財(cái)稅體制改革：中央和地方的進(jìn)一步磨合

趙一葦 賀斌 姜璇

中國的財(cái)稅改革史上，幾乎每一次稅收征管的改革，都是一次中央和地方財(cái)權(quán)的博弈。

“如果說稅制改革是機(jī)械變化，各個(gè)零件安好，能夠靈活運(yùn)轉(zhuǎn)就行，那么財(cái)政改革就是化學(xué)變化，收支平衡是第一位的，收入的增減反在其次。”中國財(cái)稅博物館首任館長、原浙江省財(cái)政廳廳長兼地稅局局長翁禮華用一個(gè)生動(dòng)的比方，向《中國新聞周刊》解釋了財(cái)政和稅制改革的關(guān)聯(lián)和異同。

近幾年，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、國家發(fā)改委原副主任彭森在全國人大財(cái)經(jīng)委工作的會(huì)上幾乎每年都提稅改的問題。他認(rèn)為，應(yīng)該加快推進(jìn)中央和地方事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分，特別是轉(zhuǎn)移支付制度亟須改革。

中央與地方的艱難談判

在1949年到1979年的30年問，中國的財(cái)政體制總體上實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制，輔有短期實(shí)行過的收支掛鉤和收入分成型的財(cái)政體制。這種財(cái)政體制將全國的絕大部分財(cái)力集中在中央，由中央統(tǒng)一核撥各級(jí)政府的開支，地方僅享受地方稅收和一些零星收入，無權(quán)留用其他收入。

隨著改革開放的開啟，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政稅收體制已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。自上世紀(jì)80年代改革開放之后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起推動(dòng)財(cái)政上實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革，開始實(shí)行包干制。稅收由地方負(fù)責(zé)征繳，超過收入基數(shù)的增量部分，按一定比例上繳中央財(cái)政。從前的中央財(cái)政統(tǒng)一平衡調(diào)度改為各地方財(cái)政自求收支平衡。

大包干體制對激發(fā)地方和企業(yè)的活力發(fā)揮過一定的積極作用。但是，中央對地方的各類包干體制，實(shí)際結(jié)果是“包死了”中央財(cái)政。在這種體制背景下，富裕地區(qū)有稅源但不愿多收，寧可藏富于企，因?yàn)槿绻嗍?，超過部分就要與中央分成。

從1980年代末到1990年代初，包干制在短暫地發(fā)揮積極作用后，逐漸顯露出弊端，并成為之后分稅制改革的導(dǎo)火索。由于信息不對稱，中央不掌握征稅的具體信息，地方通過各種減免企業(yè)稅收、虛報(bào)虧損等機(jī)制截留中央稅款的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，致使中央財(cái)力不足。

中央緊張的財(cái)政狀況在1993年達(dá)到頂峰。中國財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重和國家財(cái)政收入占GDP的比重，從1985年的39.68%和22.79%，到1993年分別降為22%和12.6%。改革迫在眉睫。

分稅制改革設(shè)想實(shí)際是從1993年開始的。全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員、國家發(fā)改委原副主任彭森在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)回憶，當(dāng)時(shí)朱镕基已經(jīng)從上海調(diào)回北京，擔(dān)任國務(wù)院常務(wù)副總理，主持國務(wù)院工作。彼時(shí)中央財(cái)政吃緊，全國四千多億元的預(yù)算收入，中央集中不到一千億元，“這一千億要維持國家政府運(yùn)轉(zhuǎn)，還要建設(shè)國防，維持社會(huì)發(fā)展”。

如何處理中央與地方的關(guān)系，理順中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)？1993年7月，時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基在全國財(cái)政會(huì)議上首提分稅制改革的想法。

根據(jù)改革設(shè)想，在稅制改革的基礎(chǔ)上，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個(gè)重要的目標(biāo)，就是增強(qiáng)財(cái)政的再分配能力和中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，具體要求是提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重。

