地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新：基于“普職比大體相當(dāng)”相關(guān)政策的分析

[摘要]地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新是推進(jìn)我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵與核心。從對“普職比大體相當(dāng)”相關(guān)政策的分析來看，地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新程度不足或不高現(xiàn)象較為凸顯，主要原因是路徑依賴的阻滯及地方政府職業(yè)教育決策能力的局限?；诖?，應(yīng)構(gòu)建積極的政策創(chuàng)新價值取向，“解鎖”路徑依賴，同時提高地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新能力，這是地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新的實現(xiàn)策略。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)教育 政策創(chuàng)新 決策能力

[作者簡介]孫翠香（1975- ），女，山東德州人，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)職教學(xué)院，教授，博士，博士生導(dǎo)師。（天津 300222）

[基金項目]本文系國家社會科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2015年度教育學(xué)一般課題“跨界與合作：京津冀職業(yè)教育協(xié)同治理機(jī)制研究”（課題編號：BJA150057，課題主持人：孫翠香）的階段性研究成果，并受到2017年天津市高?！皩W(xué)科領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計劃”、2016年天津市“131”創(chuàng)新型人才培養(yǎng)工程第一層次人選計劃的資助。

[中圖分類號]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）23-0005-08

政策創(chuàng)新一直是政策科學(xué)的一個重要研究領(lǐng)域，近些年來受到越來越多的政策研究者的關(guān)注。政策創(chuàng)新是一個內(nèi)涵極為復(fù)雜的概念，目前學(xué)界對政策創(chuàng)新的內(nèi)涵也尚未達(dá)成共識，政策模仿、政策擴(kuò)散、政策發(fā)明、政策轉(zhuǎn)移、政策創(chuàng)新等概念呈現(xiàn)混用狀態(tài)。從狹義角度來講，政策創(chuàng)新是“打破觀念、制度和程序上的陳規(guī)，規(guī)定、執(zhí)行與完善有創(chuàng)意、有價值的公共政策，有效地促進(jìn)公共問題的解決的過程”①。這一內(nèi)涵以“是否有效地解決了特定的公共問題”來界定一項政策是否屬于政策創(chuàng)新，這也是從政策本質(zhì)上對政策創(chuàng)新進(jìn)行的界定。從廣義角度來講，則多以政策外在“形態(tài)”的新與否來界定政策創(chuàng)新。或者強(qiáng)調(diào)政策要素的重新組合和結(jié)合即為政策創(chuàng)新，“政策創(chuàng)新是政府對政策要素的新的結(jié)合，即政府根據(jù)行政環(huán)境的新要求，主動改變既存的政策要素的組合形態(tài)，創(chuàng)立一種具有積極社會價值的、新穎而適宜的政策要素組合形式（政策安排）的過程”②；或者側(cè)重政府對某項政策的“第一次”形成、接受、執(zhí)行之意，認(rèn)為政策創(chuàng)新是指“一個政府采納一個對它而言是‘新的項目，而不論該項目以前是否在其他時間其他地點被采用過”③。也就是說，只要對某政府而言是“新”的政策就是政策創(chuàng)新，這一觀點目前得到了較多研究者的認(rèn)同。

我國職業(yè)教育治理實行的是“分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的管理體制”④，因此地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新是推進(jìn)我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵與核心。筆者認(rèn)為，地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新主要是指地方政府為了提高職業(yè)教育治理效率、增進(jìn)職業(yè)教育的公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)新性決策及政策實施，以適應(yīng)區(qū)域或地方的新環(huán)境，應(yīng)對區(qū)域或地方的創(chuàng)新性發(fā)展需求和挑戰(zhàn)。地方政府主要是指除了中央人民政府以外的省級人民政府及其下屬各級政府。從本質(zhì)上講，地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新是有效解決地方性的職業(yè)教育公共問題，對公共職業(yè)教育利益進(jìn)行協(xié)調(diào)和分配，并對稀缺教育資源進(jìn)行最優(yōu)化配置的過程及結(jié)果。地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新包括兩個層面的創(chuàng)新，即職業(yè)教育決策創(chuàng)新和職業(yè)教育政策執(zhí)行創(chuàng)新。職業(yè)教育決策創(chuàng)新主要表現(xiàn)在地方性的職業(yè)教育公共問題選擇、政策議程確立、政策方案確定、政策方案合法化等方面的創(chuàng)新。職業(yè)教育決策創(chuàng)新最關(guān)鍵的在于確定的職業(yè)教育政策問題是基于地方公共職業(yè)教育利益，被地方公眾所關(guān)注又迫切需要解決的公共職業(yè)教育問題，并在此基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新性的政策方案。職業(yè)教育政策執(zhí)行創(chuàng)新主要是指地方政府在執(zhí)行中央或地方職業(yè)教育政策時，能基于地方或區(qū)域的特點與要求，以創(chuàng)新性的理念為指導(dǎo)，突破常規(guī)的職業(yè)教育政策執(zhí)行范式，采用新的政策方案和政策工具，及時有效、因地制宜地解決地方性公共職業(yè)教育問題，并對稀缺教育資源進(jìn)行最優(yōu)化配置。那么，我國地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新的程度如何，存在什么問題，應(yīng)如何解決？本文基于“普職比大體相當(dāng)”相關(guān)政策的分析，來對地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新問題進(jìn)行探析。

