財政支出績效評價結果應用于問責的困境與出路

●孫 欣

一、引言

財政支出績效評價①（以下簡稱績效評價）是實現(xiàn)績效預算的有效手段，它不僅為預算績效管理實踐提供了參照依據(jù)和衡量尺度，也為政府績效評價提供了考核指標與參考標準。推行財政支出績效評價，不僅可以優(yōu)化財政支出結構、以評促改，還能規(guī)范支出管理過程，提升財政科學化、精細化的管理水平，增強公共財政的公信力。自2003年以來，績效評價工作從探索階段到推進階段已實施十余年，總的來說，它得到了廣泛普及。然而，成功的績效評價模式不僅需要設置相應的機構和相匹配的職責，以及設定科學完善的績效評價指標和評價方法，更重要的是應用財政支出績效評價結果，從而提高財政資金支出效益，推進預算績效管理工作向更深層次發(fā)展。對于財政支出績效評價，結果的有效應用是其核心與歸宿，雖然與預算編制掛鉤或實現(xiàn)績效預算是開展財政支出績效評價工作的最終目標，但在現(xiàn)階段，將績效評價結果應用于問責似乎更有效，也更具有現(xiàn)實意義。從預算績效管理實踐看，財政支出績效評價結果應用于問責不僅是當前績效評價結果應用的薄弱環(huán)節(jié)，理論上也較少涉及財政支出績效評價結果應用于問責的討論。

二、我國財政支出績效評價結果應用于問責的現(xiàn)狀

績效問責是財政支出績效評價工作與問責制相結合的產物。從理論上看，開展績效評價工作是實行績效問責制的前提和基礎，獲取的績效評價結果是實施問責的科學依據(jù)和追責憑據(jù)；根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題對相關部門及責任人員進行追責并及時整改既可以發(fā)揮績效評價工作的功能，又能促進預算績效管理體系的良性循環(huán)。從所處法制環(huán)境看，地方政府會依據(jù)中央或當?shù)卣C發(fā)的相關預算績效管理辦法制定符合現(xiàn)實情況的預算績效問責辦法，并對績效評價結果實施問責的啟動條件、職責分工、問責情形、問責方式及問責程序作出規(guī)定，使得問責實施有法可依。從實踐意義上看，實施績效問責制是一個“緊箍咒”，它是施加在資金使用單位和相關責任人頭上的無形壓力，因為這些無形壓力，責任人員在思想上和行動上會產生動力，從而激勵他們認真落實各項工作與承擔相應的責任。在此背景下，一些地方財政部門進行了績效問責初步試點，并制定了實施績效問責的管理辦法，以北京市、河北省、安徽省合肥市、湖南省永州市雙牌縣、四川省涼山彝族自治州為例：

北京市財政局關于 《北京市預算績效管理辦法（試行）》中強調要加強績效評價結果的應用，建立預算績效問責機制，具體實施措施按照《北京市預算績效管理問責辦法》的具體規(guī)定執(zhí)行。2009年7月北京市下發(fā)《北京市市級國家行政機關績效管理暫行辦法》，其中，績效管理考評與獎懲規(guī)定“績效考評得分由‘三效一創(chuàng)②’考評得分之和減去行政問責扣分產生”、“年度考評結果將提交市委組織部門，作為考核領導班子職責績效的重要依據(jù)?！蓖ㄟ^對各機關預算績效管理情況進行考核，對績效較差或存在財政違規(guī)違紀的單位進行扣分③。2011年，北京市財政局下發(fā)《北京市預算績效管理問責辦法（試行）》，明確規(guī)定：“財政部門于每年12月底前，按照《北京市市級國家行政機關績效管理暫行辦法》及專項考評實施細則，對相關部門實施預算支出主項考評”，并將考評結果報市政府績效管理辦公室；對于不履行、違法履行、不當履行預算績效管理職責的，由有關部門依照《北京市行政問責辦法》中規(guī)定的方式追究當事人的責任；同時，該辦法描述了問責主體的職責分工，明確了問責情形和問責方式，較詳細的規(guī)定了問責程序，并提出預算管理績效問責主要以財政部門審核績效目標、事前績效評估、績效跟蹤、績效評價的結果為依據(jù)：要求在年度預算執(zhí)行中，財政部門對主管部門、預算單位當年的預算執(zhí)行情況進行績效跟蹤，根據(jù)預算執(zhí)行績效與預定目標的偏離程度做出問責決定；在每年9月底前，財政部門組織需對主管部門、預算單位上年度預算執(zhí)行績效實施績效評價和再評價，根據(jù)績效評價結果做出問責決定；每年10月底前，財政部門組織對主管部門、預算單位編報的下年度預算績效目標進行形式性審核、對預算項目實施事前績效評估，根據(jù)績效目標審核情況和事前績效評估結果做出問責決定④。

河北省財政廳關于 《河北省財政支出績效評價管理辦法》中關于績效評價結果及應用中規(guī)定：“財政部門根據(jù)評價結果建立財政支出績效獎懲機制：對績效優(yōu)的部門給予表彰；對未達到績效目標、預算管理運行質量差或造成損失的部門，依照 《河北省預算績效管理問責辦法（試行）》的有關規(guī)定給予績效問責。”⑤河北省針對“省級信息化建設專項資金項目”績效評價發(fā)現(xiàn)的問題，追繳違規(guī)違紀資金45萬元，并通過建議部門給予直接責任人相應處分等方式實施了績效問責⑥。舉例來說，2012年，河北省財政廳對“全省小型農田水利建設項目”和“省級信息化建設專項資金項目”實施了績效問責，由于這兩項項目在資金使用和績效管理環(huán)節(jié)存在問題，省財政廳根據(jù)《河北省預算績效管理問責辦法（試行）》有關績效結果問責情況的具體規(guī)定，對兩個項目的直接負責單位給予全省通報批評的處分，并追繳違規(guī)違紀資金。

