淺析從嚴(yán)治黨下的“紀(jì)法分離”

李金斌

摘 要： 從嚴(yán)治黨是十八大以來(lái)管黨治黨的根本原則，“紀(jì)法分離”是從嚴(yán)治黨背景下管黨治黨新理念。“紀(jì)法分離”有著內(nèi)在邏輯，通過(guò)將黨紀(jì)與國(guó)法的區(qū)隔，既凸顯黨紀(jì)的權(quán)威性與獨(dú)立性，又解決紀(jì)委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)審查工作中可能面臨的法理問(wèn)題。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的大學(xué)，“紀(jì)法分離”同樣是高校從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治校必須遵循的基本原則。

關(guān)鍵詞： 從嚴(yán)治黨 紀(jì)法分離 從嚴(yán)治校

黨的十八大以來(lái)，從嚴(yán)治黨已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)的共識(shí)。作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)委在從嚴(yán)治黨的宏偉大業(yè)中扮演著重要角色。隨著黨的事業(yè)的不斷發(fā)展，紀(jì)委對(duì)于自身的定位和理念也在與時(shí)俱進(jìn)。其中最重要的嶄新理念即“紀(jì)法分離”，學(xué)校紀(jì)委應(yīng)該在工作中充分運(yùn)用這個(gè)新理念，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)工作的深入發(fā)展。

一、“紀(jì)法分離”的含義

（一）“紀(jì)法分離”的含義

“紀(jì)法分離”從字面意思來(lái)看即將紀(jì)律和法律加以明確區(qū)分，在管黨治黨的語(yǔ)境里特指黨紀(jì)和國(guó)法的分離，具體表述為“紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”，這是黨的十八法之后的新提法，意在強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)和國(guó)法的區(qū)別。

紀(jì)律是在一定社會(huì)條件下形成的、要求人們?cè)诩w生活中遵守秩序、執(zhí)行命令和履行職責(zé)的一種行為規(guī)則，是同一集體成員必須遵守的規(guī)章、制度、條例的總和。黨紀(jì)是這種行為規(guī)則的典型代表。紀(jì)律固然不同于法律，但二者有很多相似性，它們同屬于行為規(guī)范范疇，二者都具有強(qiáng)制性，所以在以往實(shí)踐中人們很容易將二者混同起來(lái)。

紀(jì)律和法律盡管有相似性，但二者在強(qiáng)制性程度和適用范圍上有著明顯的差異，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)“紀(jì)法分離”，正是強(qiáng)調(diào)這些差異，糾正人們將二者混同帶來(lái)的一些弊端?！凹o(jì)法分離”的明確提出自于2015年底對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的重新修訂。這次修訂的一個(gè)重要內(nèi)容就是將原《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》178條內(nèi)容中有70多條與現(xiàn)行法律重復(fù)的內(nèi)容全部剔除。

“紀(jì)法分離”的提出正是針對(duì)過(guò)去紀(jì)法不分的工作思路，以前紀(jì)委工作的重心在于挖掘重要線索，辦大案要案，對(duì)一些正在犯小錯(cuò)誤的官員情形有別，因?yàn)檫@些小錯(cuò)誤往往還不夠依據(jù)舊版的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)其進(jìn)行追究問(wèn)責(zé)，可一旦小錯(cuò)誤演變成大錯(cuò)誤，能夠依據(jù)舊版的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對(duì)其進(jìn)行處分的同時(shí)，也自然能夠依據(jù)與之雷同的相關(guān)法律條款對(duì)其進(jìn)行司法追究。

（二）為什么要“紀(jì)法分離”

1.“紀(jì)法分離”具有內(nèi)在邏輯

“紀(jì)法分離”是必需的，其內(nèi)在邏輯也很簡(jiǎn)單：因?yàn)辄h紀(jì)和國(guó)法約束的對(duì)象范圍不同?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定“黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則”，它的執(zhí)行主體是全體黨員，國(guó)家法律面向的是國(guó)家每個(gè)公民。因此黨紀(jì)和國(guó)法有著不同的內(nèi)涵，不能相互替代，也不能混同。