地方財(cái)權(quán)顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基帶領(lǐng)國家體改辦、財(cái)政部、國稅總局及銀行的60多位干部到省、市、自治區(qū)進(jìn)行談判。

彭森告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時(shí)他作為體改委綜合規(guī)劃司副司長，也參與了這些談判。朱镕基一行先去了海南省。用彭森的話說，他們到海南是“虛晃一槍”，畢竟海南的收入少。從海南回來后，他們又去了廣東、山東和江蘇，這幾個(gè)稅收大省才是“重頭戲”。

2016年5月1日，國家稅務(wù)總局局長王軍（左二）在北京視頻連線全國各省份稅務(wù)機(jī)關(guān)了解各地稅制轉(zhuǎn)換首日納稅人開票情況。圖/新華

與廣東的談判是一場“硬仗”，談得比較艱苦。朱镕基一行在珠島賓館住了十幾天，就落實(shí)改革方案算細(xì)賬。時(shí)任政治局委員、廣東省委書記謝非，談起分稅制改革情緒激動(dòng)，“中央給廣東特殊政策的承諾是十年，包稅制要干到本世紀(jì)末。取消包干制，還要不要在20年內(nèi)趕超亞洲四小龍？”對此，朱镕基解釋分稅制改革方案，講中央的財(cái)政困難，盡快建立新的財(cái)政體制和稅收體系，希望廣東能在這方面帶個(gè)頭。

兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)，朱镕基一行走訪了13個(gè)省、市、自治區(qū)，一個(gè)地方接著一個(gè)地方去談，談判過程異常艱辛。特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個(gè)主要利益參數(shù)上，中央和地方不斷博弈，最終達(dá)成共識(shí)。

財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱問題

1994年，國務(wù)院決定省及省以下稅務(wù)局分設(shè)為國稅局和地稅局，各省最遲必須在當(dāng)年8月15日分設(shè)掛牌。盡管在這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)前，全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)都分設(shè)了國稅局和地稅局，但各地模式不一，比如上海市在市級(jí)層面雖然也有國稅局和地稅局，但實(shí)行的是“兩塊牌子、一套班子”，在區(qū)一級(jí)則僅有稅務(wù)局。而在浙江省則是省一級(jí)財(cái)政廳與地稅局黨組合一，行政分設(shè)，一把手身兼兩職，干部統(tǒng)一調(diào)配，在市縣一級(jí)，財(cái)政和地稅仍然合署辦公。

翁禮華正是實(shí)施分稅制后第一任浙江省地稅局局長。他向《中國新聞周刊》回憶，考慮到分設(shè)帶來機(jī)構(gòu)增加、人員膨脹、征收成本迅速增加的現(xiàn)實(shí)問題，浙江省決定掛牌不分家，以減少局際協(xié)調(diào)，提高工作效率，降低征收成本。因此，直到1997年8月，浙江省國地稅都合署辦公，所有國稅征收成本都由浙江省地方財(cái)政開支。

直到1997年春天，“金華稅案”震驚全國，浙江省這才不得不將園地稅徹底分設(shè)。

但考慮到分設(shè)后地稅與財(cái)政仍然是一家，應(yīng)對單獨(dú)分開的國稅局有所照顧，因此方案確定省局人員按國稅60%、地稅40%，經(jīng)費(fèi)按國稅70%、地稅30%比例劃分。

然而，浙江省很快發(fā)現(xiàn)，分稅制帶來了新的問題，由于財(cái)權(quán)上移，而事權(quán)不變，地方財(cái)政開始捉襟見肘，越到基層，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對稱的問題越是突出。具體而言，在中央將各省的部分財(cái)力上收時(shí)，各省也上行下效，將地市政府的財(cái)力上收，地市一級(jí)則將縣鄉(xiāng)財(cái)力上收。結(jié)果就是大大削弱了處于低層的縣鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)力，基層財(cái)政越來越捉襟見肘。