2011年安徽省政府印發(fā)《關于全面推進預算績效管理的意見》，在績效評價結果運用中明確規(guī)定：“按照誰用款、誰負責的原則，對在預算編制和執(zhí)行過程中，由于種種原因導致預算績效管理未達到相關要求，致使財政資金配置和執(zhí)行績效未能達到預期目標或規(guī)定標準的各級預算部門及其責任人員實行績效問責”⑦。2017年安徽省合肥市預算績效管理改革全面推開，并全面實行預算績效考核問責。按照“花錢必問效，無效必問責”的原則，根據(jù) 《合肥市人民政府辦公廳關于印發(fā)合肥市預算績效管理考核問責暫行辦法的通知》規(guī)定，對市直各部門及各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)政府預算績效管理工作開展情況進行考核，對部門使用財政資金的績效情況進行評價，將考核及評價結果運用于政府目標考核和預算安排，對預算績效管理組織不力、績效評價結果不合格的部門，由市預算績效管理領導小組進行約談、通報并責令整改⑧。其中，按照市直各部門績效管理工作考核（占50%權重）和財政支出績效評價（占50%權重）結果，由市財政局計算形成綜合得分，并劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級，分別按“優(yōu)先、支持、從緊、取消”的原則與預算資金安排掛鉤。對于不合格的評價結果列入“財政支出績效考核結果黑名單”數(shù)據(jù)庫，對單位下一年度部門預算安排壓縮5%到10%，取消財政支出績效問題突出項目資金的后續(xù)安排⑨。

2014年，湖南省永州市雙牌縣政府為加強預算績效管理，提高資金使用效益，依據(jù)《雙牌縣人民政府辦公廳關于推進本縣預算績效管理的意見》相關制度，結合該縣實際，出臺《雙牌縣預算績效管理問責辦法（試行）》。該辦法對問責主體、問責對象、問責情形和方式以及問責程序進行了描述⑩。

同年，四川省涼山彝族自治州為進一步加強財政支出績效評價結果的運用，與問責相結合，對資金使用效益不高或是預算績效管理達不到要求等情況的項目單位實施問責，以使財政資金能夠發(fā)揮其最大效能。2018年3月，為嚴格實施績效問責，按照《涼山州人民政府辦公室印發(fā)〈涼山州財政支出績效評問責辦法（試行）〉的通知》，涼山州財政局決定對評價結果在70分以下（含70分）的兩個項目實施問責，對這兩個項目實施單位給予通報批評，并限期整改，包括州旅發(fā)委組織實施的“2016年省級旅游發(fā)展專項資金項目”（得分為62.42分），州質監(jiān)局組織實施的“2016年涼山州質量監(jiān)督體系建設項目”（得分為67.14分）1。1

由此可見，財政支出績效評價工作自推廣以來在地方政府得到迅速發(fā)展，且在政府的預算績效管理體系中得到了廣泛深入的應用?？冃гu價工作的迅速發(fā)展也逐步帶動了預算績效問責實施辦法的出臺和應用。從提高財政資金使用效益來看，兩者的產生和發(fā)展具有一定的同時性，這也意味著我國的績效評價結果問責模式應以財政支出績效評價結果為依據(jù)來進行討論與研究。

三、面臨的困境

雖然我國地方政府在開展財政支出績效評價與實施問責的結合上有所突破，但在具體實施績效問責時仍面臨著許多問題，主要包括四個方面。

（一）財政支出績效評價結果的公信力和權威性不夠

財政支出績效評價的宗旨是發(fā)揮其問責、信息公開與預算決策等功能，完成績效整改，實現(xiàn)預算績效管理體系的良性循環(huán)。而精確、完整的績效評價結果是實施問責的基礎和依據(jù)。如果獲取的績效評價結果質量的公信力和權威性不夠，勢必會影響到績效問責的效力。而獲取精確、完整的績效評價結果存在諸多的客觀障礙，具體如下：

1、績效評價數(shù)據(jù)不易搜集?？冃гu價數(shù)據(jù)是在財政支出績效評價過程中，獲得評價結論和設置評價指標的基礎和依據(jù)，客觀、完整的評價數(shù)據(jù)決定著評價結果和評價指標的科學性和精確性。隨著績效評價工作的廣泛推廣和深入發(fā)展，財政部門對績效評價報告結果的要求不斷提高。但是，搜集客觀、完整、準確地績效評價數(shù)據(jù)面臨著一些困難，主要表現(xiàn)在三個方面。

（1）評價數(shù)據(jù)來源有限且分散。目前評價數(shù)據(jù)的獲取方式主要源于項目單位負責人的報告總結、項目管理資料以及網(wǎng)絡公開資料和數(shù)據(jù)等，數(shù)據(jù)支撐來源分散且未成體系，數(shù)據(jù)歸檔也尚待規(guī)范，在未能將其及時公開的前提下，科學的績效評價體系構建將受到影響。