“紀(jì)法分離”的內(nèi)在邏輯還在于凸顯紀(jì)律是強(qiáng)制性和自覺(jué)性的統(tǒng)一。與法律的完全強(qiáng)制性不同，紀(jì)律盡管有強(qiáng)制性，但它作為特定集體的行為規(guī)范，體現(xiàn)了集體成員對(duì)該集體的認(rèn)同，從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，紀(jì)律又是自覺(jué)的。黨員都是通過(guò)提交申請(qǐng)書(shū)自愿入黨的，提交入黨申請(qǐng)書(shū)這個(gè)行為本身就代表申請(qǐng)人對(duì)黨的宗旨的認(rèn)同，也是對(duì)黨的紀(jì)律的認(rèn)同。紀(jì)律的執(zhí)行一旦是出于自愿認(rèn)同，就褪去了強(qiáng)制性的一面，升華為某種道德意識(shí)，最終成為一種倫理自覺(jué)，徹底與法律相區(qū)隔。

2.突出黨紀(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性

“紀(jì)法分離”將黨紀(jì)和國(guó)法區(qū)隔的目的之一就在于突出黨紀(jì)，強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)，彰顯黨紀(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性。紀(jì)律只有得到有效執(zhí)行，才能起到規(guī)范約束的作用。如果制定了紀(jì)律，卻得不到貫徹執(zhí)行，紀(jì)律就會(huì)成為一紙空文，失去存在的意義。“紀(jì)法分離”的最終目的是推進(jìn)黨員對(duì)黨紀(jì)的執(zhí)行。修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》刪繁就簡(jiǎn)，梳理整合黨章和其他主要黨內(nèi)法規(guī)中的紀(jì)律要求，脫離法律氣息，用的都是“紀(jì)言紀(jì)語(yǔ)”。比如舊版的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專設(shè)了“貪污賄賂行為”一章（第九章），修訂之后的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》刪除了“貪污賄賂”之類的直接表述，改為諸如“利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響……謀取私利”等表述，因?yàn)椤柏澪圪V賂”是法律術(shù)語(yǔ)，只能出現(xiàn)在法律文書(shū)中，出現(xiàn)在黨內(nèi)制度中是明顯的“紀(jì)法不分”。修訂紀(jì)律處分條例，將跟法律重合的部分刪除，凸顯的正是黨紀(jì)的獨(dú)立性，從側(cè)面強(qiáng)調(diào)黨員對(duì)這些紀(jì)律的服從。

與修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》一同頒布的還有《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，可以說(shuō)從國(guó)家法律到黨紀(jì)黨規(guī)，再到自律準(zhǔn)則，體現(xiàn)的是從法律到紀(jì)律，再到道德這么一個(gè)完整的行為規(guī)范體系，體現(xiàn)的是對(duì)一個(gè)共產(chǎn)黨員從低到高的規(guī)范要求。這個(gè)體系和要求有如此清楚的脈絡(luò)和路徑，正是基于“紀(jì)法分離”這一邏輯原點(diǎn)，由此看出強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)獨(dú)立性的重要意義。

3.解決執(zhí)紀(jì)審查工作中遇到的法理問(wèn)題

黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)始落實(shí)“三轉(zhuǎn)”（轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)）后，紀(jì)委把“案件室”改稱“紀(jì)檢監(jiān)察室”，“案件線索”規(guī)范稱為“反映領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)題線索”，不只是名稱的改變，而是職能定位的深化，有實(shí)實(shí)在在的內(nèi)涵。十三屆全國(guó)人大通過(guò)了憲法修訂案和新的《監(jiān)察法》，增設(shè)了國(guó)家監(jiān)察委，這些國(guó)家監(jiān)察體制的改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的重大決策部署，涉及政治權(quán)力、政治體制、政治關(guān)系的重大調(diào)整，目的是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。不管是紀(jì)委對(duì)職能定位的深化，還是全國(guó)監(jiān)察體制改革，背景之一就是紀(jì)委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中面臨的某些問(wèn)題，這些問(wèn)題凸顯了“紀(jì)法分離”的必要性。

