農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政審批制度的改革與發(fā)展研究

摘 要：行政審批制度是政府行使行政管理職能的具體體現(xiàn)，上世紀(jì)末本世紀(jì)初，我國開始推行行政審批制度的改革，放寬部分事項的審批權(quán)，2009年起，杭州市開始推行“權(quán)力陽光運(yùn)行”工程，旨在進(jìn)一步提升行政審批制度的規(guī)范性和透明度，改革行政審批制度。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相比其他行業(yè)而言，其行政審批事項具有內(nèi)容多、范圍廣、程序復(fù)雜等特點(diǎn)，西湖區(qū)以“權(quán)力陽光運(yùn)行”工作為切入點(diǎn)，針對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政審批制度進(jìn)行了調(diào)整和改進(jìn)，取得了一定的成效，具有一定的借鑒意義和參考價值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)領(lǐng)域 行政審批 權(quán)力陽光

行政審批制度是行政審核和行政批準(zhǔn)的合稱。行政審核又稱行政認(rèn)可，其實質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對行政相對人行為合法性、真實性進(jìn)行審查、認(rèn)可；行政批準(zhǔn)又稱行政許可，其實質(zhì)是行政主體同意特定相對人取得某種法律資格或?qū)嵤┠撤N行為，實踐中表現(xiàn)為許可證的發(fā)放。簡單的說，行政審批是指行政機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過依法審查，采取“批準(zhǔn)”、、“年檢”發(fā)放證照等方式，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。

一、行政審批制度的現(xiàn)狀

行政審批制度是政府日常行政管理工作的重要內(nèi)容，是參與社會經(jīng)濟(jì)生活的具體途徑，也是行政權(quán)力具體行使過程的直接體現(xiàn)。隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入，政府的角色從官本位的“管制型”轉(zhuǎn)向了民本位的“服務(wù)型”，而推動這種角色的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的主要動力是行政審批制度的改革。各級政府通過逐步收縮行政審批邊界、規(guī)范行政審批行為、優(yōu)化行政審批流程等來推動“服務(wù)型”行政審批方式的建立，進(jìn)而實現(xiàn)行政審批制度的改革。

轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理方式，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會，方便人民群眾。是行政審批制度改革的核心， 2004年實施的行政許可法規(guī)定，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)可以不設(shè)行政許可。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》）進(jìn)一步擴(kuò)大了這個原則的適用范圍，規(guī)定不僅僅是行政許可，其他行政管理方式，也應(yīng)當(dāng)遵循公民、法人、其他組織自主解決在先，市場競爭機(jī)制調(diào)節(jié)在先，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)自律在先，行政機(jī)關(guān)直接管理在后的思想和原則。

2011年11月召開的國務(wù)院會議上，溫家寶總理更是明確指出，要進(jìn)一步清理、減少和調(diào)整行政審批事項，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。在突出三個重點(diǎn)領(lǐng)域中，就包括加大審批事項的清理、精減和調(diào)整力度，此外，非行政許可審批領(lǐng)域，清理一些部門和地方利用“紅頭文件”等對公民、企業(yè)和其他社會組織提出的限制性規(guī)定，沒有法律法規(guī)依據(jù)、不按法定程序設(shè)定的登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等，要一律取消”，這更是為下一步進(jìn)一步改革行政審批制度，擴(kuò)大開放和自主程度指明了方向。

二、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政審批制度的特點(diǎn)——結(jié)合西湖區(qū)農(nóng)業(yè)實際

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域由于有著自身的特點(diǎn)，因而是行政審批制度實施過程中較為特殊的一個領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政審批事項以行政許可制度為主要實施內(nèi)容。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域管理跨度廣，范圍大，內(nèi)容具體，因此有著很多與一般性的行政審批制度不同的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在：

1、審批的事項涉及部門多，領(lǐng)域廣。以西湖區(qū)為例，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政審批事項的實施機(jī)構(gòu)分為農(nóng)業(yè)機(jī)械、漁政管理、動物衛(wèi)生監(jiān)督（畜牧類）、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)管理等四個大類，共計72項許可、非許可事項（其中漁政6項，動物衛(wèi)生監(jiān)督5項，農(nóng)業(yè)機(jī)械4項，農(nóng)業(yè)19項，林水39項），直屬對應(yīng)市農(nóng)業(yè)局、市畜牧獸醫(yī)局、市農(nóng)機(jī)站、市漁政站、省海洋漁業(yè)局等省市直屬直管部門共計十余個。

2、審批的事項審批程序復(fù)雜，步驟多。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的行政審批事項，需要現(xiàn)場勘察和專家論證的事項眾多，涉及到上級業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)的事項眾多，環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，同樣以西湖區(qū)為例，需要現(xiàn)場勘查或?qū)＜艺撟C的的事項占據(jù)了總數(shù)的87%左右，運(yùn)用到上級業(yè)務(wù)系統(tǒng)的事項達(dá)到26%左右，運(yùn)用到的上級業(yè)務(wù)系統(tǒng)涉及到國家、省級、市級三個級別，如果將區(qū)級自身的業(yè)務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)計在內(nèi)的話，運(yùn)用業(yè)務(wù)系統(tǒng)的事項達(dá)到了100%。