（2）評價數(shù)據(jù)信息化管理水平較低?，F(xiàn)階段，數(shù)據(jù)信息化管理的載體和制度不夠完善且在技術上還未完全達到信息化數(shù)據(jù)管理水平，而比較法要求評價數(shù)據(jù)既要與歷史數(shù)據(jù)進行縱向梳理，又需與同類型數(shù)據(jù)進行橫向對比，這對評價數(shù)據(jù)的收集和整理都有較高要求。

（3）評價數(shù)據(jù)覆蓋面較窄限制評價內容?？冃гu價工作的最終目標是為實現(xiàn)預算績效管理整體水平的提高。而從目前國內研究現(xiàn)狀來看，針對具體項目自身管理問題和項目績效水平改進的研究較多，圍繞部門整體支出和財政政策支出的研究較少。因此，有限的績效信息來源無法支撐整個政府績效管理層面的宏觀研究，同時也限制了績效評價工作的分析層次與研究視角，制約了財政支出績效評價功能的發(fā)揮。

2、績效噪聲不易識別?？冃гu價的目的不在于評價本身，在于實現(xiàn)績效水平的改進。將績效評價結果公開并應用于問責、與預算資金建立某種聯(lián)系，才有可能實現(xiàn)改進績效的目的，但并不是所有績效評價結果都能通過信息公開、實施問責和預算決策達到改進績效的目的。在績效的“投入-產出-成果-影響”的結果鏈模型中，四個過程均會受到噪聲的干擾和影響，如果不在績效評價過程中提出噪聲的干擾和影響，勢必會扭曲問責結果、擾亂信息接受者以及誤導預算決策制定，影響績效水平的改進進程。

舉例來說，如果績效評價報告結果顯示病蟲害防治規(guī)劃實施良好，是否表明應增加下一年度預算？從績效評價結果應用于預算決策層面來說，答案是肯定的。然而，如果病蟲害較少的根本原因是源于當?shù)卦庥霭倌瓴挥龅暮?，而不是病蟲害防治規(guī)劃，是否需增加下一年度預算則有待商榷。由此看出，天氣因素即為噪聲，它會干擾管理者對于預算決策的影響。對于實施績效問責，針對評價結果的不同來源，需要根據(jù)其對評價結果的貢獻程度分別進行問責。也就是說，預算單位或資金使用者只對績效結果中來源于自身的績效水平承擔問責責任，不承擔其他因素造成結果的責任。舉例來說，如果某段時間內城市空氣質量水平較差，是否意味著相關負責人對于企業(yè)排污、建筑工地、汽車尾氣排放等方面沒有積極作為或是作為的方式不對呢？答案是否定的，因為造成空氣質量水平較差的原因不僅包括企業(yè)排污、建筑工地、汽車尾氣排放等因素，還存在其他噪聲因素的影響，如周邊城市治理空氣質量的效果、氣候因素等。因此，空氣質量較差的結果是在主觀努力與噪聲的共同作用下形成的。在基于績效評價結果的問責中，必須剔除噪聲的干擾和影響，識別并分離出主觀努力和噪聲各自的作用結果，針對主觀努力所致的較差結果進行追責和整改。

3、財政支出績效評價結果質量彈性較大。由于主客觀因素的制約，財政支出績效評價結果質量有待提高。從主觀因素看，績效意識的薄弱以及參評價人員專業(yè)知識和評價經(jīng)驗的缺乏間接影響了高質量績效評價報告的產出；從客觀因素看，績效目標量化困難、評價標準不統(tǒng)一以及評價指標設置不夠科學不僅降低了績效評價報告的質量，同時也約束了評價結果客觀性、科學性和公正性特征的體現(xiàn)。具體表現(xiàn)如下：

（1）績效意識的薄弱以及參評價人員專業(yè)知識和評價經(jīng)驗的欠缺。首先，由于當前績效評價工作是在財政部門的要求和組織下開展的，預算單位參與評價的積極性不高，業(yè)務人員日常工作量龐雜，在確保日常工作正常推進的情況下，在短時間內完成資料的收集、整理并形成績效評價報告，加重了工作的負擔，認為財政支出績效評價等同于以往其他評估工作，只是走過場，搞形式，沒有認真解決評價中發(fā)現(xiàn)的問題和及時進行整改，也沒有將評價結果與部門的工作業(yè)績相結合，從而降低了績效評價報告的質量，影響了績效評價結果的公正性；其次，在評審過程中，由于專業(yè)知識及業(yè)務操作能力不一，專家和項目人員往往難以采集信息和指標數(shù)據(jù)，加上所評項目的“雜、散、小”特征，評價意見多以個別部門和資金使用者為主，影響了績效評價結果的科學性；最后，由于我國財政支出績效評價工作尚處初級階段，項目單位和第三方評價機構不僅缺乏相關專業(yè)知識和評價經(jīng)驗，更缺乏對績效評價指標體系的研發(fā)能力，影響了評價結果的科學性和客觀性。

（2）績效目標量化困難、評價標準不統(tǒng)一以及評價指標設置不夠科學。首先，財政支出績效評價對象大多針對的是民生性和政策性項目，績效目標大多傾向于社會共同需要，這類目標通常不僅難以量化，而且影響績效指標的設置；其次，在財政支出績效評價工作中，雖然各預算部門根據(jù)計劃標準、行業(yè)標準和歷史標準評價等作為衡量績效目標的完成程度，卻受制于產出與效果難以量化、參評人員素質參差不齊、部門職責分工不清晰、各地公共服務需求不同等因素，這不僅影響衡量績效目標的完成程度，也間接影響了評價結果的科學性和客觀性。最后，我國在績效指標設置上過于平面化、單一化，各預算單位及項目負責人長期將經(jīng)濟指標作為績效指標設置的重點，忽視社會指標和生態(tài)指標，這就背離了績效評價的真實性、完整性要求。由于主客觀因素的影響，無論是資金使用單位還是第三方評價結構大多借助基礎性資料如相關政策、財務管理狀況、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)、組織管理水平等間接指標來評價績效水平，使得績效評價結果的質量具有較大彈性。

