公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的公眾參與問題研究

白羽

【摘 要】十九大報告對完善公共文化服務(wù)體系的要求是，要深入實施文化惠民工程，指出公共文化服務(wù)要向縱深發(fā)展。公眾的參與是從需求上有效實現(xiàn)公共文化服務(wù)質(zhì)量和水平不可忽視的因素。只有大力激發(fā)公眾的參與熱情和積極性才能真正實現(xiàn)共建共享，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。本課題從鞍山市在公共文化服務(wù)公眾參與情況的現(xiàn)狀入手，從公共參與的意識、能力、公眾對公共服務(wù)部門及活動的認知、社會力量參與機制等幾個方面有針對性地分析存在的問題，并提出解決的對策建議，以期能夠為該地區(qū)的公眾更好的參與公共文化服務(wù)提供參考。

【關(guān)鍵詞】鞍山市；公共文化服務(wù)；公眾參與

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-0475（2018）003-0079-03

十九大報告指出，完善公共文化服務(wù)體系，深入實施文化惠民工程，“深入”二字體現(xiàn)出公共文化服務(wù)要向縱深發(fā)展，不僅要實現(xiàn)數(shù)量上的全覆蓋，更要實現(xiàn)在質(zhì)量和水平上的提升。公眾的參與是從需求上有效實現(xiàn)公共文化服務(wù)質(zhì)量和水平不可忽視的因素。只有大力激發(fā)公眾的參與熱情和積極性才能真正實現(xiàn)共建共享，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。

一、公眾參與公共文化體系建設(shè)是實現(xiàn)人民對美好生活需要的必然要求

公共文化服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動及其他相關(guān)服務(wù)。要提升公共文化服務(wù)體系的質(zhì)量，就要實現(xiàn)公共文化需求與政府供給的精準對接。所以不僅要從政府層面研究提升質(zhì)量的問題，更要認識到公眾參與在體系建設(shè)中的重要意義，真正實現(xiàn)共建共享。公共文化服務(wù)為大家，公共文化服務(wù)大家。

（一）公眾參與是公民享有基本文化權(quán)利的要求

公民基本文化權(quán)利主要包括：參與文化生活的權(quán)利；分享文化發(fā)展成果的權(quán)利；文化活動及文化創(chuàng)造自由的權(quán)利；文化成果得到保障的權(quán)利等。政府公共文化的提供要以人民為中心，要維護公民基本文化權(quán)利，滿足人民精神層次的需要，沒有群眾參與的文化服務(wù)只是“體制內(nèi)”的空轉(zhuǎn)。公眾參與主要通過公民個人、社區(qū)、非政府組織（公益性和非公益性）、以及企業(yè)這些組織形式來實現(xiàn)參與的。

（二）公眾參是實現(xiàn)公共文化需求精準對接的必然要求

在我國六級公共文化網(wǎng)絡(luò)全覆蓋的基礎(chǔ)上，樹立供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維方式，提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和水平，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在公共文化領(lǐng)域的體現(xiàn)， 解決供求脫節(jié)，文化活動參與度不高、文化設(shè)施利用率不高使用效能低等問題。公眾親自參與的文化活動及文化社會設(shè)施維護更容易得到公眾的支持，增強主人翁意識和責任感。

二、鞍山市公眾參與公共文化體系建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）鞍山的做法及現(xiàn)狀

1.政府積極搭建平臺為公眾參與提供便利

鞍山市圖書館在全地區(qū)公共圖書館建設(shè)“一卡通”聯(lián)合借閱的四級聯(lián)網(wǎng)工程之后。又以現(xiàn)代圖書館建設(shè)和服務(wù)理念為基礎(chǔ)，樹立“大圖書館”理念，實行“分工合作、資源共享、聯(lián)合服務(wù)、整體發(fā)展”。在鞍山地區(qū)建立跨系統(tǒng)的圖書館聯(lián)盟工程。所謂聯(lián)盟工程是指，以公共圖書館為主體，各行業(yè)系統(tǒng)圖書館加盟，覆蓋全城、服務(wù)全民的文獻信息資源共享網(wǎng)絡(luò)。縱向，建立和完善以市圖書館為龍頭、區(qū)圖書館為骨干、街道（鎮(zhèn)）圖書館為節(jié)點、社區(qū)圖書館、農(nóng)家書屋為網(wǎng)點的公共圖書館四級網(wǎng)絡(luò)；橫向，公共圖書館與學(xué)校、企事業(yè)單位圖書館等不同類型的成員館實現(xiàn)互通互聯(lián)、優(yōu)勢互補、資源共享、協(xié)同服務(wù)。實質(zhì)是推進學(xué)校圖書館、企事業(yè)單位圖書館等其他類型圖書館與公共圖書館系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)與服務(wù)對接，共同建設(shè)面向大眾、服務(wù)市民的圖書館公共服務(wù)體系。最終實現(xiàn)鞍山市民一證在手，可以到城區(qū)、近郊區(qū)任何一個市、區(qū)縣、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共圖書館借還的目標。

