中國(guó)軍事執(zhí)行安理會(huì)決議法律機(jī)制的若干思考

摘 要 國(guó)家對(duì)安理會(huì)決議的執(zhí)行，可以分為行政執(zhí)行、司法執(zhí)行和軍事執(zhí)行。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)安理會(huì)決議國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)制的研究，主要集中于行政執(zhí)行，而忽視了軍事執(zhí)行。由于我國(guó)憲法和立法法都沒(méi)有明確的規(guī)定國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系，安理會(huì)決議或者安理會(huì)決議所反映的國(guó)際法規(guī)則，不能作為軍事執(zhí)行的法律依據(jù)。與行政執(zhí)行一樣，軍事執(zhí)行的法律依據(jù)主要是國(guó)內(nèi)法。當(dāng)不存在與安理會(huì)決議相對(duì)應(yīng)的國(guó)內(nèi)法時(shí)，軍事執(zhí)行就會(huì)面臨無(wú)法可依的窘境。全國(guó)人大與中央軍委應(yīng)適時(shí)制定非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法律法規(guī)，為我國(guó)武裝力量全面執(zhí)行安理會(huì)決議，維護(hù)國(guó)家權(quán)益與國(guó)際和平與安全提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

關(guān)鍵詞 安理會(huì)決議 軍事執(zhí)行 法律機(jī)制 立法建議

作者簡(jiǎn)介：鄧寧，廣西政法管理干部學(xué)院民商法系副主任，法學(xué)博士，副教授，研究方向：國(guó)際組織法、國(guó)際海洋法、外國(guó)與國(guó)際軍事法。

中圖分類號(hào)：E22 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.061

《聯(lián)合國(guó)憲章》（以下簡(jiǎn)稱《憲章》）第五章第24條賦予安理會(huì)在維持國(guó)際和平及安全方面承擔(dān)主要職責(zé)，當(dāng)安理會(huì)斷定存在威脅國(guó)際和平與安全的情勢(shì)時(shí)，可以采取“武力以外之辦法” （憲章第41條）或者“陸海空軍行動(dòng)”（ 憲章第42條）?！拔淞σ酝庵k法”主要包括各種制裁措施，在歷史上，安理會(huì)先后對(duì)21個(gè)國(guó)家和2個(gè)非國(guó)家實(shí)體（基地組織和塔利班）實(shí)施過(guò)制裁?！瓣懞？哲娦袆?dòng)”是安理會(huì)授權(quán)成員國(guó)使用武力以維護(hù)國(guó)際和平與安全的情形。安理會(huì)決議國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)制分為以美國(guó)為代表的授權(quán)立法模式、以日本為代表的既有立法執(zhí)行模式和個(gè)案立法模式三種。

一、中國(guó)國(guó)內(nèi)執(zhí)行安理會(huì)決議機(jī)制概述

中國(guó)作為安理會(huì)常任理事國(guó)之一，“一直以負(fù)責(zé)任的態(tài)度履行根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，執(zhí)行安理會(huì)決議，并已有一套行之有效的運(yùn)作機(jī)制和作法。” 。目前，我國(guó)的國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)制是外交部根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，將安理會(huì)決議的內(nèi)容通知國(guó)務(wù)院各部門及省級(jí)政府外事辦，由各相關(guān)部門具體落實(shí)。 我國(guó)各有關(guān)部門在收到外交部的通知后，以公告、通知的形式要求所屬單位加以執(zhí)行，如交通運(yùn)輸部《關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第2397號(hào)決議有關(guān)事項(xiàng)的公告》、商務(wù)部、海關(guān)總署《關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2397號(hào)決議的公告》等。我國(guó)一些學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)制的質(zhì)疑主要集中在國(guó)內(nèi)執(zhí)行安理會(huì)決議的法律基礎(chǔ)上，有人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)所應(yīng)采取的行政行為在我國(guó)目前缺乏足夠的法律依據(jù)，反過(guò)來(lái)需要依據(jù)外事部門的通知，而外交部函件只有通知的性質(zhì)。 這些學(xué)者建議我國(guó)應(yīng)建立類似美國(guó)的授權(quán)立法的體制，授權(quán)國(guó)務(wù)院制定執(zhí)行安理會(huì)制裁性決議的條例，作為國(guó)內(nèi)執(zhí)行的法律依據(jù)。

本文作者認(rèn)為，我國(guó)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行安理會(huì)決議的法律依據(jù)，并不是外交部的通知函件，而是《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》、《中華人民共和國(guó)反洗錢法》、《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》、《中華人民共和國(guó)反恐怖法》等國(guó)內(nèi)法律法規(guī)。 從形式上而言，我國(guó)的執(zhí)行機(jī)制類似于日本模式， 總體上是有效、可行的，也存在著“行政主導(dǎo)的執(zhí)行體制有時(shí)候會(huì)超越全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)”的問(wèn)題。

