益的行為則無力救濟。退一步講，即便申訴處理委員會可以受理學(xué)生對后勤、行政人員的投訴與舉報，同體監(jiān)督的制度缺陷也使其公正性與權(quán)威性大打折扣。申訴處理委員會的組成人員中學(xué)校職能部門的行政領(lǐng)導(dǎo)占了大多數(shù)，教師比例不確定，學(xué)生代表一般只有學(xué)生會主席和研究生會主席。這樣的機構(gòu)能否真正維護學(xué)生的權(quán)益、作出公正的結(jié)論尚存疑問[15]。長期以來，申訴制度因其濃厚的行政化色彩與同體監(jiān)管的先天缺陷而飽受詬病[16]。調(diào)查顯示，近60%的學(xué)生對申訴制度并不了解甚至從未聽說（見表5）。這也從另一個側(cè)面反映出申訴制度并非化解當前高校學(xué)生權(quán)益救濟痼疾的對癥之策。

表5 高校學(xué)生對申訴制度與申訴處理委員會的了解情況

（三）學(xué)生組織作為維權(quán)機構(gòu)缺乏必要的組織基礎(chǔ)和客觀條件

考慮到大學(xué)章程過于原則、抽象，申訴制度存在同體監(jiān)管、適用范圍狹窄等弊端，有學(xué)者希望通過明確學(xué)生會的法律地位、健全學(xué)生組織的制度建構(gòu)來維護學(xué)生的合法權(quán)益[8]。筆者認為這一觀點值得商榷。高校學(xué)生的權(quán)益救濟是一項復(fù)雜而艱難的工作，在很多場合下可能會觸動后勤、行政部門與校外單位的利益，這就要求維權(quán)機構(gòu)必須具有足夠堅實的組織基礎(chǔ)與必要客觀物質(zhì)條件。學(xué)生組織的成立和運作往往松散且隨意，并無常設(shè)機構(gòu)、專職人員與固定的活動場所，領(lǐng)導(dǎo)者和成員的任期也非常短暫，其活動經(jīng)費往往依靠學(xué)校劃撥或自籌。松散無力的組織結(jié)構(gòu)使其難以勝任艱巨的學(xué)生維權(quán)救濟工作，更遑論對掌握實權(quán)的高校行政、后勤等部門形成有效監(jiān)督。調(diào)研中超過半數(shù)的調(diào)查對象認為學(xué)生會等學(xué)生組織對于校內(nèi)維權(quán)所起作用較小或者毫無作用（見表6）。因此，學(xué)生組織并不適合作為高校管理侵權(quán)案件的維權(quán)救濟主體。

（四）不平等基礎(chǔ)上的契約式管理模式勢必淪為空中樓臺

在審視高等院校與在校學(xué)生的法律關(guān)系時，有學(xué)者指出，公立高等學(xué)校的法律地位具有二元性，即基于公法人屬性的民事主體和基于被授權(quán)組織屬性的行政主體兩個層面，其行為性質(zhì)也相應(yīng)地具有二元性。公立高等學(xué)校在行使法律授予的教育管理職能時，其行為屬于公法行為，受公法約束；在行使普通的教育服務(wù)職能時，屬于私法行為并受私法約束[17]?；谶@一原理，有學(xué)者主張在高校的后勤、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域引入契約式管理模式。高校學(xué)生入校時，就與后勤、社區(qū)服務(wù)部門簽訂協(xié)議或合同，雙方約定權(quán)利義務(wù)；發(fā)生爭議時，依據(jù)合同契約的約定處理糾紛[18]。這種想法頗具建設(shè)性，但是在實踐中卻難以推行。契約式管理成立的前提應(yīng)當是雙方法律地位的平等。雖然在理論上，食堂、宿舍等后勤服務(wù)部門有權(quán)要求學(xué)生服從管理、履行義務(wù)，作為合同另一方的學(xué)生亦享有對食宿提供者的選擇權(quán)，然而在實踐中，后勤經(jīng)營者的選擇權(quán)在高校而非學(xué)生手中[19]。高校學(xué)生面對后勤服務(wù)的提供者處于絕對弱勢地位，對于后勤部門降低服務(wù)標準、服務(wù)態(tài)度惡劣等侵權(quán)活動只能默默忍受，并沒有對等的權(quán)利加以制約。合同雙方現(xiàn)實地位的不平等意味著契約式的后勤管理模式終會淪為華而不實的鏡花水月、空中樓臺。

