保險資金參與PPP項目的風險及防范措施

【摘要】保險資金具有資金量大，資本金充足，投資期限較長，風險偏好偏低等特點，這與PPP項目的投融資風格高度匹配。隨著國家逐步對保險資金投資范圍的逐步放寬，PPP項目成為其重要的投資標的之一。但是PPP項目也具有政策性風險、信用風險、市場運營風險與不可抗力等風險，因此需要保險公司嚴格挑選、仔細甄別擬投PPP項目，全程參與，加強項目監(jiān)督力度，還需要政府及時完善相關(guān)的法律法規(guī)及操作標準，適當調(diào)整信用評級方法。

【關(guān)鍵詞】保險資金 PPP項目 風險 防控措施

近年來，隨著我國經(jīng)濟總量及人均收入的不斷提高，我國保險業(yè)取得快速發(fā)展，保險資產(chǎn)保持快速增長態(tài)勢。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國保險業(yè)資產(chǎn)總量達到16.75萬億元，較2017年初增長10.8%。全國保險資金運用余額為14.92萬億元，較2017年初增長11.42%。與此同時，隨著國家政策的不斷調(diào)整，保險資金的投資范圍也在逐漸擴大，除了傳統(tǒng)的銀行存款、買賣債券、股票、證券投資基金份額等有價證券、投資不動產(chǎn)等渠道外，還可以投資基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務領(lǐng)域。特別是在2014年《國務院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》頒布之后，保險資金加大了對實體經(jīng)濟的投資力度，在脫貧攻堅、長江經(jīng)濟帶、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、京津冀協(xié)同發(fā)展，一帶一路與民生改善等重大國家戰(zhàn)略中發(fā)揮了極其重要的作用。2016年6月14日保監(jiān)會公布《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）明確指出保險資金可以投資基礎(chǔ)設(shè)施項目，并對保險資金采取PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的，提出了兩點明確要求：一是應當選擇收費定價機制透明，二是具有預期穩(wěn)定現(xiàn)金流或者具有明確退出安排的項目。2017年5月4日中國保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》（以下簡稱《通知》），對保險資金投資PPP項目的條件在《管理辦法》的基礎(chǔ)上進一步進行了細化規(guī)定。

一、保險資金參與PPP項目的優(yōu)勢

優(yōu)勢一：資金充足。高鐵、公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施項目所需資金巨大，而我國保險業(yè)近年來發(fā)展迅速，保險資金規(guī)模逐年增大。到2017年底，保險業(yè)資產(chǎn)總量已達16.75萬億元，根據(jù)中國保監(jiān)會《關(guān)于加強和改進保險資金運用比例監(jiān)管的通知》中的規(guī)定：“投資權(quán)益類資產(chǎn)的賬面余額，合計不高于本公司上季末總資產(chǎn)的30%”，保險資金可以進入基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的資金大約有5萬億元。根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截止2017年6月，全國PPP項目入庫達到13554個，總投資規(guī)模為16.4萬億元，其中進入落地執(zhí)行階段的項目為2021個，總投資為3.3萬億元。因此，從這兩組數(shù)據(jù)可以看出巨大的保險資金可以為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目提供充足的資金保障。

優(yōu)勢二：投資期限長?；A(chǔ)設(shè)施PPP建設(shè)項目投資建設(shè)及資金回收期限一般都是長達十多年甚至幾十年，前期建設(shè)需要投入巨額資金，后期的本金及收益都是逐年慢慢回收，這樣使得投資此類項目的資金流動性較差，銀行類金融機構(gòu)可以放貸的中長期資金有限。但是保險資金而言，投資期限較長恰好是其最大的優(yōu)勢之一，特別是壽險資金具有長期儲蓄的特點，一般而言，壽險資金的平均負債期為15年，投保人繳費與保險金的支付之間存在較長的時間差，所以壽險類資金投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的期限可以拉長至10—30年，兩者之間實現(xiàn)較為完美匹配。