數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政自給能力由1993年的102%下降至2006年61%，年均下降3.2%。2005年全國赤字縣、市達(dá)556個(gè)，赤字面27.5%，赤字額127.4億元。

為了確?；鶎迂?cái)政穩(wěn)定，浙江省財(cái)政廳決定從實(shí)際出發(fā)，不按一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的文件要求實(shí)行市管縣，而是繼續(xù)實(shí)行扁平化的省直管縣體制，以減省中間層級(jí)，避免其中的“雁過拔毛”問題。

這一方案直到1995年才被國務(wù)院知曉。那一年，時(shí)任國務(wù)院副總理朱镕基到千島湖現(xiàn)場辦公，為的是解決20世紀(jì)50年代移民遺留問題。當(dāng)時(shí)，需要建造環(huán)湖公路，以改善上遷移民的生產(chǎn)和生活問題。朱镕基提出，由中央、浙江省、杭州市三方各出資6000萬建造這條公路，杭州市的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場表示，浙江省實(shí)行省管縣，杭州市財(cái)政出不了這筆錢。

直到一年多以后，各地紛紛出現(xiàn)類似的問題，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)工資無法發(fā)放的窘境，國務(wù)院才不再督促浙江省改回“市管縣”。后來，時(shí)任國家體改辦兼專題辦主任的劉仲藜作了一個(gè)調(diào)研報(bào)告，肯定了浙江的省直管縣的做法，得到中央領(lǐng)導(dǎo)的批示，浙江的做法這才真正得到認(rèn)可。

實(shí)際上，1994年的國地稅分設(shè)旨在提高中央財(cái)政收入比重，保證中央財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)。1994年正式實(shí)施的分稅制財(cái)政體制規(guī)定，與收入劃分辦法相配套，建立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征稅。在稅收分成上，設(shè)定全國統(tǒng)一的稅收分成規(guī)則，增值稅由央地分享，消費(fèi)稅和營業(yè)稅等為央地各自獨(dú)享。在征管體制上，分設(shè)為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)，獨(dú)享的稅種各自征收，分享的稅種視情況劃分征收。

“這一體制明確了中央固定收入、中央與地方共享收入和地方固定收入。既保證了中央稅款的有效征收，也提高了地方政府對地方稅種的征收積極性?！敝袊ù髮W(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文說。

改革后的分稅制取得了良好的運(yùn)行效果。中國財(cái)政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財(cái)政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開始出現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長態(tài)勢，中央財(cái)政收入的地位則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，分稅制的施行有其必要性和重要性。施正文認(rèn)為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三大方面。一是央地問的財(cái)政關(guān)系趨向規(guī)范。地方收支缺口由中央通過稅收返還等轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)，財(cái)力分配上體現(xiàn)為“先中央后地方”，根本改變了過去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更為合理的財(cái)政平衡體系。二是切實(shí)提高了中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，增強(qiáng)了財(cái)政體制的系統(tǒng)性、合理性。三是有利于發(fā)揮國稅系統(tǒng)專業(yè)征管能力，同時(shí)提高地方稅務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

“中央請客地方買單”

進(jìn)入新世紀(jì)后，出于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，國家稅務(wù)總局對中央財(cái)政集中和地方稅務(wù)指導(dǎo)的需求增強(qiáng)，新經(jīng)濟(jì)環(huán)境對稅務(wù)機(jī)構(gòu)的辦事程序和業(yè)務(wù)效率提出更高要求，原國地稅系統(tǒng)分設(shè)制度遭遇了現(xiàn)實(shí)發(fā)展瓶頸。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收教育研究所所長賈紹華表示，分稅制在當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)形勢下暴露出三大體制問題，即稅收管轄權(quán)不清、收入劃分比例不合理和機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，突出表現(xiàn)為央地財(cái)事權(quán)錯(cuò)配引發(fā)的地方稅收亂象。由于地方的財(cái)權(quán)從1993年的78%下降到目前的55%左右，但事權(quán)卻從1993年的72%先降后升至現(xiàn)在的85%左右，財(cái)事權(quán)力不匹配帶來30%左右的支出缺額，而地方只能依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付。