2.創(chuàng)新公共文化管理體制運行機制，探索PPP項目

完善相關(guān)政策，突破體制障礙。鞍山市政府依據(jù)國家和省里的精神結(jié)合鞍山實際于2016年4月制定發(fā)布了《鞍山市政府和社會資本合作項目管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），對鞍山市PPP（政府和社會資本合作模式）項目從發(fā)起、準備、采購、實施、運行到監(jiān)管、移交全過程都作出了操作性較強的規(guī)范。為社會力量的參與制定了相關(guān)配套文件政策。

鞍山市文化部門在公共文化方面也提出：引導(dǎo)社會力量與政府合作投資興辦公共文化設(shè)施，鼓勵社會力量參與公共文化設(shè)施的運營與管理，參與群眾文化的演出和推廣，參與專業(yè)藝術(shù)生產(chǎn)和舞臺演出，參與對外文化交流活動，參與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)展演活動等。支持鼓勵具備條件的農(nóng)家書屋、社區(qū)書屋開展出版物代銷業(yè)務(wù)。從體制上、政策上都給社會力量參與公共文化服務(wù)以最大的支持。

3.文化志愿服務(wù)逐漸制度化、規(guī)范化、常態(tài)化并成為公眾參與的主要力量

志愿服務(wù)隊伍初具規(guī)模。文化志愿者發(fā)揮的作用顯著。群藝合唱團、市老干部大學(xué)、市老干部藝術(shù)團舞蹈隊、心之聲合唱團、人間情藝術(shù)團、三冶藝術(shù)團、群星藝術(shù)團、群藝館京劇社以及佛樂團等10余個群眾文藝團隊和文化志愿服務(wù)團隊常駐群眾文化藝術(shù)館，開展聲樂、器樂、舞蹈、美術(shù)等各類群眾文化活動。截止目前，鞍山市共建立文化志愿者團隊59個，招募文化志愿者1 120人；舉辦有組織文化活動近百場，觀眾約3萬人次。有效利用在全市文化館、圖書館建立的18個文化志愿者服務(wù)示范點，累計舉辦美術(shù)、音樂、舞蹈、美術(shù)等門類的公益性培訓(xùn)班近60個班次，參加培訓(xùn)的學(xué)員達到3 000多人。

志愿服務(wù)工作機制逐漸完善。為保證志愿服務(wù)工作的規(guī)范長效運行，制定了《鞍山市群眾藝術(shù)館志愿者管理規(guī)定》《鞍山市群眾藝術(shù)館“群文惠民 志愿服務(wù)”管理制度》等，對提供文化志愿服務(wù)的內(nèi)容、管理維護、人員保障等方面進行具體化規(guī)定和要求，從而保證了志愿服務(wù)工作的長效運行。志愿服務(wù)管理逐漸規(guī)范化。一方面，積極加強制度化建設(shè)，不斷完善、細化文化志愿者系統(tǒng)培訓(xùn)、崗位安排、評比表彰等具體要求，確保文化志愿服務(wù)的各個環(huán)節(jié)都有章可循。

（二）鞍山公共文化服務(wù)公眾參與方面的問題

1.公眾參與呈現(xiàn)出意識和能力不足，且年齡層次呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性不均衡

由于歷史和傳統(tǒng)的影響，公眾的民主意識不強等因素，在公共文化參與方面的主動性不強，從參與的人群年齡來看，也以“一老一小”為主，參與主體有限。以藝術(shù)館2015年組織的文藝活動次數(shù)為例為例，為老年人組織專場49次、為未成年人組織專場38次、為農(nóng)民工組織專場8次。在舉辦的各種“送文化”活動中，進校園、進社區(qū)、進農(nóng)村也占了大部分。主要也是以老人和兒童居多。從鞍山目前自發(fā)組成的文藝團體來看老年人團體占三分之二，藝術(shù)劇院的劇目也以兒童劇為主。