一、亟待引起關(guān)注的“地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新”問題：以“普職比大體相當(dāng)”相關(guān)政策為例

（一）國家層面的政策頂層設(shè)計——堅持“普職比大體相當(dāng)”政策導(dǎo)向

近些年以來，堅持“普職比大體相當(dāng)”是我國職業(yè)教育體系建設(shè)的一項重要政策構(gòu)想，也是我國職業(yè)教育政策一貫堅持的主張。對不同時期的職業(yè)教育政策來說，堅持“普職比大體相當(dāng)”成為國家發(fā)展高中階段教育過程中協(xié)調(diào)處理不同類型教育發(fā)展的一項基礎(chǔ)性要求。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確提出“要統(tǒng)籌做好中等職業(yè)學(xué)校和普通高中招生工作，落實好職普招生大體相當(dāng)?shù)囊螅涌炱占案咧须A段教育”；同年，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》又一次提出“鞏固提高中等職業(yè)教育”這一核心任務(wù)，并且還重點提到“將普及高中階段教育重點放在中等職業(yè)教育”。

但從實際情況來看，2010—2016年教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，高中階段中職招生人數(shù)及在校生人數(shù)占比已連續(xù)多年下滑，并且已連續(xù)多年不能保持“普職比大體相當(dāng)”。以中職招生數(shù)為例，2010年中職招生人數(shù)為870.42萬人，而2016年中職招生人數(shù)則下降到593.34萬人，7年內(nèi)中職招生人數(shù)減幅達(dá)277.08萬人；從中職招生數(shù)占高中階段招生總數(shù)比例來看，已由2010年的50.94%下降為2016年的42.49%，7年內(nèi)中職招生數(shù)已由“普職比大體相當(dāng)”下降了8%。與此類似，中職在校生人數(shù)已由2010年的2238.50萬人，下降到2016年的1599.01萬人，7年內(nèi)在校生人數(shù)減幅639.49萬人，在校生占高中階段總在校生人數(shù)的比例已由2010年的47.48%下降為2016年的40.28%，7年內(nèi)下降了7%。可以看出，不管是從近7年中職招生數(shù)量的降幅來看，還是從中職在校生數(shù)量占比來看，“普職比大體相當(dāng)”這一政策設(shè)計正在教育實踐中遭遇挑戰(zhàn)。

那么，要不要繼續(xù)堅持“普職比大體相當(dāng)”？從國家層面的政策導(dǎo)向和媒體的聲音來看，可以認(rèn)為中央政府仍然會堅持“普職比大體相當(dāng)”這一政策頂層設(shè)計。這一點可以從中央政府頒布的一系列職業(yè)教育政策中找到佐證。首先，2017年1月國務(wù)院發(fā)布的《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》顯示，到2020年，高中階段教育在校生總數(shù)預(yù)期4130萬人，其中中等職業(yè)教育在校生總數(shù)為1870萬人。從規(guī)劃目標(biāo)來看，中等職業(yè)教育在校生總數(shù)占到高中階段總?cè)藬?shù)的45.28%，與2015年的41%相比較而言，顯然從國家層面上仍是堅持繼續(xù)鞏固中等職業(yè)教育。其次，2017年3月教育部等四部門發(fā)布的《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020年）》（以下簡稱《攻堅計劃》）明確提出，高中階段的中等職業(yè)教育與普通高中教育要“協(xié)調(diào)發(fā)展，分類指導(dǎo)”，即“牢固確立職業(yè)教育在國家人才培養(yǎng)體系中的重要位置，鞏固提高中等職業(yè)教育發(fā)展水平，實現(xiàn)普通高中教育和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展”，并且把“統(tǒng)籌普通高中和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，提高中等職業(yè)教育招生比例”作為攻堅的重點任務(wù)之一。最后，教育部出臺的一系列關(guān)于高中階段“招生”的政策也可以看出端倪。2014年9月的《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》、2016年9月的《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)高中階段學(xué)?？荚囌猩贫雀母锏闹笇?dǎo)意見》等系列文件，均將“高中階段招生堅持普職并重，招生規(guī)模大體相當(dāng)”作為高中階段招生遵循的基本原則。特別需要指出的是，2017年4月頒布的《教育部辦公廳關(guān)于做好2017年高中階段學(xué)校招生工作的通知》（以下簡稱《通知》）對高中階段招生，特別是中職學(xué)校招生問題提出了具體要求，其中第一條就是“按照普職大體相當(dāng)安排高中階段招生計劃”“各地要完善高中階段學(xué)校招生計劃編制辦法，按照普及高中階段教育的要求，堅持普職招生規(guī)模大體相當(dāng)?shù)脑瓌t，科學(xué)核定辦學(xué)規(guī)模和年度招生人數(shù)并嚴(yán)格執(zhí)行。普通高中與中等職業(yè)教育發(fā)展不協(xié)調(diào)的地方，要調(diào)整計劃安排，提高中等職業(yè)教育招生比例”。如果說該政策對“普職比大體相當(dāng)”這一原則在態(tài)度上尚不夠堅決的話，那么2018年的專門針對中職招生問題的政策——《教育部辦公廳關(guān)于做好2018年中等職業(yè)學(xué)校招生工作的通知》，則明確提出“各地要嚴(yán)格按照職普招生大體相當(dāng)?shù)脑瓌t，推動普通高中和中等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)制訂普通高中和中等職業(yè)學(xué)校招生計劃并嚴(yán)格執(zhí)行。職普比例較低的地區(qū)要重點擴(kuò)大中等職業(yè)教育資源，提高中等職業(yè)教育招生比例”。這既表明了國家層面對堅持“普職比大體相當(dāng)”的態(tài)度，同時對以往相關(guān)政策執(zhí)行或落實不到位的情況也是一種督促。那么，國家層面的這種政策導(dǎo)向，在地方政府層面是否得到了很好的貫徹和落實呢？