優(yōu)勢三：風險偏好低。保險資金來自于投保人繳納的保費，一旦將來被保險人發(fā)生預約的保險事故時，保險公司就應當按照保險條款及時償付被保險人，因此保險資金的安全性是其投資考慮的首要原則。資本市場的一般規(guī)律是“高風險、高收益；低風險，低收益”，保險資金由于將資金的安全性作為首要考慮因素，因此保險資金的風險偏好偏低。PPP的本質(zhì)屬性就是政府與社會資本合作的項目，主要用于水、電、氣、道路、橋梁、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，該類項目以政府信用為擔保，帶有一定公益性質(zhì)，有政府的大力支持和相應的財政稅收優(yōu)惠，投資風險較低，投資收益較為穩(wěn)定，投資安全性較高，這與保險資金的風險偏好低高度匹配。

二、保險資金參與PPP項目的風險

雖然保險資金參與PPP項目具有以上三大顯著優(yōu)勢，但是任何投資項目都有一定的風險，如果風險識別不到位，風險防范機制不健全，都將遭受極大的損失。況且PPP項目在我國屬于剛開始沒幾年的新型投融資模式，各地正在實踐中試探摸索，因此準確識別其投資風險就顯得十分重要。

（一）政策性風險

一是政府不當參與?，F(xiàn)有政策要求政府在PPP項目主要負責政策設(shè)計環(huán)節(jié)，為企業(yè)提供穩(wěn)定良性的運營環(huán)境，而不是承擔商業(yè)運作的角色。政府的參與的確大大降低了PPP項目的運營風險，但是政府在此類項目中參與的程度如果把握不當，將會導致政企不分，市場化運作難以推進，最終導致PPP項目的失敗。二是PPP項目特許經(jīng)營唯一性難以保證。PPP項目的運營企業(yè)與當?shù)卣ㄟ^談判取得項目未來20～30年的特許經(jīng)營權(quán)，但是目前的政策，還沒有對特許經(jīng)營權(quán)的唯一性提出較為明確的規(guī)定，一旦將來項目經(jīng)營的唯一性丟失，項目的預期收益將打造折扣。三是對社會資本的定義不夠清晰。當前政策將PPP模式中的社會資本定義為：“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他國有控股企業(yè)”，但是對于非本級政府的國有企業(yè)是否屬于社會資本尚不清楚。從現(xiàn)有落實項目來看，PPP項目引入的社會資本多數(shù)依然是國有企業(yè)。四是公共產(chǎn)品無法實現(xiàn)自由定價。PPP項目主要是解決公共產(chǎn)品供給不足問題，而公共產(chǎn)品的價格一般都是由當?shù)匚飪r部門統(tǒng)一規(guī)定，企業(yè)無法根據(jù)市場變化靈活定價，企業(yè)正常利潤可能難以得到保證，長期下去企業(yè)可能面臨難以正常運行的情況。五是稅收政策缺乏統(tǒng)一解釋。在實際PPP項目操作中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)涉稅問題分布在多個稅法條例中，而各個稅法條例對同一事項又做出了相互矛盾的規(guī)定，當前財政部僅僅對其中的某些爭議條款進行了解釋，但是還有更多相互沖突的條款依然存在。

（二）信用風險

PPP項目的信用風險不僅僅指政府信用風險，也包括社會資本投資人的信用風險，具體而言是指PPP模式中政府與社會資本雙方履約的意愿與能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。所謂政府信用風險是指政府不按照約定履行相應的義務給PPP項目帶來的損害。政府作為PPP項目的發(fā)起者與擔保者，對于項目的順利推進起到十分重要的作用，如果地方政府財政收入減少，又沒有中長期預算機制的支持，財政赤字不斷增加，還款能力開始下降，加之有些地方政府的契約精神不足，在PPP項目合作過程中就可能出現(xiàn)違約現(xiàn)象。比如印度大博電廠項目，1995年印度中央政府為該項目提供反擔保。后來，由于印度經(jīng)濟形勢下滑，協(xié)議中的馬邦政府無力支付高額的電費，項目公司根據(jù)反擔保協(xié)議要求中央政府兌現(xiàn)承諾，卻遭到了中央政府的拒絕，導致項目的停滯。所謂社會資本投資人的信用風險，是指PPP項目中，社會資本承擔了投融資、建設(shè)、運營、維護等絕大部分工作，這些眾多的參與者，包括投資者、運營商、原材料供應商、維護商等資產(chǎn)負債情況，技術(shù)水平情況等等都存在一定的差距，其中的任何一方如果出現(xiàn)違約的情況，都會影響整個PPP項目的順利推進。