表6 高校學(xué)生對學(xué)生組織在校內(nèi)維權(quán)中所起作用的評價

（五）學(xué)生權(quán)益的司法救濟受司法資源的限制與訴訟成本的掣肘而難以發(fā)揮實效

人民法院提供的司法救濟是捍衛(wèi)公民合法權(quán)益的最后一道防線。鑒于申訴制度、學(xué)生組織與契約式管理均存在難以克服的缺憾，有學(xué)者將化解當前學(xué)生權(quán)益困局的希望寄托在司法救濟路徑之上[10]。由法院介入高校管理侵權(quán)案件固然擁有異體監(jiān)管、公正權(quán)威等優(yōu)勢，但是以此作為維護高校學(xué)生權(quán)益的主要途徑絕非上策。從實際情況看來，發(fā)生在高校管理領(lǐng)域的訴訟案件極為罕見。據(jù)統(tǒng)計，2010年至2015年，全國范圍內(nèi)有據(jù)可查的學(xué)生起訴高校案件僅為146件，其中最多的一年為48件，最少的一年為9件[20]。這也就意味有些省份可能一年也不會發(fā)生一起通過法院尋求救濟的學(xué)生維權(quán)案件。之所以形成這種局面，一方面是因為訴訟程序需要的巨額時間與經(jīng)濟成本，往往會給維權(quán)學(xué)生帶來難以承受的訟累，使維權(quán)的效果大打折扣[5]。另一方面，近年來訴訟數(shù)量的激增為司法機關(guān)帶來巨大負擔(dān)，訴訟爆炸使基層法官不堪重負，有些法官甚至需要在1天內(nèi)審理五六件案件[21]。發(fā)生在高校的教學(xué)管理糾紛、后勤服務(wù)糾紛往往標的很小但數(shù)量龐大，一旦將這些案件也納入司法審查的范圍內(nèi)，必將給本已捉襟見肘的司法資源帶來不可承受的重負。因此，司法救濟并非維護高校學(xué)生合法權(quán)益的最優(yōu)路徑選擇。

三、追根溯源：高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的成因探尋

面對日益多發(fā)的高校管理侵權(quán)現(xiàn)象，盡管理論界提出諸多解決路徑，然而均存在某些缺陷，難以從根本上扭轉(zhuǎn)高校學(xué)生的維權(quán)困局。究其根源，在于此類主張對高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的考察僅停留于既有問題的應(yīng)對，忽略了對問題產(chǎn)生根源的探尋與挖掘；僅僅回答了學(xué)生面臨高校管理侵權(quán)時“怎么辦”的問題，而沒有進一步思考這些問題“為什么”會產(chǎn)生，由此落入了“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的窠臼。只有從思想意識與制度根源入手，深入分析高校管理侵權(quán)行為的產(chǎn)生根源與形成原理，方能找出破解當前高校學(xué)生維權(quán)困局的對癥之策。

（一）表層原因：高校行政化趨向下的官僚主義思維盛行與服務(wù)意識的缺乏

在高校治理領(lǐng)域，關(guān)于高校行政化問題的探討是一個長興不衰的話題。然而相關(guān)討論更多地集中于政府行政權(quán)力對高校自治的影響、高校內(nèi)部的行政管理模式以及高校行政化對教學(xué)科研的影響等方面[22-24]，對于高校行政化問題對學(xué)生權(quán)益的影響關(guān)注較少。實際上，長期存在的高校行政化趨勢以及由此催生的官僚主義思維給廣大在校學(xué)生的合法權(quán)益所帶來的損害不應(yīng)被忽視。首先，以管理者自居的高校行政、后勤人員將學(xué)生錯誤地理解為命令的服從者、義務(wù)的遵循者，漠視學(xué)生的正當訴求與合法權(quán)益，由此滋生了大量侵害學(xué)生合法權(quán)益的管理侵權(quán)行為，給依法治校工作帶來不少負面影響。調(diào)查結(jié)果顯示，1/3的學(xué)生曾經(jīng)受到過后勤、行政人員的惡劣對待，2/5的學(xué)生反映自己在入黨評優(yōu)和獎學(xué)金評選的過程中受到不公正對待。這些正是當前部分高校管理人員官僚主義思維泛濫、服務(wù)意識極度缺乏的直接體現(xiàn)。其次，行政化與官僚主義造成的工作態(tài)度散漫、玩忽職守問題是引發(fā)校內(nèi)安全隱患的重要誘因。例如，對學(xué)生寢室發(fā)生失竊、偷盜等不良案件，某些學(xué)校的管理部門由于工作態(tài)度散漫，沒有依照規(guī)章及時強化安全措施，于是給學(xué)生造成更為嚴重的損失[25]。最后，服務(wù)意識的缺失、法治意識的淡薄以及官僚主義思維往往會引起高校管理人員日常工作中的恣意與失范，直接侵害高校學(xué)生的各類合法權(quán)益。近年來，高校行政人員利用職務(wù)便利侵吞獎學(xué)金的案件屢見報端[26]。安徽某高校學(xué)生處管理科科長李某因貪污學(xué)生獎學(xué)金13萬余元而鋃鐺入獄，落網(wǎng)后竟聲稱“獎學(xué)金與其給學(xué)生揮霍掉，還不如給我”[27]。高校后勤、行政人員的官僚主義作風(fēng)可見一斑。由此我們可以得出高校管理侵權(quán)問題的第一個成因：高校行政化趨向下官僚主義思維的盛行與服務(wù)意識的缺失是造成高校學(xué)生權(quán)益受損的直接動因。