（二）地方政府貫徹和落實“普職比大體相當(dāng)”相關(guān)政策時的政策創(chuàng)新情況分析

1.數(shù)據(jù)表明，絕大多數(shù)省份并未嚴(yán)格落實“普職比大體相當(dāng)”——來自事實的佐證。教育部2017年8月發(fā)布的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在全國31個省（自治區(qū)、直轄市）中，2016年中職招生總數(shù)占高中階段招生總數(shù)比例超過40%的省（自治區(qū)、直轄市）只有8個，其中中職招生占比最高的省份是安徽省（46.01%），其次是四川?。?4.05%）、海南?。?3.55%）、廣西壯族自治區(qū)（43.09%），最后是浙江?。?2.11%）、江蘇省（40.98%）、上海市（40.04%）和天津市（40.83%）；中職招生占比低于30%的?。ㄗ灾螀^(qū)）有6個，分別是吉林?。?5.18%）、黑龍江?。?7.60%）、江西?。?9.15%）、甘肅?。?9.40%）、陜西?。?6.62%）和西藏自治區(qū)（27.59%）；與2015年各省中職招生占比相比較，僅有8個省（自治區(qū)）實現(xiàn)了中職招生數(shù)占比增長態(tài)勢，其中兩個省（自治區(qū)）增幅較大，分別是西藏自治區(qū)（增長5.46%）、河北?。ㄔ鲩L1.44%），其他6個?。ㄗ灾螀^(qū)）都是呈現(xiàn)微增長態(tài)勢，浙江省增長0.25%，安徽省增長0.23%，湖北省增長0.04%，湖南省增長0.48%，海南省增長0.63%，甘肅省增長0.31%。相對照而言，全國其他23個省份的中職招生人數(shù)占比皆呈現(xiàn)下降態(tài)勢。

顯然，僅從各省中職招生人數(shù)上分析，難以得出各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“嚴(yán)格地貫徹了中央政府的‘普職比大體相當(dāng)?shù)恼唔攲釉O(shè)計”這一結(jié)論。當(dāng)然，從單一的高中階段招生人數(shù)這一維度難以全面反映地方政府貫徹“普職比大體相當(dāng)”存在的問題，筆者嘗試從政策文本內(nèi)容的角度來佐證這一現(xiàn)象的存在。