（二）財政支出績效評價結果難以應用

以現(xiàn)有文獻關于財政支出績效評價結果的應用現(xiàn)狀以及各績效評價主體的實踐情況來看，財政支出績效評價結果應用主要圍繞四個方面展開，即與預算資金建立聯(lián)系、績效信息公開、實施績效問責及改進預算績效管理水平。

邸鴻宇（2015）、黃貞（2017）建議建立評價結果與預算安排相結合的制度。實行這種績效管理模式，不僅可以提高預算部門的績效意識，也可以影響預算決策和資金分配，從而有利于從源頭上增強預算編制的準確性、科學性和合理性，促進財政資金的有效利用。然而，從全國范圍來看，除了北京市關于績效評價結果與下一年度預算安排有具體扣減分值規(guī)定外，其他省份仍處于初級探索階段。例如，湖北省2016年度績效管理考核中，盡管省委宣傳部、省委政法委等108個部門在項目評價結果與預算資金分配上做了積極探索，但是仍有部分部門未建立績效評價結果與預算資金安排相結合的機制12。2016年，洪湖市為在部門預算編制中落實預算法定職責，根據(jù)新預算法的規(guī)定出臺了 《洪湖市預算績效目標管理辦法》，要求各部門在編制2017年預算時需參考2015年的績效評價結果13。但由于預算績效管理體系的復雜性以及預算管理體制的限制，績效評價結果很難與預算資金安排直接掛鉤。

上海市青浦區(qū)財政局課題組（2016）、錢曉明（2015）認為通過完善信息公開機制，并利用合適的手段公開評價結果，有利于發(fā)揮公眾對政府部門財政支出的監(jiān)督作用，促使公共部門不斷提高行政效率、改善財政資金管理，提高公眾對政府行為的了解程度。2016年，上海市財政局要求每個預算部門原則上選擇2各項目績效目標和2個項目績效評價報告向社會公開14，靜安區(qū)試點選擇10個2015年財政支出項目績效評價報告在區(qū)府公務網(wǎng)上進行信息公開15；同年，洪湖市財政局督促各部門通過網(wǎng)絡媒體公開部門預、決算和專項資金績效評價報告，并加大公開應用在考核中的分值和權重 16 ；2016年，湖北紅安干部學院、省物價局等117個部門將績效評價報告在互聯(lián)網(wǎng)上進行公開，接受社會監(jiān)督，但仍有少數(shù)部門未按照要求將績效評價結果向社會公開17。根據(jù)績效管理工作信息公開的要求，多數(shù)省市將績效評價信息予以公開，接受新聞媒體和社會的監(jiān)督。但從總體來看，績效信息的公開程度較低，覆蓋范圍較窄，績效內容公開具有選擇性，即使少數(shù)省份公布績效評價報告，其內容也不會涉及其支出成本和效率信息。

將財政支出績效評價結果與問責機制相結合，建立約談、誡勉等機制，對預算部門在預算資金的申請、監(jiān)管和使用中由于工作失職等主觀原因所造成的資金無效、低效等情況，追究相關部門及其工作人員的績效責任，有助于推動預算部門改革創(chuàng)新，促進財政資金正確高效使用，從而建立效能政府。如果沒有問責制的有效實施，對責任主體就形不成威懾，績效管理體系就將低效或無效運轉。問責不是簡單的追究責任與處罰，問責是要預算單位通過績效評價發(fā)現(xiàn)問題，在主客觀兩個方面說清楚原因，說清楚責任，說清楚教訓，既有助于讓責任主體承擔相應責任，也有助于責任主體在持續(xù)改進中不斷成長。然而，財政支出績效評價與績效責任之間難以形成完全對應關系。其原因不僅包括參評人員的綜合素質和專業(yè)知識能力等主觀因素，還包括財政支出績效評價工作的復雜性，如績效目標確定、績效指標設定及績效標準衡量、管理技術手段等客觀因素。因此，在有待完善的績效結果問責機制下，問責的依據(jù)、誰問責、問誰的責、問責程序以及問責方式等都需視具體實踐情況確定。

盡管各級政府開展了大規(guī)模項目績效評價的實踐與探索，并結合實際情況對評價結果不同程度地予以應用，但從整體上看，績效評價報告的采用率并不高。據(jù)調查，某市的30個績效評價年度報告中，政策建議全部被財政部門和被評單位采用的僅為20%，部分采用的為30%，兩者加總占50%，而從全國來看，對于已評價項目的績效評價報告，其采用率不足15%。財政績效評價的宗旨是提高資金的使用效益，但是由財政部牽頭的績效評價工作花費大量人力財力而形成的績效評價報告，采用率卻較低，這就違背了其實施宗旨，阻礙了預算績效管理水平的改進。