二、中國(guó)軍事執(zhí)行安理會(huì)決議的法律機(jī)制

本文作者認(rèn)為，我國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)制的討論主要集中在行政執(zhí)行，即行政機(jī)關(guān)執(zhí)行安理會(huì)決議。在實(shí)踐中，還存在著軍事部門執(zhí)行安理會(huì)決議的情形，即軍隊(duì)等武裝力量以戰(zhàn)爭(zhēng)或者非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)（military operation other than war）的方式執(zhí)行安理會(huì)決議。

在戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)方面，1990年11月29日安理會(huì)678號(hào)決議（1990）“授權(quán)同科威特政府合作的會(huì)員國(guó)，除非伊拉克在1991年1月15日或之前……完全執(zhí)行上述各決議，否則可以使用一切必要手段……恢復(fù)該地區(qū)的國(guó)際和平與安全”。 1991年1月16日，旨在恢復(fù)科威特主權(quán)的多國(guó)部隊(duì)對(duì)伊拉克發(fā)動(dòng)軍事打擊，多國(guó)部隊(duì)的行動(dòng)得到了聯(lián)合國(guó)的授權(quán)，隨著伊拉克軍隊(duì)2月份從科威特撤軍，敵對(duì)狀態(tài)就此結(jié)束。

在非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)方面，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的種類包括：執(zhí)行制裁（Enforcement of Sanctions）、執(zhí)行封鎖區(qū)（Enforcing Exclusion Zones）、護(hù)航（Protection of Shipping）、打擊行動(dòng)（Strikes and Raids）、支持軍控（Arms Control Support）、國(guó)內(nèi)支持行動(dòng)（Domestic Support Operations）、對(duì)外人道援助（Foreign Humanitarian Assistance）、國(guó)家援助（Nation Assistance）、展示武力（Show of Force）、支援叛亂（Support to Insurgency）、打擊恐怖主義（Combating Terrorism）、反毒行動(dòng)（Counter drug Operations）、維護(hù)航行自由（Ensuring Freedom of Navigation）、非戰(zhàn)斗性撤離行動(dòng)（Noncombatant Evacuation Operations）、和平行動(dòng)（Peace Operations）、搜救行動(dòng)（Recovery Operations）。

安理會(huì)已有多個(gè)決議涉及非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)。在打擊索馬里海盜方面，2008年6月2日安全理事會(huì)第1816（2008）號(hào)決議 “1、敦促在索馬里沿岸公海和空域有本國(guó)海軍艦只和軍用飛機(jī)活動(dòng)的國(guó)家對(duì)海盜和武裝搶劫行為保持警惕，并與過(guò)渡聯(lián)邦政府合作，制止海盜和海上武裝搶劫行為；2、敦促各國(guó)根據(jù)相關(guān)國(guó)際法向受到海盜或武裝劫匪威脅或攻擊的船只提供支援；”決議進(jìn)一步授權(quán)成員國(guó)可以“ （a） 進(jìn)入索馬里領(lǐng)海，以制止海盜及海上武裝搶劫行為；（b） 在索馬里領(lǐng)海內(nèi)采用一切必要手段，制止海盜及武裝搶劫行為”。2008年10月7日安理會(huì)第1838（2008）號(hào)決議“吁請(qǐng)關(guān)心海上活動(dòng)安全的國(guó)家根據(jù)《公約》所體現(xiàn)的國(guó)際法，積極參與打擊索馬里沿岸公海的海盜行為，尤其是部署海軍艦只和軍用飛機(jī)；吁請(qǐng)?jiān)谒黢R里沿岸公海和空域有本國(guó)海軍艦只和軍用飛機(jī)活動(dòng)的國(guó)家按照《公約》所體現(xiàn)的國(guó)際法，在索馬里沿岸公海和空域采用必要手段，取締海盜行為”。2008年12月16日安全理事會(huì)第1851（2008）號(hào)決議“吁請(qǐng)有能力的國(guó)家、區(qū)域組織和國(guó)際組織積極參與打擊索馬里沿岸的海盜和海上武裝搶劫行為，尤其是依照本決議、第1846（2008）號(hào)決議和國(guó)際法，部署海軍艦只和軍用飛機(jī)，并扣押和處置被用于或有充分理由懷疑被用于在索馬里沿岸從事海盜行為和海上武裝搶劫行為的船只、艦艇、武器和其他相關(guān)裝備”。