2.難以凸顯“創(chuàng)新”的地方政府職業(yè)教育政策——來自地方政府政策文本內(nèi)容的分析。以2017年中央政府頒布的兩項涉及“普職比大體相當(dāng)”這一問題的重要政策——《攻堅計劃》和《通知》的貫徹與實施為例，就《攻堅計劃》的具體落實而言，據(jù)不完全統(tǒng)計，已先后有山西省、河南省、遼寧省等省份根據(jù)國家層面的《攻堅計劃》制定了各省的實施方案，還有個別市地級城市和縣域制定了地方落實方案，如《山西省高中階段教育普及提升計劃（2017—2012年）》《河南省高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020年）》《遼寧省高中階段教育普及攻堅計劃實施方案（2017—2020年）》等。分析上述已經(jīng)公開發(fā)布的實施方案發(fā)現(xiàn)，多數(shù)實施方案相對保守，基本是延續(xù)教育部等四部門發(fā)布的《攻堅計劃》內(nèi)容框架和要求，體現(xiàn)省域特色或創(chuàng)新性舉措的實施方案不是特別多。另外，部分省份仍過多關(guān)注普通高中的建設(shè)和發(fā)展，而關(guān)于鞏固中職教育地位、促進(jìn)中職和普通高中協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措籠統(tǒng)而概括，實效性不強(qiáng)，甚至感覺部分省份在提出的優(yōu)化中職布局結(jié)構(gòu)方面，還偏重于撤銷、合并和轉(zhuǎn)型弱、小的中等職業(yè)學(xué)校資源，而沒有提出切實改變普職比例不協(xié)調(diào)的具體措施。從整體上來看，《攻堅計劃》中涉及“普職比大體相當(dāng)”內(nèi)容的地方政策創(chuàng)新程度不高，這也可能是導(dǎo)致各地方政府無法從根本上改變高中階段普職比例不協(xié)調(diào)問題的原因之一。

就《通知》的具體落實而言，據(jù)不完全統(tǒng)計，為了落實該文件，北京市、甘肅省、河南省、河北省、浙江省等省（直轄市）已經(jīng)出臺了進(jìn)一步推進(jìn)高中階段招生的落實和配套政策，如《北京市教育委員會關(guān)于做好2017年高級中等學(xué)校考試招生工作的意見》、甘肅省教育廳《關(guān)于做好2017年高中階段招生工作的通知》《浙江省教育辦公室轉(zhuǎn)發(fā)教育部辦公廳關(guān)于做好2017年高中階段學(xué)校招生工作的通知》等。整體上看，多數(shù)省份在推進(jìn)落實高中階段招生政策，特別是在貫徹和落實“普職比大體相當(dāng)”方面并沒有大的創(chuàng)新和突破，部分省份的政策基本按照教育部的政策框架和政策精神提出比較籠統(tǒng)的落實措施；此外，個別省份的政策中提及中職招生的內(nèi)容很少，大多數(shù)內(nèi)容都是針對普通高中招生考試方面的措施。因此，從政策內(nèi)容本身來看，難以對中職招生“難”和進(jìn)一步改變“普職比不相當(dāng)”現(xiàn)狀有實質(zhì)性影響。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新不足或創(chuàng)新程度不高，已成為我國推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的一個阻滯性因素，地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新問題亟待引起關(guān)注。

二、地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新程度不高的原因分析

客觀地分析，導(dǎo)致地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新程度不高的原因是多方面的，宏觀層面上，地方政府轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、人口和政治等多種因素都會對地方政府政策創(chuàng)新產(chǎn)生重要影響；微觀層面上，導(dǎo)致地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新程度不高的主要原因有以下兩個方面：

（一）路徑依賴阻滯

路徑依賴是影響地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新的首要障礙性因素?！耙坏┱谀硞€政策領(lǐng)域做出了最初的政策和制度選擇，除非有足夠的力量克服最初創(chuàng)造的慣性，那么這一被創(chuàng)造的模式將持續(xù)下去。這在歷史制度主義中被稱作‘路徑依賴?！雹萋窂揭蕾囇匾u原有的政策及做法，避免可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險及可能增加的政策執(zhí)行成本?！奥窂揭蕾嚹Ｊ揭馕吨贫劝才挪粫p易改變；它們無法迅速變化以應(yīng)對周圍環(huán)境的改變。支持路徑依賴過程的自我強(qiáng)化的反饋機(jī)制使組織探索替代性選擇變得非常困難。”⑥也就是說，路徑依賴一旦形成，就會產(chǎn)生自我強(qiáng)化機(jī)制，進(jìn)而影響政策及制度的后續(xù)發(fā)展方向。路徑依賴現(xiàn)象不同程度地存在于我國各級地方政府、特別是地方政府的職業(yè)教育政策制定及執(zhí)行過程中。