2.公共文化服務(wù)機構(gòu)的公眾認知度不高，且參差不齊

2016年末，全市擁有藝術(shù)表演團體2個，藝術(shù)館和文化館9個，博物館3個，公共圖書館9個，圖書總藏量285.4萬冊。全年共組織77場大型文化廣場演出，大型群眾文化活動26項。雖然體系架構(gòu)，機構(gòu)都很健全，活動也開展的如火如荼。但是公眾對這些公共文化服務(wù)機構(gòu)的知曉度并不高。公眾知曉度相對較高的是圖書館、博物館，其他則認知較低。調(diào)查顯示：僅有三分之一的百姓表示自己曾經(jīng)去過文化館，有三分之二表示沒去過，最主要的原因竟是“不知道在哪”、有超過一半的百姓“不知道文化館有什么，做什么的”。即使是認知度相對較高的市圖書館、博物館也存在大部分人并不知曉或是從來沒去過的情況。三縣四區(qū)的圖書館、文化館就更無從問津了。文化部門開展了很多活動，但不能及時推送信息，往往是活動后上了電視和報紙，發(fā)布滯后，宣傳有限。沒有公眾的廣泛認知，又何談參與，人民的基本文化權(quán)益如何保障？沒有群眾有效參與的公共文化活動又怎么滿足群眾的精神文化需求？人民對美好生活的需要又如何滿足？

3.公眾參與被動參與多、主動參與少，且渠道有限

公眾參與的方式還主要的以文化部門“送”“進”為主。送到哪，進到哪，哪的人民群眾參與。在政府舉辦的各種文化活動中，群眾參與主要是被動參與，主動參與較少。

政府雖然搭建了數(shù)字化平臺方便群眾參與。但公共數(shù)字化建設(shè)不足。各個文化服務(wù)部門大部分都有自己的網(wǎng)站或是微信公眾號，但是運行的狀態(tài)、效果良莠不齊，有的變成工作匯報，有的只是簡單的部門介紹，有的甚至變成總作總結(jié)，并沒有真正實現(xiàn)建立初衷：成為與群眾溝通的橋梁，方便群眾了解的平臺。使用率非常低，跟不上信息傳播的速度，有的甚至不被人知道，沒有真正使用好這個現(xiàn)代化的平臺。各個部門各自為戰(zhàn)，沒有資源的整合。

4.社會力量參與公共文化服務(wù)剛剛起步，且參與不足

就社會資本的注入來說，國家已經(jīng)給與了制定政策的法律依據(jù)。頒布了《中華人民共和國公共服務(wù)保障法》。但公共文化服務(wù)對社會資本的吸引力是不夠的。以文化館為例，從全國的層面來看，全國31.6%的文化館吸引社會資金為0，有將近三分之一的文化館沒有任何社會力量參與。這是全國普遍存在的情況。鞍山也存在類似的問題。鞍山市政府也于2016年4月制定并頒布了相關(guān)的配套政策，但畢竟剛剛起步，目前還處于試行和摸索階段，模式有限，目前鞍山僅有1項文化項目被列入PPP項目庫，還沒有吸引到相關(guān)資本的注入。除此之外，還有一種情況值得人注意，一些市場經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)的文化館吸引社會資金也為0。這就不僅僅簡單是能否吸引資金的問題了，有很大的因素是人的認識問題。人的思想認識沒有能夠及時跟上國家的步伐。鞍山也有類似的困然，尤其是一些全額撥款的文化事業(yè)單位，對于這部分資金“不敢收不敢用，不知道誰管”的現(xiàn)象還依然存在。所以，造成了在公共文化服務(wù)上，不僅吸引社會資本的能力弱，而且還有人的認識僵化的問題同時存在，造成了社會量參與不足。

5.群眾文化需求反饋機制不健全

目前，鞍山?jīng)]有建立公眾參與度和滿意度的指標體系。沒有和反饋結(jié)果掛鉤的評價考核制度。大多數(shù)的公共文化服務(wù)及產(chǎn)品是政府撥款，缺少外部競爭和壓力，在服務(wù)前期缺少群眾需求的調(diào)查，還處于“送什么接受什么”，在服務(wù)后期缺少跟蹤調(diào)查和反饋機制；文化項目結(jié)束后，往往不能深入了解具體運作狀況及公眾滿意情況。

三、建立公眾有效參與機制，實現(xiàn)共建共享的對策建議

“公眾參與是一種制度化的參與，核心是通過政府與公眾的互動使政府能夠公開地有誠意地聽取公眾意見并吸納公眾的正確意見，公眾能夠參與公共決策和公共治理活動?！惫妳⑴c的首要前提是認知。