由于中央的轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)地方實(shí)際情況劃撥，當(dāng)劃撥不到位時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“中央請客地方買單”的情況。在這一背景下，地方若認(rèn)為劃撥額度不能滿足當(dāng)?shù)匦枨?，就極易出現(xiàn)另辟蹊徑獲取財(cái)源的做法。近年來中央多次強(qiáng)調(diào)禁收的“過頭稅”，即為地方在時(shí)間和幅度上過度征稅，以充實(shí)地方財(cái)政的手段。

“過頭稅”包括提前征收未來年份的稅，或提高稅率、隨意罰款等，或是將國家的減免稅費(fèi)政策打折扣，巧立名目增設(shè)新的收費(fèi)項(xiàng)目，以及在已經(jīng)實(shí)施的收費(fèi)項(xiàng)目中過度監(jiān)管?！斑@些手段或是加重了當(dāng)?shù)貙?shí)際稅負(fù)，或是加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，都不利于中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)管理工作?！笔┱母嬖V《中國新聞周刊》。

此外，分稅制原先平衡央地利益的設(shè)立初衷，也隨著稅制改革的深入和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展得到新的解決方案。在新的經(jīng)濟(jì)形勢下，國地稅分設(shè)制度也逐漸轉(zhuǎn)變成為機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。

武漢大學(xué)稅法研究中心主任熊偉指出，原來分稅制的設(shè)立，重在保障中央財(cái)稅收入和實(shí)現(xiàn)央地稅務(wù)雙軌運(yùn)行。但隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國庫和預(yù)算制度逐步健全，征收稅款已實(shí)現(xiàn)在到達(dá)系統(tǒng)端口時(shí)自動(dòng)分流，原先地方截留中央稅款的問題不復(fù)存在。同時(shí)，隨著近年稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為央地共享稅，共享稅的范圍規(guī)模越來越大，央地分配比例也逐漸磨合，從前中央和地方的稅種劃分不清、財(cái)政收入相互擠壓的問題也得到解決?！皬募夹g(shù)上講，國地稅分設(shè)已經(jīng)失去最初的作用?！毙軅フf。

中央和地方系統(tǒng)要成為一個(gè)整體

經(jīng)過2002年的所得稅分享改革和2016年的全面推進(jìn)營改增改革，諸如地稅征管效率低、系統(tǒng)資源浪費(fèi)、納稅成本過高等問題愈加凸顯。在此背景下，新一輪國地稅征管體制改革已經(jīng)勢在必行。

國地稅合并后，以國家稅務(wù)總局為主與省級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，不僅體現(xiàn)為中央實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)為中央在地方事務(wù)上征求并尊重地方意見。

施正文告訴《中國新聞周刊》，統(tǒng)一后的稅務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，需要對中央和地方雙方負(fù)責(zé)，既要保障中央的財(cái)稅收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這不僅有賴于稅務(wù)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也需要政府的協(xié)調(diào)配合。

一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務(wù)上的權(quán)力和意見。另一方面，地方政府也需要樹立大局意識(shí)，積極協(xié)助配合中央征管，幫助中央完成統(tǒng)籌謀劃。中央和地方系統(tǒng)要成為一個(gè)整體，將稅收治理逐步上升納入兼顧國家質(zhì)量發(fā)展體系當(dāng)中。

在國地稅分設(shè)時(shí)期，常有地方以稅收減免作為優(yōu)惠條件來招商引資，以此形成地區(qū)間的競爭格局。“利用稅收優(yōu)惠來吸引資本的手段，并非中央所樂見的?！毙軅ジ嬖V《中國新聞周刊》，“可以預(yù)見，國地稅合并之后，地方稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行阻力會(huì)越來越大，地方政府以直接稅收為形式的優(yōu)惠手段也會(huì)越來越少?！?/p>