（二）深層根源：對高校行政、后勤部門的監(jiān)督與懲戒制度的結(jié)構(gòu)性缺失

官僚主義思維的盛行與服務(wù)意識的缺乏是造成高校行政、后勤管理工作中侵權(quán)行為的直接動因，但若將高校管理侵權(quán)現(xiàn)象的根源歸結(jié)于此未免過于膚淺。實際上，行政、后勤人員之所以缺乏為學(xué)生服務(wù)的意識、存在嚴重的官僚主義作風(fēng)，根源在于當前高校治理體系中對后勤、行政部門的監(jiān)督懲戒機制的結(jié)構(gòu)性缺失。前文已述，高校日常工作由教學(xué)管理工作、行政事務(wù)工作與后勤服務(wù)工作三部分構(gòu)成。對于高校教學(xué)工作，我國早在1991年便建立了督學(xué)制度，對高校的教育管理工作進行督導(dǎo)。2006年教育部通過了《國家督學(xué)聘任管理辦法》，進一步完善了督學(xué)制度。反觀高校行政與后勤服務(wù)工作，目前并無相關(guān)規(guī)范或?qū)ｉT機構(gòu)對其工作人員的行為進行監(jiān)督。1998年3月6日發(fā)布的《教育行政處罰暫行實施辦法》第10～第18條規(guī)定了教育行政處罰的七類適用對象，分別是幼兒園、學(xué)校、其他教育機構(gòu)、社會力量辦學(xué)、考試組織者、考生和教師，缺少了關(guān)于學(xué)校行政人員以及食堂、宿舍、超市、校醫(yī)院等后勤服務(wù)人員的處罰規(guī)定。2002年9月20日由教育部、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)的《學(xué)校食堂與學(xué)生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》僅規(guī)定了發(fā)生食物中毒或其他食源性疾患情況下相關(guān)人員的法律責(zé)任，對于食堂單方面提價、菜品質(zhì)量下降以及廚房環(huán)境臟亂差等問題均未規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。1990年9月18日發(fā)布的《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》僅要求在校師生與校外人員必須服從管理、維護校園秩序，對于高校保衛(wèi)部門的職責(zé)義務(wù)以及玩忽職守的法律后果均未作出規(guī)定。對于高校財務(wù)、人事檔案等行政工作，以及宿舍、超市、浴室、醫(yī)院以及基建等后勤工作，至今仍無專門的法律規(guī)范對于相關(guān)人員的失職瀆職行為加以規(guī)制。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某學(xué)院的一名黨政工作人員因本人的疏忽大意，將十幾名黨員同學(xué)的檔案材料全部遺失，但由于相關(guān)規(guī)定與法律責(zé)任的缺失，肇事者并未受到任何形式的處罰。這種“態(tài)度惡劣也不會被投訴、出錯也不會被追責(zé)”的現(xiàn)實，無疑會助長行政、后勤人員的官僚作風(fēng)與思維惰性，瓦解服務(wù)學(xué)生、認真負責(zé)的工作態(tài)度，繼而引發(fā)各類高校管理侵權(quán)問題，給高校學(xué)生的合法權(quán)益造成嚴重損害。因此，只有強化對高校行政、后勤部門的行為監(jiān)督機制，完善失職、侵權(quán)人員的責(zé)任追究制度，才能扭轉(zhuǎn)當前高校管理人員官僚主義思維盛行、服務(wù)意識缺乏、法治意識淡薄的局面，從根本上化解當前高校學(xué)生的權(quán)益困局。