3、審批的事項發(fā)生率較低。部分審批事項發(fā)生的概率很低，多年才發(fā)生一兩例；部分事項發(fā)生的背景已經(jīng)發(fā)生了極大的改變，這都在一定程度上加大了審批工作的難度。

三、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政審批制度改革的經(jīng)驗——以西湖區(qū)為例

西湖區(qū)農(nóng)業(yè)部門著手推進(jìn)行政審批制度改革，全力構(gòu)建權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制，延伸審批平臺，實現(xiàn)市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村社的“四級聯(lián)動”；落實審批職權(quán)，做到農(nóng)、林、牧、水、漁“五線共進(jìn)”，目前已經(jīng)基本實現(xiàn)了行政審批事項100%網(wǎng)上運(yùn)行的工作目標(biāo)。

具體的做法，概括說來，可以歸納為“四級五線”工作法。一是強(qiáng)化責(zé)任，實現(xiàn)工作任務(wù)層層落實。在《西湖區(qū)農(nóng)業(yè)局依法行政工作要點(diǎn)》中，將提高行政審批事項網(wǎng)上運(yùn)行程度和權(quán)力陽光運(yùn)行工作，作為全局性的工作予以強(qiáng)調(diào)。同時，在每年年初與各科室、單位簽訂的責(zé)任書中，對網(wǎng)上審批這項工作提出考核要求，通過文件和責(zé)任狀的形式，實現(xiàn)了“橫向到底，縱向到邊”的網(wǎng)絡(luò)責(zé)任狀形式，真正做到工作任務(wù)細(xì)化到個人。二是“四級聯(lián)動”，提高網(wǎng)上審批的即時性和便利性。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的審批事項，申請對象大多為涉農(nóng)領(lǐng)域的人員，其居住和工作場所大多為村（社區(qū)），針對這一現(xiàn)狀，為提高網(wǎng)上審批的便利程度，真正實現(xiàn)服務(wù)民生的宗旨，在區(qū)行政服務(wù)中心牽頭下，例如與雙浦鎮(zhèn)便民服務(wù)中心對接，以申請人居住地為基點(diǎn)，引導(dǎo)居民在家門口甚至足不出戶就可以實現(xiàn)審批事項的申請。針對上級業(yè)務(wù)系統(tǒng)和網(wǎng)上審批系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換問題，采取了“一崗雙責(zé)”的工作辦法，即對具體辦理該事項的工作人員，在完成上級業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)操作的同時，將信息與審批系統(tǒng)實現(xiàn)共享，這樣就有效地解決了系統(tǒng)之間無縫對接的問題。三是“五線共進(jìn)”，多部門共同推動網(wǎng)上審批的完備程度。考慮到審批事項涵蓋業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、數(shù)量多的實際情況，農(nóng)業(yè)部門采取了“工作聯(lián)系人”制度，即對每一個涉及到網(wǎng)上審批事項辦理的科室、單位，確定一名工作人員專門聯(lián)系此項工作，尤其是農(nóng)、林、牧、水、漁這五條大線，確保這五條工作線的順暢溝通和有效推進(jìn)，通過多方共進(jìn)的方法，以2011年為例，共計辦理畜牧行政審批事項260項，漁業(yè)類116項，林業(yè)20項，水利39項，農(nóng)業(yè)類（主要是農(nóng)業(yè)機(jī)械）101項，實現(xiàn)了網(wǎng)上審批事項的全覆蓋。

對于農(nóng)業(yè)行政審批和權(quán)力陽光運(yùn)行工作帶來了卓有成效的進(jìn)步。主要表現(xiàn)在一是提高了行政審批事項的便利度。申請對象可以通過更為便捷的手段申請行政許可和非許可審批和登記事項的辦理，免去了長途跋涉的不便。二是敦促行政權(quán)力的運(yùn)行更為規(guī)范和陽光。在審批事項的操作過程中，網(wǎng)絡(luò)的數(shù)字監(jiān)察平臺可以將辦理的要求、條件、流程、步驟、時限等信息都做到公開化和透明化，便于群眾的監(jiān)督，從而進(jìn)一步推動了依法行政的實現(xiàn)。三是行政效率得到有效提升。審批事項的網(wǎng)上全覆蓋運(yùn)作，簡化了日常的辦理手續(xù)和流程，同時，通過短信通知系統(tǒng)，實現(xiàn)了辦理人員之間對于待辦事項的信息共享，使得各環(huán)節(jié)、各成員之間形成無縫對接，據(jù)統(tǒng)計，行政審批事項網(wǎng)上運(yùn)作以來，事項辦理的時限縮短了33%以上，促進(jìn)了行政效率的進(jìn)一步提升。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介

張禮寬（1966-），男，漢族，福建省建甌市人，大專，單位：杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院信息工程學(xué)院。