在稅收權(quán)限收縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的手法將可能從稅收渠道轉(zhuǎn)向財(cái)政渠道。熊偉認(rèn)為，當(dāng)?shù)胤诫y以推行稅收優(yōu)惠政策時(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等財(cái)政支出手段或?qū)⒊蔀樾碌恼猩桃Y辦法，這種方式也有利于建設(shè)全國統(tǒng)一的大市場。

“當(dāng)前，中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)分配是本輪國地稅征管體制改革中的焦點(diǎn)問題?！笔┱恼J(rèn)為，現(xiàn)在國地稅合并剛剛起步，還處在探索階段。中央和地方的權(quán)力分配需要根據(jù)財(cái)稅體制發(fā)展趨勢進(jìn)行調(diào)整，在共同探索中進(jìn)一步磨合?；驹瓌t是既要保證中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又要發(fā)揮地方積極性，充分體現(xiàn)雙重體制的配合性，重視協(xié)商協(xié)調(diào)和溝通合作。

從機(jī)構(gòu)改革的法制化和規(guī)范化角度看，國地稅合并需要盡快出臺(tái)文件，在機(jī)構(gòu)運(yùn)行、具體職能劃分、工作程序、專業(yè)處理等方面落實(shí)規(guī)定。同時(shí)，建立合理協(xié)調(diào)機(jī)制，在出臺(tái)重要的地方政策時(shí)充分征求地方意見，更大程度地尊重、體現(xiàn)地方意愿，保證地方的話語權(quán)。

隨著國地稅合并，健全地方稅體系的緊迫感和難度也進(jìn)一步增大。熊偉告訴《中國新聞周刊》，由于《立法法》中已經(jīng)明確稅收只能以法律的形式確立，地方人大和地方政府沒有稅收立法權(quán)，因而不存在法律意義上的“地方稅”。此前被稱作“地方稅”的，是地方稅務(wù)部門征收的稅。而國地稅合并后，這樣的地方稅也沒有了。從前“你的稅歸你，我的稅歸我”的地方稅體系，已經(jīng)演變?yōu)椤斑@部分收入歸我，那部分收入歸你的”地方收入體系了。

熊偉認(rèn)為，當(dāng)前的高稅率是從前征管能力薄弱的體現(xiàn)。在分稅制條件下，存在一些處于兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間灰色地帶的擦邊球收入，機(jī)構(gòu)難以征收這部分收入，只能以提高稅率為手段增加可征收稅款。隨著國地稅的合并，灰色地帶消失，稅收征管能力的提升也成了必然要求。

從未來稅制改革的發(fā)展趨勢來看，推動(dòng)個(gè)人所得稅綜合與分類相結(jié)合的改革已成必然，需要以自然人納稅人為征管對象。由于自然人在全國流動(dòng)，也會(huì)有跨區(qū)域的收入來源，這將對全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)建設(shè)以及征管資源的優(yōu)化配置提出更高的要求?！霸谶@種情況下，國地稅合并對于提高征管效率的意義也更為重要?！笔┱恼f。

國地稅合并是未來新稅制建設(shè)的重要一環(huán)，也是新時(shí)代財(cái)稅改革的一個(gè)支柱性改革措施。施正文告訴《中國新聞周刊》，“稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收，也是促進(jìn)民主法制建設(shè)、治國理政實(shí)踐的重要組成部分。隨著民主化、法制化趨勢強(qiáng)化，高效、統(tǒng)一、規(guī)范將成為國家機(jī)構(gòu)改革的大方向，此次國地稅合并的更多更長期的效應(yīng)，將會(huì)在今后的稅制改革等宏觀工作中逐漸釋放?！?/p>