（三）市場運營風險

一是市場需要變化的風險。該風險是指由于社會經(jīng)濟、資源環(huán)境、人口數(shù)量以及法律政策等因素的變化導致項目當初的市場預測與實際需求之間出現(xiàn)較大反差而導致的風險。比如山東中華發(fā)電項目，中華發(fā)電公司在1998年獲得了0.41元/度的上網(wǎng)電價，但是2002年菏澤電廠建成后，山東物價局根據(jù)電力市場的最新需求關(guān)系將電價定位為0.32元/度。另外，2003年后，山東政府將中華發(fā)電的最低購電量由5500小時減少為5100小時。電價的降低與購電數(shù)量的減少給中華發(fā)電公司造成重大損失。二是項目管理風險。對于保險公司而言，參與PPP項目之后，不能僅僅作為簡單的投資者，還應當積極有效地參與項目管理，而目前對保險公司而言，這方面的人才較為短缺，需要在實踐中逐步增強相應的投資管理能力，否者單純將項目較為他方管理，難以保證自己的權(quán)益。三是流動性風險。雖然保險資金的投資期限可長達10年以上，正常情況下不會出現(xiàn)流動性風險，但是保險公司畢竟屬于負債經(jīng)營性企業(yè)，如果投資的時候沒有很好地將資產(chǎn)與負債進行期限匹配，那么一旦發(fā)生重大自然災害或意外事故，保險公司面臨短期集中大量賠償?shù)那闆r，就有可能出現(xiàn)一定的流動性風險，甚至會影響整個保險公司的正常運行。

（四）不可抗力的風險

所謂不可抗力，是指事前無法預見，事中無法避免與無法克服的客觀情況。比如自然災害、戰(zhàn)爭、罷工等。比如上個世紀90年代中期，湖南某電廠獲得國家發(fā)改委的批準立項，美國一跨國能源投資公司成為中標人，該公司與當?shù)卣炗喠颂卦S權(quán)協(xié)議，項目的前期工作進展一切順利。但是，當年爆發(fā)的科索沃戰(zhàn)爭，以美國為首的西方大國炸毀了我國駐南斯拉夫大使館，對中國主權(quán)造成了嚴重的侵犯，國際形勢的突變，導致當初雙方簽訂的PPP項目難以履行，當?shù)卣栈亓酥袠巳说耐稑吮：馍逃捎趹?zhàn)爭這一不可抗力的因素導致本項目的徹底失敗。另外，PPP項目一把都涉及公共利益，有些項目由于種種原因可能導致公眾利益受到損害，從而引發(fā)公眾對此項目的極力反對，最終導致項目的流產(chǎn)。比如2007年廈門市海滄半島的二甲苯（PX）項目，由于擔心項目建成后危害公眾健康，該項目遭到數(shù)百名政協(xié)委員與廣大市民的集體抵制，最后廈門市政府不得不宣布該工程項目暫停。

三、保險資金參與PPP項目的風險防范措施

（一）嚴格挑選、仔細甄別擬投資項目

保險資金參與PPP項目，作為一種保值增值的投資行為，嚴格挑選、仔細甄別擬投資項目是控制風險的第一要務，選擇投資價值最大的標的才可能在未來取得預期的收益。至于如何挑選，如何甄別，可以借鑒資本市場的“先選板塊，再抓龍頭”的方法鎖定目標。保險資金參與PPP項目應當優(yōu)先選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)板塊，因為高速公路，高速鐵路，城市地鐵，機場，港口，供水供電等這類項目具有一定程度的壟斷性，具有較為穩(wěn)定的收益來源。其次選擇基礎(chǔ)設(shè)施項目時，應當優(yōu)先選擇行政級別較高的政府參與的項目，比如國家級、直轄市、省級與副省級政府牽頭的項目，因為行政級別越高，財政實力越強，政府出現(xiàn)違約的風險就越小，項目的投資、建設(shè)與運營安全系數(shù)就較高。