地方政府職業(yè)教育政策制定及執(zhí)行過程中的路徑依賴主要表現(xiàn)為以下幾種類型，一是“過度依賴中央政府型”。地方政府在職業(yè)教育政策創(chuàng)新方面缺乏積極性，過度依賴于中央政府（國務(wù)院、教育部等國家部委）的政策頒布，在職業(yè)教育政策制定方面存在“等、靠、要”心理，將地方政府的角色與職責(zé)僅僅定位于中央政府政策“執(zhí)行者”的單一角色，或者是“中央政府代理人”角色，在執(zhí)行政策過程中，以不違背中央政府職業(yè)教育政策為根本，極力規(guī)避在政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，以“求穩(wěn)”為主。以“普職比大體相當(dāng)”相關(guān)政策的創(chuàng)新為例，多數(shù)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出現(xiàn)過度依賴中央政府的傾向，典型的表現(xiàn)就是將角色定位于單一的政策執(zhí)行者，在政策落實過程中，“等、靠、要”現(xiàn)象凸顯，難以創(chuàng)新中央政府的政策框架與內(nèi)容，“依葫蘆畫瓢”現(xiàn)象較多。二是“過度依賴領(lǐng)導(dǎo)型”。地方性的職業(yè)教育政策制定及執(zhí)行過程中，過度依賴地方政府的“領(lǐng)導(dǎo)”來推動地方政策創(chuàng)新及政策執(zhí)行，一些長期得不到有效落實的職業(yè)教育政策，只要“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)注，政策立即會得到貫徹實施，出現(xiàn)“制度千萬條，不如領(lǐng)導(dǎo)的批條；制度原則的話，不如領(lǐng)導(dǎo)的半句話”等政策執(zhí)行異化現(xiàn)象。在此種類型中，如果地方政府的“領(lǐng)導(dǎo)”是善于創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)，則可能不存在地方政府政策創(chuàng)新缺乏的問題；但反之，則會導(dǎo)致較嚴(yán)重的地方政府政策創(chuàng)新阻滯問題。三是“過度依賴其他同層級地方政府型”。部分地方政府在制定及執(zhí)行職業(yè)教育政策過程中，過度依賴其他同層級地方政府，依據(jù)同層級其他地方政府的經(jīng)驗來進(jìn)行本區(qū)域的政策創(chuàng)新。盡管從一定意義上講，此種類型相對前兩種類型來說，具有一定程度的積極意義，但從根本上講，這一部分地方政府在執(zhí)行中央政府職業(yè)教育政策過程中，實際上是缺乏積極探索的勇氣和能力，不愿意主動探索，而是采取“搭便車”等捷徑，最直接的表現(xiàn)就是部分地方政府頻繁組織職業(yè)教育決策者或職業(yè)院校等主要利益相關(guān)者到一些職業(yè)教育較先進(jìn)的省份參觀學(xué)習(xí)。盡管這種方式是政策創(chuàng)新的一種重要方式，但在實踐中極易出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象，即在參觀學(xué)習(xí)完其他地方經(jīng)驗之后，不加區(qū)分地盲目照搬該地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新經(jīng)驗，或者簡單搬用和移植其他地方經(jīng)驗。這樣做的可能性后果就是極易造成職業(yè)教育政策創(chuàng)新過程中出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象，更無法體現(xiàn)省域或市域特色或特點，無法契合本地職業(yè)教育發(fā)展需求。

（二）能力阻滯

地方政府職業(yè)教育決策能力和水平，是制約地方政府政策創(chuàng)新的另一個關(guān)鍵因素。地方政府職業(yè)教育決策能力是指地方政府制定的職業(yè)教育政策反映和適應(yīng)地方區(qū)域環(huán)境的有效程度，體現(xiàn)了地方政府在治理職業(yè)教育時的一種綜合能力，包括地方政府對職業(yè)教育公共政策問題的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)能力、決策信息的收集和處理能力、決策議程的啟動能力、政策方案的制訂和評估能力等，同時還包括地方政府對地方公眾觀念與行為的引導(dǎo)能力、對不同利益主體的利益協(xié)調(diào)與整合能力、與不同決策主體的溝通與合作能力以及教育資源的公平分配能力等。

地方政府職業(yè)教育決策能力不足有多種表現(xiàn)，例如，在職業(yè)教育決策過程中忽視或偏離“公共性”價值取向，追求政府自身利益的滿足，忽視公眾最關(guān)切的教育焦點問題和表達(dá)的利益訴求；制定與中央政府政策相矛盾或相沖突的地方性政策，以及在制定中央配套執(zhí)行政策時“陽奉陰違”等；地方政府在職業(yè)教育決策過程中，缺乏多元主體的參與，特別是缺乏公眾的參與，不能為多元主體參與提供恰當(dāng)?shù)钠脚_和參與路徑；缺乏與不同主體的溝通、協(xié)調(diào)和合作等。導(dǎo)致地方政府職業(yè)教育決策能力不足的因素有很多，首先是地方政府決策者的能力和水平，這與決策者的知識結(jié)構(gòu)、擁有的信息資源、判斷與創(chuàng)新能力、勇氣與決心等密切相關(guān)。從廣義上來講，地方政府職業(yè)教育決策者主體包括各級人大及其常委會、各級人民政府、各級人民政治協(xié)商會議、各民主黨派、利益團(tuán)體、智庫、大眾傳媒與公眾等，其中直接決策者主要包括黨、政、人大及其擁有決策權(quán)的政府及部門領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，上述主要決策者的能力和水平直接決定了地方政府職業(yè)教育決策水平和質(zhì)量。如果上述主要決策者在決策過程中存在認(rèn)知偏差，缺少公平與公正的精神與意識，存在“迷信領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威”傾向，或者僅憑經(jīng)驗或“拍腦袋”來決策的話，那么地方政策職業(yè)教育決策質(zhì)量肯定會受到影響。其次是決策機(jī)制不完善。決策機(jī)制不完善表現(xiàn)在多個方面，決策參與主體角色定位模糊問題、主要決策者權(quán)責(zé)分工與合作問題、決策程序問題等都會導(dǎo)致決策過程中的矛盾和沖突，進(jìn)而增加決策成本。最后是決策所需的資源缺乏及問責(zé)機(jī)制缺乏或不完善。決策所需資源包括政策決策及執(zhí)行時所需的人、財、物、信息等資源，如果缺乏相關(guān)的資源，特別是對決策所需各種信息資源缺乏全面掌握，會在很大程度上影響決策的質(zhì)量；另外，對決策者“未盡應(yīng)盡義務(wù)，未守應(yīng)守之規(guī)則”來行使決策權(quán)的行為，必須予以問責(zé)，但在實踐中，缺乏問責(zé)機(jī)制，或問責(zé)制度難以操作和落實等現(xiàn)象較為突出，這也是導(dǎo)致地方政府政策創(chuàng)新動力不足的一個重要原因。