四、治本之策：“二元三層”監(jiān)督救濟機制之建構(gòu)

當前高校治理體系中對后勤、行政人員監(jiān)督懲戒機制的結(jié)構(gòu)性缺失，是侵害學(xué)生權(quán)益行為的根本原因。破解當前高校學(xué)生的維權(quán)困局，應(yīng)當把重點放在對后勤、行政等高校管理部門及其工作人員的監(jiān)督上。在進行制度建構(gòu)時，由誰監(jiān)督、如何監(jiān)督是兩個必須解決的核心問題。對于前一個問題，筆者認為，來自高校內(nèi)部的監(jiān)督具有貼近日常管理、熟悉案情、高效便捷等方面的優(yōu)勢，但同時也有著同體監(jiān)督、公正性不足等方面的缺憾；來自高校外部的監(jiān)督固然更加公正、權(quán)威，但是囿于人力時間等諸多方面的限制，不可能事無巨細地介入高校管理侵權(quán)案件中。因此，將兩者的優(yōu)勢結(jié)合起來，揚長避短，形成高校內(nèi)部與校外行政主管部門相互銜接的二元監(jiān)督主體，是構(gòu)筑高校管理侵權(quán)案件監(jiān)督救濟體系的必要舉措。對于如何進行監(jiān)督的問題，筆者建議對高校行政、后勤等管理服務(wù)部門的監(jiān)督追責(zé)應(yīng)當與學(xué)生維權(quán)渠道的疏通以及相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)結(jié)合起來，實現(xiàn)制度建設(shè)、學(xué)生維權(quán)與監(jiān)督追責(zé)三方面的統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“二元三層”的監(jiān)督救濟機制。具體說來，包括如下三個層面的舉措。

首先，在規(guī)章制度建設(shè)層面，通過校內(nèi)管理規(guī)約與校外備案制度，制定明確具體的行政、后勤管理規(guī)范，克服大學(xué)章程太過原則抽象、不具操作性的弊端。例如，對于當前學(xué)生普遍表示不滿的后勤領(lǐng)域，高校應(yīng)當盡快制定同時約束在校學(xué)生與后勤服務(wù)人員的校內(nèi)管理規(guī)范。學(xué)生應(yīng)當服從學(xué)校后勤管理工作，遵守后勤管理規(guī)范的各項禁止性規(guī)定，如不使用違章電器、未經(jīng)批準不得擅自留宿校外人員等；而后勤服務(wù)人員也必須恪守學(xué)校管理規(guī)范的要求，端正工作態(tài)度，恪盡職守，尊重學(xué)生，不得侵占學(xué)生財物，不得侵犯學(xué)生隱私，違反這些管理規(guī)約規(guī)定則應(yīng)被認定為管理侵權(quán)行為。又如，近年來圍繞各類獎學(xué)金的爭訟不斷，獎學(xué)金評比標準不公開、評比過程不透明令很多申獎學(xué)生苦不堪言，甚至出現(xiàn)某些高校行政人員利用工作職權(quán)貪污、侵占學(xué)生獎學(xué)金的極端案例[26－27]。某些高校會以各種理由挪用、降低甚至取消獎學(xué)金，處于弱勢地位的學(xué)生對此完全無能為力[28]。為了保障申獎學(xué)生特別是貧困學(xué)生的合法權(quán)益，必須通過制度建設(shè)規(guī)范獎學(xué)金的管理與發(fā)放。一方面，高校應(yīng)當制定更加客觀、公正、透明的獎學(xué)金評選規(guī)程，例如：應(yīng)當公布獎學(xué)金的評選標準、評選委員會的組成人員，對參評者的學(xué)術(shù)成果、思想表現(xiàn)、社會活動等參評信息全面公開，接受全校師生的監(jiān)督；采用答辯形式淘汰學(xué)業(yè)或科研評分第一名的參評者時，必須由評審委員會書面說明理由，并向全校公開，借此遏制獎學(xué)金評選中的“打招呼”現(xiàn)象與暗箱操作；加強對參與獎學(xué)金評選工作的行政人員的監(jiān)督，防止出現(xiàn)侵吞、挪用獎學(xué)金的情況；設(shè)立專門的獎學(xué)金評選工作投訴受理機構(gòu)，嚴厲打擊“蘿卜評選”活動。另一方面，針對高校獎學(xué)金制度的外部監(jiān)督機制必須盡快建立，例如：高校新設(shè)獎學(xué)金時，應(yīng)當向教育行政主管部門登記備案；高校降低、變更或者取消某項獎學(xué)金，必須經(jīng)過教育行政主管部門的批準。通過校內(nèi)管理規(guī)約、辦公流程的完善與校外備案機制的建設(shè)，使行政、后勤等高校管理部門有著明確的行為指引與違規(guī)警示，是消除官僚作風(fēng)、提升服務(wù)意識、保障學(xué)生權(quán)益的首要舉措，同時也是對侵權(quán)人員進行追責(zé)處分的規(guī)范基礎(chǔ)。