在此背景下，中國(guó)海軍派出執(zhí)行護(hù)航任務(wù)的艦艇編隊(duì)抵達(dá)亞丁灣、索馬里海域，開始護(hù)航行動(dòng)，截至2017年4月9日，共完成1029批6337艘船舶護(hù)航任務(wù)，其中外國(guó)和世界糧食計(jì)劃署等國(guó)際組織船舶3274艘。接護(hù)被海盜釋放船舶8艘，接護(hù)遭海盜襲擊船舶1艘，營(yíng)救遭海盜登船襲擊船舶2艘，救助外國(guó)船舶5艘，接護(hù)被海盜釋放船員1次。解救被海盜追擊船舶32次43艘，其中我國(guó)船舶17次23艘，外國(guó)船舶15次20艘。

公海登臨權(quán)在防止大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散方面發(fā)揮著重要的作用，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第110條，軍艦或者執(zhí)行政府公務(wù)的船舶、飛機(jī)懷疑外國(guó)船舶涉嫌海盜、奴隸販賣、非法廣播、無(wú)國(guó)籍時(shí)，可以在公海上登臨檢查。2005年《制止危及海上航行安全非法行為公約》議定書將海上運(yùn)輸生物、化學(xué)或者核武器；運(yùn)輸制造生物、化學(xué)或者核武器的設(shè)備、原料的行為規(guī)定為犯罪行為，同時(shí)擴(kuò)大了可以登臨檢查的范圍：如果一締約國(guó)有正當(dāng)理由懷疑，位于任何國(guó)家領(lǐng)海之外的懸掛另一締約國(guó)國(guó)旗的船舶或其船上人員正在實(shí)施、曾經(jīng)實(shí)施或者即將實(shí)施該公約所列的犯罪行為，經(jīng)船旗國(guó)同意，該國(guó)可以登臨及調(diào)查該船。船旗國(guó)可以采取兩種方式表示同意：一是預(yù)先自動(dòng)同意其他締約國(guó)要求登臨的請(qǐng)求；二是如果船旗國(guó)在收到登臨的請(qǐng)求后4個(gè)小時(shí)內(nèi)未作出回應(yīng)，則視為同意該請(qǐng)求。2017年9月11日安理會(huì)第 2375（2017）號(hào)決議對(duì)登臨權(quán)作出進(jìn)一步規(guī)定，授權(quán)會(huì)員國(guó)“在得到情報(bào)、有合理理由認(rèn)為船上貨物載有禁止供應(yīng)、銷售、轉(zhuǎn)讓或出口的物項(xiàng)時(shí)，征得船旗國(guó)同意后在公海檢查這些船只。如果船旗國(guó)不同意在公海上接受檢查，則船旗國(guó)須指示船只前往適當(dāng)和方便的港口接受地方當(dāng)局的必要檢查，如果船旗國(guó)既不同意在公海接受檢查，也不指示船只前往適當(dāng)和方便的港口接受必要檢查，船旗國(guó)須立即撤銷對(duì)該船只的注冊(cè)”。

開展非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的法律依據(jù)，除安理會(huì)決議、雙邊或者多邊國(guó)際協(xié)定之外，還必須有相應(yīng)的國(guó)內(nèi)法。以公海登臨權(quán)為例，美國(guó)法典（US Code）賦予美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的登臨權(quán)“為了預(yù)防、偵查、打擊違反美國(guó)法律的行為，海岸警衛(wèi)隊(duì)有權(quán)在公?；蛘呙绹?guó)管轄下的水域行使詢問(wèn)、調(diào)查、搜查、扣押、逮捕權(quán)。海岸警衛(wèi)隊(duì)官員可以在任何時(shí)候登臨美國(guó)有管轄權(quán)的任何船舶，檢查船舶文件，搜查船上物品，如遇反抗，可以使用必要武力使其屈服。詢問(wèn)、調(diào)查、搜查后發(fā)現(xiàn)有違反美國(guó)法律的行為，可以逮捕嫌疑人或者扣押船舶?！?日本自衛(wèi)隊(duì)積極參與海外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，為此先后出臺(tái)了《聯(lián)合國(guó)維持和平活動(dòng)合作法》（1992 年）、《周邊事態(tài)法》（1999 年）、《反恐怖特別措施法案》（2001年）、《伊拉克重建支援特別措施法》（2003 年）、《應(yīng)對(duì)海盜法案》（2008年）等法律。