三、地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新的實現(xiàn)策略

（一）構(gòu)建積極的政策創(chuàng)新價值取向，“解鎖”路徑依賴

要突破路徑依賴，關(guān)鍵還在于地方政府治理觀念的創(chuàng)新與積極價值取向的構(gòu)建。治理觀念的創(chuàng)新與積極的地方職業(yè)教育治理價值取向的構(gòu)建，是克服地方政府在職業(yè)教育政策創(chuàng)新中出現(xiàn)路徑依賴的首要前提條件。

第一，地方政府要積極構(gòu)建并堅守“公平正義”的政策價值取向?！肮秸x”作為和諧社會的核心價值理念，“不僅是求解利益均衡、化解矛盾的鑰匙，更重要的是，體現(xiàn)了社會主義制度的本質(zhì)要求，符合老百姓的共同愿望，是一個重大的政治問題”⑦。職業(yè)教育政策作為協(xié)調(diào)職業(yè)教育領(lǐng)域各種利益關(guān)系、對社會價值進(jìn)行權(quán)威性分配的社會治理工具之一，其不僅“意味著一種以程序公平為保障的機(jī)會公平：應(yīng)當(dāng)給予所有人以同樣的評價標(biāo)準(zhǔn)和同等的被選拔機(jī)會”⑧，而且意味著“過程”及“結(jié)果”的公平。因此，地方政府應(yīng)遵循“公平正義”的價值取向，通過職業(yè)教育政策創(chuàng)新，來為地方公眾提供公共職業(yè)教育產(chǎn)品和公共服務(wù)，使地方公眾，特別是弱勢群體都能有平等的機(jī)會去實現(xiàn)自己的利益與訴求，進(jìn)而實現(xiàn)地方公共職業(yè)教育利益最大化。特別是在公眾利益和訴求日益多元化的背景下，如何從真正意義上觀照地方公眾利益訴求，需要地方政府在進(jìn)行職業(yè)教育政策創(chuàng)新時給予重點關(guān)注。換句話說，政策創(chuàng)新的目的在于最大限度地滿足地方多數(shù)公眾對職業(yè)教育利益的訴求，地方政府要把提供更公平、更具有自主性選擇的職業(yè)教育政策，作為地方政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，作為觀念和價值層面的原則進(jìn)行堅守和維護(hù)。在當(dāng)前職業(yè)教育領(lǐng)域，學(xué)界一直存在一種爭議，“普職比大體相當(dāng)”合不合理？要不要繼續(xù)堅持？有論者從地方公眾利益訴求的視角，認(rèn)為既然公眾更愿意自己的孩子進(jìn)入普通高中，不愿意進(jìn)入中職學(xué)校，那么基于要滿足公眾利益訴求的角度，就不應(yīng)該繼續(xù)堅持“普職比大體相當(dāng)”的政策建議。盡管從表面上來看，這一政策創(chuàng)新的建議似乎觀照了地方公眾的利益訴求，但需要深度審視的是，公眾的利益訴求到底是什么？也就是說，該政策創(chuàng)新建議需要考量的地方公眾利益訴求到底是“進(jìn)入普通高中學(xué)習(xí)”這一機(jī)會訴求，還是對高質(zhì)量的教育（包括普通高中和中職教育）這一更多關(guān)涉教育過程及教育結(jié)果的訴求？從本質(zhì)的角度審視公眾真正的利益訴求，可能是考驗地方政府進(jìn)行職業(yè)教育政策創(chuàng)新的關(guān)鍵點之一。