（三）績效評價結果問責的法制體系不完善，問責缺乏權威性

完善的法律制度是實施財政支出績效評價結果問責的有力依據(jù)。當前，一些地方政府為加強財政資金管理，使資金使用效益最大化，加強評價人員的責任意識，陸續(xù)出臺了預算績效問責管理辦法，如：《北京市預算績效管理問責辦法 （試行）》（2011）、《河北省預算績效管理問責辦法（試行）》（2012）、《雙牌縣預算績效管理問責辦法（試行）》（2014）、《合肥市人民政府辦公廳關于印發(fā)合肥市預算績效管理考核問責暫行辦法的通知》（2016）等，地方性預算績效問責辦法的頒布為當?shù)貙嵤┛冃гu價結果問責提供了權威依據(jù)，一定程度上緩解了財政資金使用效益不高或預算績效管理效果較差等問題。然而，由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地開展的項目支出評價類型也千差萬別，其問責的實施效果以及問責的實施程度也會受到影響。從區(qū)域性頒布的預算績效問責辦法來看，存在兩方面的問題：其一，其法律地位和權威性低，區(qū)域性績效結果問責實施辦法尚未上升到法律層面，其權威性會受到質疑，對相關部門和人員的威懾力不強；其二，問責的覆蓋面較窄，在上述的績效問責暫行辦法中，對于問責主體、問責客體、問責情況以及問責程序等的規(guī)定不詳細，原則性規(guī)定居多。從全國性的預算績效問責辦法來看，我國尚缺全國性的預算績效結果問責辦法，尚未實現(xiàn)預算績效問責制度的常態(tài)化和制度化，這不僅制約了績效問責功能的發(fā)揮，也缺失了激勵機制和約束機制發(fā)揮的效力。

（四）績效問責主體單一、問責客體責任劃分不清晰

1、績效問責主體單一，仍以同體問責為主。財政支出績效評價結果問責主體分為同體問責和異體問責兩種類型。同體問責主體有財政部門、主管部門、預算部門、審計部門、監(jiān)察部門、人力資源部門以及由主管財政的相關專家組成的預算績效管理問責審核委員會等；異體問責主體有全國人大、司法部門、新聞媒體和社會公眾等。近年來，財政支出績效評價工作的開展促進了政府的行政管理體制改革與創(chuàng)新，孕育了多元問責之路，如市民滿意度的評價和第三方評價機構的出現(xiàn)為財政支出績效評價構建了組織化與制度化的社會問責渠道。相較于異體問責，同體問責具有對抗阻力小、規(guī)制成本低、高效便捷等操作層面優(yōu)勢，但是由于我國行政體制固有的弊病，容易降低問責效力：其一，領導的偏好取向容易影響問責的效力和問責程度，如對于怎樣問責或者問責過程的判定以及問責對象的確定，領導的偏好取向容易偏離相關績效問責管理辦法，績效結果問責實施的主觀性影響因素較大，阻礙了問責功能真正價值的發(fā)揮；其二，當問責主體同時擔任“裁判員”和“運動員”角色時，利己的問責主體容易對問題避重就輕，甚至會成為責任追究的“攔路虎”，績效結果問責將流于形式。雖然異體問責可以彌補同體問責的缺陷，但由于其實施難度較大，目前財政支出績效評價結果問責仍以同體問責為主。一方面，人大、司法部門等都擁有法定的監(jiān)督權，它們完全可以利用手中的監(jiān)督權向相關組織和負責人發(fā)起問責或給予問責建議，而現(xiàn)實情況卻是人大與司法的監(jiān)督功能并沒有得到有效發(fā)揮；另一方面，公民缺乏參與績效結果問責的途徑，由于知識水平的限制以及責任意識的高低限制了公民主動參與績效問責的積極性。此外，異體問責主體對黨和政府表現(xiàn)出了過大的依賴性，其問責的獨立性難以保障。

2、問責客體責任劃分不清晰。績效問責客體是預算部門或其他問責主體對低效無效資金使用進行追責的對象，也是責任主體，即出現(xiàn)的問責最終由哪些資金使用單位、哪些相關責任人員承擔責任。由于項目支出評價的復雜性，不清晰的責任劃分勢必會導致問責制形同虛設，很難順利實施問責或問責力度不夠。

一方面，行政部門與責任人員之間責任劃分不清晰。由于集體決策體制的制約，集體決策和個人責任難以分離，個人應承擔的責任難以準確判斷，其結果往往是流于形式或不予追究。責任人員都遵循“理性人”的假設，其行為總是以行政部門名義進行，其行為后果一般由行政部門承擔，相應的責任也轉嫁給了行政部門。當資金使用單位出現(xiàn)績效評價結果較差、項目結束后績效達不到預定目標等情況時，責任人員總會想盡一切辦法逃避責任。在集體決策體制下，行政部門擔責成了相關責任人員逃避接受問責的“法寶”。

另一方面，行政部門之間責任劃分不清晰。由于財政支出項目績效評價18的復雜性，往往會模糊各部門應承擔的具體責任。以跨部門項目為例，當出現(xiàn)失責情況時，涉及該項目的部門往往會產生僥幸心理，部門之間相互推諉責任，其問責結果往往以問責依據(jù)不夠充分的結論結束追責，或采用“一刀切”的方式對項目涉及的部門進行全部追責，這不僅影響項目的改進管理，也打擊了部門及相關人員的工作積極性。

四、財政支出績效評價應用于問責的可行性建議

實施財政支出績效評價結果問責，受財政項目支出績效評價過程復雜性、問責本身固有問題以及行政管理體制等多方面因素的制約，應從樹立全過程績效問責理念、增強財政支出績效評價結果的公信力和權威性、加強績效問責的制度化和規(guī)范化建設、明確責任主體和厘清問責客體責任四個方面來促進績效評價結果問責功能的發(fā)揮。