（一）建立多渠道、多種方式，提高公眾認知度

認知是一種連接，是供給方與需求方之間溝通的橋梁。雖然影響公眾“參與”的因素有很多，比如：交通是否便利，個人的興趣愛好，時間是否合適等，但參與的先決因素是對于提供各種文化活動的文化機構(gòu)和場所的認知。認知既包括對各文化服務(wù)機構(gòu)的認知，也包括對提供的文化活動信息的認知。要提高鞍山文化服務(wù)部門在本地的影響力，提高公眾形象。改變固有觀念和陳舊理念，真正以人民的文化訴求為工作的出發(fā)點和落腳點。提高工作的主動性，關(guān)注社會熱點事件，第一時間發(fā)出公共文化服務(wù)部門的聲音。

樹立互聯(lián)網(wǎng)+思維，推動互聯(lián)網(wǎng)+和智慧城市的深度融合。建立統(tǒng)一的平臺，進行資源整合，節(jié)約資源提高效能。解決公眾對服務(wù)信息的認知?？梢越梃b上海推進“互聯(lián)網(wǎng)+”，建設(shè)“文化上海云”的作法，以“云”整合資源，打造“一站式”數(shù)字公共文化服務(wù)平臺，改進公共文化服務(wù)質(zhì)量，推動公共文化服務(wù)精準對接，進行服務(wù)信息發(fā)布和資源推廣。根據(jù)群眾的需求，利用云平臺發(fā)布各種文化活動包括講座、展覽、培訓(xùn)、競賽、視頻展播、書目推薦等服務(wù)信息，把文化活動在開展之前及時進行信息推送，擴大公眾的知曉范圍。讓公眾及時了解市各文化服務(wù)提供部門的工作動態(tài)，調(diào)動全民參與的積極性。

（二）培育公眾文化參與意識和參與習慣

由于長期以來，中國人民主意識的缺乏，中國公眾的參與意識低是一個普遍現(xiàn)象，但隨著社會的發(fā)展，人們的主人翁意識逐漸增強，對各種與自己切身利益有關(guān)的事已經(jīng)有了更多的關(guān)注。古語有“倉廩實而知禮節(jié)”，中國人的關(guān)注點已經(jīng)不僅僅是物質(zhì)的滿足，有了更高層次的需求。按照馬斯洛的人的需求的五層次來說，現(xiàn)在人的需求有了現(xiàn)實的可能性。習慣的培養(yǎng)是個長期的過程?？梢砸约彝ソ逃秊樽ナ?，讓孩子帶動成人，以全家參與為小單位，逐步培養(yǎng)公眾的參與意識和參與習慣。以培育全民閱讀為抓手，培育濃厚的文化氛圍，提高鞍山人的文化素養(yǎng)。

（三）建立群眾文化需求反饋機制和滿意度指標體系

建立統(tǒng)一的公共數(shù)字文化服務(wù)平臺，以信息平臺為媒介，從活動籌備、節(jié)目選演，到活動結(jié)束，推廣“按需點單”服務(wù)模式，讓群眾選擇自己喜歡的服務(wù)內(nèi)容，活動結(jié)束后及時進行滿意度調(diào)查，并以此作為政府財政支持的依據(jù)。建立科學(xué)的群眾需求反饋程序、提供多樣化的反饋渠道，如召開意見調(diào)查、專家咨詢、座談會、論證會等。設(shè)立專職人員負責收集群眾的需求反饋和滿意度的調(diào)查，對反饋信息及時處理，認真考慮群眾意見和建議，及時采納到?jīng)Q策中。將群眾是否滿意納入到文化部門的考評中。

（四）完善政府購買服務(wù)及對接協(xié)調(diào)機制

促進公共文化服務(wù)項目化管理、專業(yè)化運行、社會化參與。運用政府與社會資本合作、公益創(chuàng)投、公益眾籌等多種模式，支持企業(yè)、社會組織和個人提供公共文化設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)。鞍山市應(yīng)加快建立針對社會力量參與公共文化服務(wù)的細則，提升品牌活動的社會影響力，增加公共文化對社會資本的吸引力，積極引進社會資本投入到公共文化服務(wù)建設(shè)上來，拓寬資金渠道，解決資金短缺的問題。引入第三方，加強對資金的管理和監(jiān)督，透明化運作，真正讓錢用到刀刃上，真正服務(wù)于民。制定政府購買服務(wù)的目錄，拓寬購買服務(wù)的承接主體。

建立公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)機制，加強政策銜接、標準制定和督導(dǎo)檢查，推動各類公共文化重點項目的實施。給文化類企業(yè)提供更多公益性的展示機會，發(fā)揮企業(yè)的服務(wù)職能。在場地、培訓(xùn)、課程開發(fā)等方面提供支持，解決文化培訓(xùn)類企業(yè)的資金壓力和業(yè)務(wù)需求。培育更多的政府購買服務(wù)承接主體。繁榮文化市場，提升文化服務(wù)部門的競爭力。

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[責任編輯：褚永慧]