第二，地方政府要積極構(gòu)建并堅守“民主法治”的政策價值取向。關(guān)于職業(yè)教育政策的“民主”價值，“關(guān)鍵概念是‘參與：在特定的共同體內(nèi)，社會成員對于涉及其切身利益的政治決策應(yīng)該有所參與，而參與的深度則由參與是否充分即參與的性質(zhì)來確定”⑨?！懊裰鳌眱r值對于地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新而言，一方面需要職業(yè)教育政策創(chuàng)新體現(xiàn)“公眾性”，即在進(jìn)行職業(yè)教育政策創(chuàng)新時，給多元利益主體，特別是給弱勢群體提供有效地參與政策創(chuàng)新的機(jī)會和通道，使其充分表達(dá)自己的利益訴求；另一方面需要職業(yè)教育政策創(chuàng)新堅持“公開性”，地方政府要有公開、透明的政策程序與制度安排。以“職普比大體相當(dāng)”為例，2018年6月15日，一則題為“江蘇緊急增加普高招生，提高普高錄取令家長高興職校憂慮”的消息在職教圈引起震動，引發(fā)多方對“職普比大體相當(dāng)”問題的再次熱議。作為教育改革先鋒的江蘇省，近些年在中考、高考改革等方面確實進(jìn)行了一系列的政策創(chuàng)新，因而這次的政策創(chuàng)新建議引起熱議不足為怪——“從今年開始通過三年努力，實現(xiàn)初中升高中不低于85%。今年初中升高中，各地通過想方設(shè)法，挖掘潛力，不得低于60%，三年達(dá)到85%以上?！雹饽壳吧袩o法全面客觀地評價江蘇省地方政府的教育政策創(chuàng)新效果，但有一點是可以肯定的，這次教育改革倡議及政策調(diào)整一定程度上是基于“民意”的——“經(jīng)過調(diào)研，有百分之八十五的家長和學(xué)生希望上高中?！?1當(dāng)然，我們?nèi)钥蓪@種“民意”是否是真正的“民意”，以及多大程度上讓公眾參與了政策創(chuàng)新過程等問題提出質(zhì)疑?！胺ㄖ巍钡膬r值之于職業(yè)教育政策創(chuàng)新，意味著地方政府要“守法”，即地方政府要在法律體系范圍內(nèi)進(jìn)行政策創(chuàng)新，這也是對地方政府權(quán)力的限制。另外，“法治”還意味著對于地方政府的失職行為要進(jìn)行追責(zé)與問責(zé)，這也是規(guī)避地方政府在職業(yè)教育政策創(chuàng)新時出現(xiàn)自利性傾向和行為的需要。

總之，唯有從觀念上真正構(gòu)建起“公平正義”與“民主法治”的價值取向，地方政府才有可能在政策活動中克服過度依賴中央政府等路徑依賴行為，也才有可能克服“等、靠、要”心理，才能基于真正解決地方性職業(yè)教育公共問題的視角和邏輯進(jìn)行政策創(chuàng)新。當(dāng)然，要打破路徑依賴，還需要其他方面的一系列突破，如權(quán)力和資源的重新配置、利益關(guān)系的重新調(diào)整、問責(zé)制的實施等，在此不再贅述。