（一）樹立全過程績效問責理念

責任型政府的建立，其核心是將責任理念和責任意識貫穿于政府管理的全過程。鑒此，解決當下績效問責困境首先需要預算部門和責任人員樹立全過程績效問責理念，在已有的實踐基礎上進一步推動績效評價結果問責工作。將問責理念納入日常的績效評價工作中，在績效目標確定環(huán)節(jié)、績效指標設計環(huán)節(jié)、評價過程和績效評價結果應用環(huán)節(jié)，實現(xiàn)績效水平改進環(huán)節(jié)均融入責任理念和責任意識，并付出實際行動。

一方面，強化責任人員的責任理念和責任意識。首先，需要營造績效型和責任型相結合的行政文化氛圍；其次，將績效理念和責任意識作為各預算部門、項目單位和責任人員的共同價值和共同目標；最后，將績效評價結果作為部門業(yè)績考核、干部提升選拔、業(yè)務人員評優(yōu)評獎的重要依據(jù)。

另一方面，明確績效目標、績效評價指標以及結果問責中的責任因素。首先，在確定績效目標時，部門和崗位所承擔的職能應該明確，并落實到具體的工作計劃和崗位職責當中；其次，在設計績效評價指標時，相關負責人必須以明確每個指標所對應的責任實現(xiàn)程度為前提；最后，在進行結果問責時，被追責人員應承擔相應責任，問責主體針對責任問題追究其根源，避免責任問題再次出現(xiàn)。

（二）增強財政支出績效評價結果的公信力和權威性

獲取客觀真實的評價數(shù)據(jù)是開展財政支出績效評價工作的前提，而信息技術的應用是獲得客觀真實的財政支出績效評價結果的有力保障。我國財政支出績效評價工作開展起步較晚，既沒有完備的績效評價數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，績效信息公開程度也較低。因此，需要在提高績效信息的質量同時利用信息化為績效問責搭建一個全新平臺。

1、提高財政支出績效評價結果的質量。財政支出績效評價是一項兼具專業(yè)性、科學性、綜合性較強的工作，無論是績效目標的確定、績效指標的設定以及評價方法的選擇，或是相關評價人員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質都會影響績效評價結果的質量。

因此，需從以下兩個方面提高財政支出績效評價結果的質量。一方面，首先應明確項目的績效目標，它不僅是績效評價和預算績效管理的基礎，也是設計科學的績效評價指標的重要保障；其次需設立與績效目標相匹配且較完善的項目評價指標，指標的設計不僅應包括定性指標和定量指標、長期指標和短期指標，更重要的是增設責任指標以及生態(tài)指標等；最后，選擇符合項目特征及項目性質的評價標準和評價方法，才會得出相對科學的財政支出績效評價結果。

另一方面，通過開展座談會、講座、培訓會等方式拓寬相關評價人員預算績效管理視野，提升他們參與績效評價工作的專業(yè)能力與水平；針對不同評價對象在其中擔任的不同角色，對各自的績效評價工作流程進行培訓：對于中介機構和專家，通過培訓規(guī)范其參與績效評價工作的行為；對于預算部門，應指導其開展績效自評工作、撰寫科學客觀的自評報告、及時提供資料并積極配合第三方評價結構開展績效評價工作等。

2、利用信息化技術為績效評價結果問責搭建一個全新平臺。利用信息化技術平臺和完備的技術管理系統(tǒng)是提高預算績效信息質量管理的一種全新方式。通過信息網(wǎng)絡平臺公開預算績效相關數(shù)據(jù)，既滿足了公民的知情權又實現(xiàn)了績效評價與問責的信息化操作。搭建電子績效信息平臺既可以促進績效信息的模塊化和數(shù)值化，又能精確的反映政府績效管理工作的完成情況，增強績效問責信息的公開性和透明性。對此，利用信息化技術與網(wǎng)絡平臺搭建電子政務績效評價平臺和電子績效問責機制，及時有效地向公眾披露年度、季度的績效評價信息和問責信息，讓公眾或相關業(yè)務人員能夠在第一時間以最簡便的操作方式掌握政府的績效信息，激發(fā)公眾或相關業(yè)務人員績效理念和責任意識，及時監(jiān)督政府，保障績效結果問責的有效進行。

（三）加強績效問責的制度化、規(guī)范化建設，增強問責的權威性

完善的立法支持，有助于減少改革阻力，節(jié)約改革成本，推動預算績效問責制度化、常態(tài)化建設且按照既定的路線圖展開。然而，當前國家層面所頒布的法規(guī)、條例只適用于行政問責，而非預算績效問責，且問責依據(jù)多來源于規(guī)章辦法。為此，人大需對已有相關法律中進行補充和完善，出臺全國性的《預算績效問責法》，通過規(guī)范化的形式為預算績效問責提供法治保障，促使預算績效問責的常態(tài)化和制度化發(fā)展。對于低級次政府，應率先在地方政府和基層廣泛進行體制改革和程序設計，通過完善地方預算績效問責模式逐步積累經(jīng)驗，出臺財政支出績效評價結果問責辦法，明確問責主客體以及問責程序。同時，政府的行政機構改革也應該同步進行，以明確黨委、政府、部門以及任職人員的職能和職責，從源頭杜絕問責主體在績效問責上的隨意性，使績效問責的持續(xù)性、規(guī)范性得到保障。