（二）全程參與，加強項目監(jiān)督力度

一是盡量提前介入PPP項目的磋商與談判。如果保險公司與施工單位作為聯(lián)合競標的社會資本，就應當全程參與整個項目的磋商與談判，力爭通過多次磋商與談判將風險控制在可以承受的范圍內(nèi)。保險公司即使僅僅作為財務投資人，也應當盡早介入合同的磋商環(huán)節(jié)，避免政府與施工單位商定的PPP合同條款傷及自己的利益。二是加強事中監(jiān)管力度。保險公司風險控制部門應完善風險監(jiān)測體系，加強對風險的監(jiān)測和預警，對隨時可能出現(xiàn)的風險要有較為成熟的應對措施。對于PPP項目而言，需要及時分析基礎(chǔ)資產(chǎn)風險，調(diào)整資產(chǎn)認可比例，積極運用信息披露、內(nèi)部控制、分類監(jiān)管等手段，全面加強保險資金參與PPP項目的事中監(jiān)管。三是加強事后監(jiān)管力度。根據(jù)國際經(jīng)驗，保險資金的償付能力監(jiān)管是各國保險監(jiān)管的核心工具之一。定期評估保險公司償付能力現(xiàn)狀，有針對性采取相應的補救措施。特別是中國保監(jiān)會于2012年啟動中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系建設(shè)以來，要求更加科學地識別與計量風險，對風險偏高或者風險管理能力較差的公司要求進一步提高資本金。

（三）完善相關(guān)的法律法規(guī)及操作標準

首先，很多PPP項目前期的投資額很高，收益不確定性大，保險資金投資方會在綜合考慮這些條件之后，根據(jù)其風險大小再決定是否參與這些項目。如果沒有相應法律、法規(guī)保障保險資金投資方利益，PPP模式就難以有效推廣。針對這一問題，各地方政府應當將關(guān)于PPP項目的法規(guī)加以完善，確定好政府和私營方的權(quán)利和義務，并按照法規(guī)來約束自身行為，避免頻繁而隨意地變化已有政策。其次，PPP項目還應該有明確具體的操作流程和標準，對招投標要求、服務方案要求等有明確的規(guī)定。例如，可由政府主導，在PPP項目正式實施之前，把政府和保險公司各自在PPP項目中應承擔的風險以及要求的回報以PPP項目的操作標準的形式確定下來?？傊?，只有有關(guān)部門通過了立法等形式來對保險資金投資方利益給予充分的保障，才能吸引更多的保險資金投資到PPP項目。

（四）適當調(diào)整信用評級方法

依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)投資計劃管理暫行規(guī)定》，償債主體就必須先進行信用增級后才能對PPP項目進行債權(quán)投資計劃，其償債主體就必須先進行信用增級。信用增級依據(jù)抵押物的易變現(xiàn)程度和其擔保人的實力大小分成了A、B、C三種方式，其增信等級由A到C逐漸降低。然而，過于繁雜的信用增級不僅會延長項目落地周期，而且需要償債主體承擔過多的擔保費，保險債權(quán)投資計劃對保險資金的吸引力會大大降低。有關(guān)政府部門可以調(diào)整一下信用評價方式，依據(jù)國內(nèi)公認的專業(yè)性信用評級機構(gòu)出具的債項評級和主體評級報告來決定是否要求保險公司采取增信措施。同時，有關(guān)政府部門應考慮到不同行業(yè)的風險差異，對國家現(xiàn)階段重點支持的項目采用行業(yè)評級和項目、償債主體評級相結(jié)合的方式，增加項目審批的靈活性。

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作者簡介：王彥（1972-），男，漢族，重慶人，任職于中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司宜賓市分公司，研究方向：保險學。