（二）提高地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新能力

要提高地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新能力，需要從如下幾個方面來著手：首先，提高地方政府職業(yè)教育決策者素質(zhì)，特別要提高決策者的創(chuàng)新素質(zhì)。一是通過學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不斷優(yōu)化地方政府決策者的知識結(jié)構(gòu)，使地方政府決策者不僅掌握教育規(guī)律、教育發(fā)展和改革常識等，還要全面掌握政策和法律知識、技術(shù)信息知識等，不斷增加決策者的知識存量，優(yōu)化和更新其知識結(jié)構(gòu)，這是提高決策者政策創(chuàng)新能力的前提。二是要不斷提高決策者的創(chuàng)新能力，主要是指決策者的創(chuàng)新思維能力，提高其面對復(fù)雜教育問題的認(rèn)知、判斷、分析、質(zhì)疑、決斷等能力。特別是在當(dāng)前社會利益格局日益多元化和復(fù)雜化的背景下，許多教育問題并不單純是教育系統(tǒng)的問題，決策者要提升網(wǎng)絡(luò)信息分析能力、綜合研判能力，將教育政策問題放置于整個社會系統(tǒng)范圍內(nèi)綜合考量，從而制定高質(zhì)量的教育政策。三是要增強(qiáng)地方政府決策者的意志力和決心。其次，完善地方政府職業(yè)教育決策信息系統(tǒng)，提高地方政府職業(yè)教育政策創(chuàng)新能力。以公眾的教育訴求與意見、社會焦點教育問題作為制定職業(yè)教育政策的邏輯切入點，對社情民意做廣泛的調(diào)查與意見征集，在此基礎(chǔ)上的決策才有可能解決真正的公共職業(yè)教育問題。因此，作為地方政府的決策者，要摒棄傳統(tǒng)的“拍腦袋”決策習(xí)慣和長官意識，構(gòu)建地方性的職業(yè)教育決策信息系統(tǒng)。地方性職業(yè)教育決策信息系統(tǒng)可以為決策者提供全面、準(zhǔn)確、可靠的決策信息，實現(xiàn)職業(yè)教育決策的科學(xué)化。完善地方性職業(yè)教育決策信息系統(tǒng)要組織成立專門的部門或機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)教育信息收集、整理和分析；要任用經(jīng)過培訓(xùn)的專門人員負(fù)責(zé)教育信息的收集、整理和分析，這些專門人員需具備教育理論素養(yǎng)，且掌握信息采集技術(shù)等專門素質(zhì)；要建立專門的信息傳遞渠道，對信息進(jìn)行上傳下達(dá)、下情上達(dá)等。最后，健全地方政府職業(yè)教育決策監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。監(jiān)督是制約決策權(quán)力的一種重要形式，問責(zé)是公共決策倫理的核心，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致、以權(quán)盡責(zé)，是地方政府在職業(yè)教育政策創(chuàng)新中應(yīng)該履行的原則，也是提升職業(yè)教育決策法制化水平的基本要求。一方面要強(qiáng)化地方各級人大、政協(xié)、民主黨派及大眾媒體對本級政府決策的監(jiān)督；另一方面要進(jìn)一步健全問責(zé)機(jī)制，明確問責(zé)主體、問責(zé)方式和問責(zé)程序，即由誰對決策失誤者進(jìn)行責(zé)任追究、按什么程序問責(zé)、采用什么問責(zé)方式等必須予以明確，運(yùn)行可操作性的問責(zé)機(jī)制，同時還要增加問責(zé)的透明度，做到“陽光問責(zé)”。

當(dāng)然，需要說明的是，職業(yè)教育政策創(chuàng)新必然面臨巨大的風(fēng)險和不確定性，并且還需要付出巨大的成本，需要協(xié)調(diào)各種利益主體之間的關(guān)系，再加上職業(yè)教育政策創(chuàng)新帶來的收益同樣具有不確定性，因此除了上述提及的幾點之外，還需從保障和激勵制度方面，建構(gòu)一整套相對完善的激勵制度，為地方政府進(jìn)行職業(yè)教育政策創(chuàng)新提供財政、人力及政策支持，給予地方政府政策創(chuàng)新行為充分的認(rèn)可和支持，“創(chuàng)新的可持續(xù)性也主要取決于能否獲得體制內(nèi)的認(rèn)可和支持”12。除此之外，積極構(gòu)建鼓勵政策創(chuàng)新的行政文化和氛圍，如允許地方政府在一定范圍內(nèi)試錯，“基層改革創(chuàng)新，既鼓勵創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也允許試錯、寬容失敗，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍?！?3唯有如此，才能真正推進(jìn)地方政府的職業(yè)教育政策創(chuàng)新行動。

[注釋]

①卞蘇徽.入世背景下的公共政策創(chuàng)新[J].中國行政管理，2002（11）：32.

②汪永成.試論政策創(chuàng)新能力[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2002（4）：14.

③Walker， J.L.. The Diffusion of Innovations among the American States[J].The American Political Science Review，1969，63（3）：881.

④國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定（國發(fā)〔2014〕19號）[Z].2014-06-22.

⑤B. Guy Peters. Institutional Theory in Political Science[M]. Victoria： Wellington House，1999：64.

⑥薛曉源，陳家剛.全球化與新制度主義[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004：143.

⑦.張勝磊，劉凱.習(xí)近平的法治圖：讓人民群眾感受到公平正義[EB/OL].（2016-01-04） [2018-07-01].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0104/c1001-28009034.html.

⑧范國睿.教育政策的理論與實踐[M].上海：上海教育出版社，2011：23.

⑨何子建.利益：民主政治與社會結(jié)構(gòu)的聯(lián)合點[J].社會學(xué)研究，1995（1）：52.

⑩11熊丙奇.江蘇緊急增加普高招生，提高普高錄取令家長高興職校憂慮[EB/OL].（2018-06-19）[2018-06-29].http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1603696300457722785&wfr=spider&for=pc.

12陳雪蓮，楊雪冬.地方政府創(chuàng)新的驅(qū)動模式——地方政府干部視角的考察[J].公共管理學(xué)報，2009（3）：1.

13趙姍.鼓勵創(chuàng)新允許試錯，激發(fā)基層改革活力[N].中國經(jīng)濟(jì)時報，2015-10-21.