此外，我國尚缺專業(yè)化和專職化的績效結果問責機構和績效問責型的專業(yè)人員。從當前開展財政支出績效評價結果問責實踐的地方政府來看，無論是作為同體問責的財政部門、主管部門、審計部門等，亦或是作為異體問責的全國人大、司法部門、社會公眾等都不具備問責的專業(yè)素質，自然其問責效力也會有所偏差。因此，為確?？冃栘煂嵤┯行?，從長遠戰(zhàn)略發(fā)展的角度出發(fā)，各地方政府在制定問責辦法時可設置專門機構或培訓專業(yè)人員來協(xié)調推進績效結果問責的實施。

如河北省政府成立了預算績效管理問責審核委員會，該委員會由主管財政的常務副省長、省政府主管副秘書長、財政、審計、紀檢、組織、人力資源部等部門主要領導及相關專家組成，其擔任的職責主要是審核績效問責建議并提請政府批準、受理績效問責申訴、復核問責問題并提出意見19。

（四）明確責任主體、厘清問責客體責任

1、明確責任主體，完善異體問責制度。新時期的國家治理模式已形成多元主體參與治理和監(jiān)督的機制，因此，財政支出績效評價結果問責的問責主體也應組成由同體問責與異體問責相結合且互為作用的有機體系。為使多元問責主體功能的發(fā)揮，必須以明確各主體的職責和責任為前提，視績效問題影響程度來選擇問責主體并采取相應的問責措施。對于影響程度較小的問責案件，可選擇上級政府或財政部門作為問責主體，對被問責單位和直接負責人與作出誡勉、通報批評、停職、責令整改等行政處分；而對于影響程度較大，問題較嚴重的問責案件，可選擇上級政府、財政部門、司法部門、全國人大等進行問責，追究所涉單位和直接負責人的法律責任。

與此同時，要大力發(fā)揮人大在實施績效問責中的主體作用。人大問責是我國最基本也是最重要的異體問責形式。作為權力機關，全國人大應該承擔其為績效結果立法的任務，履行監(jiān)督政府績效管理和預算績效管理運行的責任。新聞媒體問責，是表達民生的重要載體，在現(xiàn)有政治體制框架內部分政府職能容易發(fā)揮不暢，加強其對政府管理的監(jiān)督尤為重要。實施新聞媒體的問責，一方面需要制定相關新聞輿論監(jiān)督管理辦法作為保障；另一方面，在有法律規(guī)定界限的前提下保障新聞自由，以法律的權威性保障新聞媒體公正、自由的報道權，真正發(fā)揮其對政府的監(jiān)督作用。社會大眾問責是異體問責主體中最重要的問責主體，其利益訴求直接關系到政府提供公共產品和公共服務發(fā)揮的作用。因此，拓寬民眾參與問責的渠道，一是以簡單易懂的形式將政府預算資金使用情況在相關網(wǎng)站上公開；二是加強和培養(yǎng)公民的責任意識和法制意識，通過互聯(lián)網(wǎng)與政府進行良性互通以促成績效問責機制的形成。由于異體問責的自身獨立性較弱，需要與同體問責途徑相結合構成一個有機交錯的網(wǎng)絡來規(guī)導預算部門、項目單位及責任人員的行為方向和管理模式。

2、厘清問責客體責任。一方面，以獎懲機制激勵和約束相關責任人員。在集體決策體制下，個人責任的追究往往難以實施，這就需要建立獎懲機制激勵和約束相關責任人員，使其能夠產生持續(xù)改進績效的內在驅動力。一是建立績效獎勵機制，如精神補償、績效工資、績效獎勵、資金增益分享、效率紅利、公開表揚等措施；二是建立懲罰約束機制，如通報批評、扣減績效工資、適當比例扣減下一年度資金撥付額度等措施。

另一方面，針對跨部門項目的實施，明確各部門執(zhí)行該項目的具體職責。在項目支出事前績效評估時，主管部門應將所涉部門的明確職責分工情況與項目的其他相關資料一并上報，以避免在出現(xiàn)失責情況時，形成部門間相互推諉責任的局面。此外，我國的預算績效管理應進一步推動部門財政支出績效評價。我國的預算績效管理始于2000年，以項目支出后評價為突破口，歷經(jīng)十年，2011年財政部印發(fā)的《財政支出績效評價管理暫行辦法》中要求財政支出績效評價要以項目評價為主，重點評價規(guī)定金額內、與民生發(fā)展密切相關的項目。毫無疑問，項目支出績效評價實施難度與阻力比較小，但是部門預算中占比60%的資金卻被排除在外。這種支出績效管理的不完整性人為地割裂了公共產品供給成本與產出之間的聯(lián)系，既不能反映投入產出效率，又說明不了支出結果的價值，更間接影響績效問責的實施。相比較而言，部門績效評價不僅涉及單位和部門的項目資金績效評價，還涉及部門的戰(zhàn)略規(guī)劃是否合理，決策機制是否公開制衡，部門的財務管理、資產管理等規(guī)章制度是否完備，預算執(zhí)行的過程管理、過程監(jiān)督以及單位和部門的績效產出和績效結果是否與既定目標相符等內容。若部門財政支出績效評價結果達不到規(guī)定檔次、與績效目標發(fā)生偏離、出現(xiàn)低效或無效財政資金使用等情況，責任主體可根據(jù)部門整體情況進行追責。從理論層面來看，部門財政支出績效評價優(yōu)勢可以解決跨部門項目復雜性所造成的責任客體劃分不清的問題。完善績效目標管理是全面推動部門財政支出績效評價的重要基礎和客觀前提，因此，通過科學的劃定部門產出和全面認識投入產出率來完善績效目標的管理以推動部門財政支出績效評價工作的實施。