2015年5月26日發(fā)布的《中國(guó)的軍事戰(zhàn)略》指出“組織非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)準(zhǔn)備。遂行搶險(xiǎn)救災(zāi)、反恐維穩(wěn)、維護(hù)權(quán)益、安保警戒、國(guó)際維和、國(guó)際救援等非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)，是新時(shí)期軍隊(duì)履行職責(zé)使命的必然要求和提升作戰(zhàn)能力的重要途徑。…… 參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，履行安理會(huì)授權(quán)，致力于和平解決沖突，促進(jìn)發(fā)展和重建，維護(hù)地區(qū)和平與安全。”但是，我國(guó)《國(guó)防法》、《戒嚴(yán)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《反恐法》、《中國(guó)人民武裝警察法》等法律對(duì)軍隊(duì)、武警職能的授權(quán)，主要限于戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)和境內(nèi)的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)， 我國(guó)武裝力量在境外的非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，多數(shù)情況下沒(méi)有明確、具體的國(guó)內(nèi)法律規(guī)定。 境外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)所涉及到的一些具體法律問(wèn)題，也存在許多空白之處，例如，在實(shí)體法方面，我國(guó)《刑法》第151條規(guī)定了走私核材料罪、走私國(guó)家禁止進(jìn)出口的貨物、物品罪，但是沒(méi)有海盜罪的規(guī)定；在程序法方面，我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，刑事案件的偵查權(quán)由公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院分別行使，軍隊(duì)保衛(wèi)部門對(duì)軍隊(duì)內(nèi)部發(fā)生的刑事案件行使偵查權(quán)。那么，我國(guó)軍隊(duì)的戰(zhàn)士是不是境外海盜行為或者擴(kuò)散核武器行為的執(zhí)法主體？此外，我國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)公海登臨權(quán)、登臨錯(cuò)誤導(dǎo)致的賠償?shù)葲](méi)有明文規(guī)定，我國(guó)海軍或者海警在實(shí)際操作中可能面臨無(wú)法可依的情形，以上情況不利于我國(guó)全面執(zhí)行安理會(huì)決議。

三、立法建議

目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)安理會(huì)決議國(guó)內(nèi)執(zhí)行機(jī)制的討論，主要集中在行政機(jī)關(guān)方面，忽略了軍事執(zhí)行的問(wèn)題。由于我國(guó)憲法和立法法都沒(méi)有明確的規(guī)定國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系，安理會(huì)決議，無(wú)論將其視為國(guó)際法獨(dú)立的一種淵源或者國(guó)際法淵源的載體，都無(wú)法直接納入我國(guó)法律體系，更不能直接適用，因此，當(dāng)武裝力量以戰(zhàn)爭(zhēng)或者非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的方式執(zhí)行安理會(huì)決議時(shí)，其法律基礎(chǔ)主要是國(guó)內(nèi)法。但與行政執(zhí)行不同，我國(guó)在非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法方面，存在較多的法律空白點(diǎn)。在依法治軍的背景下， 已有多位人大代表提出《關(guān)于制定“非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法”的立法議案》。本文作者認(rèn)為，我國(guó)適時(shí)制定非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法，是必要的，但考慮到非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)法專業(yè)性、軍事性較強(qiáng)的特點(diǎn)，在立法路徑上，可先由全國(guó)人大在國(guó)防法中增加非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的原則性規(guī)定，具體內(nèi)容再由中央軍委依據(jù)立法法、軍事立法工作條例等制定相應(yīng)的軍事法規(guī)。

注釋：

劉筱萌.聯(lián)合國(guó)制裁措施的國(guó)內(nèi)執(zhí)行研究.武漢大學(xué)博士論文.2012.66，69-70，74.

中國(guó)關(guān)于安全理事會(huì)第2375（2017）號(hào)決議執(zhí)行情況的報(bào)告，2017 年 12 月 12 日中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)給委員會(huì)主席的普通照會(huì)，S/AC.49/2017/143。

外交部文件.關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第2397號(hào)決議的通知.外發(fā)【2017】84號(hào).

鄭遠(yuǎn)民、李小弟.我國(guó)執(zhí)行聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁決議的立法探討.深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2016（2）.120-121.

在多個(gè)部委的文件中列明了執(zhí)行的法律依據(jù)，如商務(wù)部、海關(guān)總署《關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國(guó)安理會(huì)第2371號(hào)決議的公告》，公告2017年第40號(hào)。

陳一峰.安理會(huì)決議在中國(guó)的執(zhí)行機(jī)制初探.中國(guó)國(guó)際法年刊.2012.333.

本文僅討論以非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)執(zhí)行安理會(huì)決議的問(wèn)題。

Military Operation Other Than War， Air Force Doctrine Document 2-3， 5 October 1996.

資料源于國(guó)防部網(wǎng)站.http：//www.mod.gov.cn/action/2017-04/16/content_4778531_ 8.htm.

14 U.S. Code89.

田靖、劉鳳健.日本自衛(wèi)隊(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的歷史回顧.軍事歷史.2017（4）.48.

國(guó)防法第二十二條：中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役部隊(duì)是國(guó)家的常備軍，主要擔(dān)負(fù)防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，必要時(shí)可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。

國(guó)防法第六十六條作了寬泛的規(guī)定，在維和行動(dòng)方面，有中央軍委發(fā)布的《中國(guó)人民解放軍參加聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)條例（試行）》。

國(guó)防法第十八條規(guī)定：中華人民共和國(guó)的武裝力量必須遵守憲法和法律，堅(jiān)持依法治軍。