其次，在學(xué)生申訴渠道層面，針對當前學(xué)生申訴制度適用范圍狹窄、學(xué)生組織松散無力的情況，可以考慮由各高校設(shè)立專門的行政、后勤服務(wù)糾察部門，受理來自學(xué)生、教師的投訴與舉報。對于師生反映強烈、服務(wù)態(tài)度惡劣的行政、后勤工作人員，由糾察部門調(diào)查后給予相應(yīng)的處分。當然，僅依靠內(nèi)部糾察部門難免會出現(xiàn)自我監(jiān)督、同體監(jiān)管等問題，實際的監(jiān)督效果也容易受到部門利益、領(lǐng)導(dǎo)意志的干擾，為此必須同時建立必要的外部救濟機制?？紤]法院介入學(xué)生維權(quán)案件存在訴訟成本高、時間周期長等方面的掣肘，由行政機關(guān)對受害學(xué)生進行救濟便成為高效、權(quán)威的最優(yōu)路徑選擇。教育行政主管部門應(yīng)當設(shè)立專門的救濟渠道，受理學(xué)生關(guān)于高校管理方面的申訴與建議。當學(xué)生通過高校內(nèi)部的投訴、舉報機制難以獲取救濟時，也應(yīng)當允許學(xué)生直接向高校的上級行政主管部門提出申訴。

最后，在追責(zé)與監(jiān)督機制層面，一方面校內(nèi)糾察部門應(yīng)當主動加強對行政、后勤人員的日常監(jiān)督與檢查，一旦發(fā)現(xiàn)工作態(tài)度消極、玩忽職守的現(xiàn)象，應(yīng)當及時予以糾正并視情節(jié)進行處分；另一方面國家教育行政主管部門應(yīng)當盡快出臺相關(guān)規(guī)定，以部委規(guī)章或規(guī)范性文件的形式對高校后勤、基建、行政、財務(wù)、保衛(wèi)等高校管理服務(wù)部門的行為規(guī)范與責(zé)任加以明確，確保對高校管理侵權(quán)行為的監(jiān)督與處罰有法可依。在高校內(nèi)部，對于多次因工作散漫隨意、服務(wù)態(tài)度惡劣被投訴的后勤、行政人員，應(yīng)當依據(jù)相關(guān)規(guī)定予以警告、記過、降薪、降級、辭退等處分；對于因玩忽職守造成校園安全隱患或?qū)嶋H損害后果的高校管理人員，應(yīng)當對其問責(zé)并責(zé)令其承擔(dān)賠償責(zé)任。只有將內(nèi)部問責(zé)和外部問責(zé)結(jié)合起來，才能實現(xiàn)最佳的問責(zé)效果[29]。當侵害學(xué)生合法權(quán)益的高校管理人員沒有得到應(yīng)有的追究時，上級教育行政主管部門就應(yīng)當果斷介入，敦促高校對涉事人員進行追責(zé)，與此同時還要對包庇者予以懲戒和追究。

綜上，只有將規(guī)章制度建設(shè)、學(xué)生權(quán)益維護與失職人員的監(jiān)督問責(zé)結(jié)合起來，構(gòu)建“二元三層”的監(jiān)督救濟機制，才能有效破解當前高校管理領(lǐng)域缺乏監(jiān)督、追責(zé)不力的難題，從根本上消解侵犯高校學(xué)生合法權(quán)益的意識因素與制度根源，確保每一名學(xué)生在公平、正義、法治的環(huán)境中順利成才。

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