五、結論

伴隨著新時期國家治理新要求的產生與發(fā)展，對財政資金的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進行績效評價，對無效、低效財政支出進行問責必將成為今后預算績效管理工作的核心內容。由于其具有制約行政財權和治理國家的功能，績效結果問責將逐步成為推進責任型政府和服務型政府不可或缺的重要工具。雖然各級地方政府在實施財政支出績效評價工作與問責的結合上有所突破，但在具體實踐中仍存在一些問題。鑒此，上文通過分析財政支出績效評價結果應用于問責的困境，從樹立全過程績效問責理念、增強財政支出績效評價結果的公信力和權威性、加強績效問責的制度化和規(guī)范化建設、明確責任主體、厘清問責客體責任等方面提出實施績效評價結果問責的可行性建議，為能實現(xiàn)有限、有為、有責、有能和有效的現(xiàn)代政府而做出努力?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政稅務學院）

注釋：

①概念說明：根據(jù)2011年《財政支出績效評價管理暫行辦法》：財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據(jù)設定的績效目標，運用科學、合理地績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

②概念說明：北京市政府績效管理起源于崗位責任制，在經(jīng)歷了目標管理督察考核、多元評價綜合考評后，從2008年起，北京市政府成立了績效管理課題組，在借鑒吸納政府評估的4E模式、平衡記分卡、360度考評等理論基礎上，形成了以“三效一創(chuàng)、八大指標”為核心的績效管理指標體系?！叭б粍?chuàng)”績效管理體系是指圍繞履職效率、管理效能、服務效果和創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等4個方面涉及的8項指標進行管理和考評。履職效率是對績效責任單位職責任務進行管理和考評，重點涉及履行“三定”主要職責和承擔市政府重點工作任務完成情況；管理效能是對績效責任單位依法行政、行政審批、行政效能監(jiān)察及公務員隊伍建設情況進行管理和考評，重點涉及依法行政和能力建設情況；服務效果是對績效責任單位工作效果和服務對象滿意度進行管理和考評，重點涉及服務中央、公眾評價、領導評價和協(xié)調配合情況；創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)是對績效責任單位開展工作創(chuàng)新和創(chuàng)優(yōu)情況進行管理和考評，重點涉及重大工作創(chuàng)新成果、重要表彰獎勵等情況。

③“北京市：‘三效一創(chuàng)’績效管理尋找行政改革破題點”，

政府績效管理研究網(wǎng) （http://www.ppirc.org/html/03/n-2903.html）,2010年 2月 22日。

④“北京市財政局關于印發(fā)《北京市預算績效管理問責辦法（試行）》的通知”,法律圖書館網(wǎng)站（http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=385230）,2011年11月10日。

⑤“河北省財政廳關于印發(fā)《河北省財政支出績效評價管理辦法》的通知”,衡水市財政局網(wǎng)站（www.hscz.gov.cn）,2014年11月27日。

⑥中華人民共和國財政部預算司：中國預算績效管理探索與實踐,經(jīng)濟科學出版社,2013,p133。

⑦“安徽省人民政府關于全面推進預算績效管理的意見”,安徽省人民政府網(wǎng)(www.ah.gov.cn),2012年3月31日。

⑧“安徽省合肥市預算績效管理改革全面推開”,新浪財經(jīng)網(wǎng)(www.finance.sina.com.cn),2017年11月13日。

⑨“合肥市人民政府辦公廳關于印發(fā)合肥市預算績效管理考核問責暫行辦法的通知”,合肥市政府信息公開網(wǎng)（zwgk.hefei.gov.cn）,2016年 11月 1日。

⑩“雙牌縣預算績效管理問責辦法（試行）”，雙牌縣人民政府網(wǎng)（www.sp.gov.cn）,2015年11月2日。

“涼山州財政局強化評價結果應用提高財政資金使用績效”,涼山州財政局網(wǎng)（www.czj.lsz.gov.cn）,2018年3月30日。

“省財政廳關于2016年度省直部門預算績效管理工作考核情況的通報”,湖北省預算績效與資產管理信息網(wǎng)（www.ecz.gov.cn）,2017年 4月 29日。

“關于2016年度部門預算績效管理工作考核情況的通報”,洪湖市財政與編制政務公開網(wǎng)（www.hbcz.gov.cn）,2017年2月7日。

“本市2016年預算績效管理工作開展總體情況”，上海財政（www.czj.sh.gov.cn），2017年 8月 31日。

“2016年預算績效管理工作報告”，上海靜安（www.jingan.gov.cn）,2017年 3月 10日。

“關于2016年度部門預算績效管理工作考核情況的通報”，洪湖市財政與編制政務公開網(wǎng)（www.hbcz.gov.cn），2017年2月7日。

“省財政廳關于2016年度省直部門預算績效管理工作考核情況的通報”,湖北省預算績效與資產管理信息網(wǎng)（www.ecz.gov.cn），2017年 4月 29日。

概念說明：根據(jù)財政支出評價對象的不同，分為四個層次：第一層次為財政支出項目績效評價，第二層次為單位財政支出績效評價，第三層次為部門支出績效評價，第四層為財政支出綜合績效評價。四者是一個層層遞進、逐級包容的關系。

“河北省預算績效管理問責辦法（試行）”，湖北省預算績效管理信息網(wǎng)（www.ecz.gov.cn）,2013年12月19日。

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