在以往實(shí)踐中，紀(jì)委往往辦大案辦要案，按照舊的紀(jì)律處分條例，在調(diào)查違紀(jì)官員的同時(shí)將其違法事實(shí)作為違紀(jì)事實(shí)的證據(jù)，導(dǎo)致紀(jì)委成了檢察院的先頭部隊(duì)，做了很多原本應(yīng)該由檢察院做的工作。更嚴(yán)重的后果是，當(dāng)紀(jì)委在完成原本應(yīng)該由檢察院承擔(dān)的對(duì)違法犯罪事實(shí)的調(diào)查取證等工作時(shí)，它作為黨內(nèi)機(jī)構(gòu)是否具有執(zhí)法和司法的資格問(wèn)題就凸顯了。如果在缺乏法律授權(quán)的情況下，紀(jì)委承擔(dān)了執(zhí)法和司法的部分職能，一旦出現(xiàn)問(wèn)題造成不良后果，就必然損耗黨的威信和群眾基礎(chǔ)，不利于成就國(guó)家的法治大業(yè)。

在國(guó)家成立監(jiān)察委之前，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)就以修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》為契機(jī)，提出“紀(jì)法分離”，正是力圖嚴(yán)格厘清紀(jì)委職責(zé)，將原本屬于法律的歸之于法律，將屬于紀(jì)律的歸之于紀(jì)律。通過(guò)落實(shí)“三轉(zhuǎn)”，聚焦主責(zé)主業(yè)，將紀(jì)委的紀(jì)律監(jiān)督職責(zé)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化，既是管黨治黨的要求，又是依法治國(guó)的體現(xiàn)。

二、“紀(jì)法分離”的意義

“紀(jì)法分離”是十八大之后我黨在管黨治黨方面的一次飛躍，是管黨治黨的理念創(chuàng)新，具有里程碑意義?！凹o(jì)法分離”所蘊(yùn)含的“紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”既是時(shí)代的呼聲，又是歷史的必然，它所蘊(yùn)含的這三個(gè)要求體現(xiàn)的是十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨的整治責(zé)任，必須放到從嚴(yán)治黨這個(gè)大語(yǔ)境中理解。

（一）“紀(jì)法分開(kāi)”是從嚴(yán)治黨的根本理念

十八大以來(lái)習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表了一系列重要講話及治國(guó)理政新理念、新思想、新戰(zhàn)略，其中最重要的內(nèi)容就是對(duì)從嚴(yán)治黨若干表述。在這些表述中最核心的內(nèi)容即強(qiáng)調(diào)對(duì)黨章的尊崇及對(duì)遵守黨紀(jì)黨規(guī)的強(qiáng)調(diào)，同時(shí)對(duì)黨內(nèi)政治生活提出了更新的標(biāo)準(zhǔn)和更高的要求。從嚴(yán)治黨的核心內(nèi)容即是用紀(jì)律約束黨員，用紀(jì)律規(guī)范黨內(nèi)政治生活。這就將黨內(nèi)紀(jì)律的地位提高到一個(gè)歷史新高度，因此“紀(jì)法分開(kāi)”就成為從嚴(yán)治黨的根本理念，唯有讓黨紀(jì)跟法律區(qū)隔，才能突出黨紀(jì)作為紀(jì)律而非法律的重要性，才能體現(xiàn)黨紀(jì)對(duì)黨員的重要意義。

（二）“紀(jì)嚴(yán)于法”是從嚴(yán)治黨的具體表現(xiàn)

黨紀(jì)必須嚴(yán)于國(guó)法，這是由我們黨的無(wú)產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)性質(zhì)決定的。黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和執(zhí)政地位，決定了黨的紀(jì)律必然嚴(yán)于國(guó)法，而不能等同于國(guó)法。換言之，對(duì)黨員的要求應(yīng)該比非黨員更嚴(yán)格，甚至苛刻。對(duì)黨員的嚴(yán)格要求并非十八大以來(lái)才開(kāi)始，在我黨的發(fā)展歷史上，對(duì)紀(jì)律的嚴(yán)格要求是我黨事業(yè)成功的重要法寶。某些事情對(duì)于普通人來(lái)說(shuō)稀松平常，但對(duì)于黨員來(lái)說(shuō)，就不太合適，其原因就在于黨員作為黨的成員，承擔(dān)的是黨的政治理想，體現(xiàn)的是黨的先進(jìn)性，理應(yīng)在道德人格上比普通人有更高的追求，應(yīng)該比普通人更加自律和自省。國(guó)家法律是公民的底線，黨的紀(jì)律是黨的底線，兩者不是同一個(gè)概念，不能混同。

紀(jì)法不分的后果就是很容易弱化黨紀(jì)，因?yàn)榉墒且环N“底線道德”，法無(wú)禁止即許可，從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)國(guó)法是最低要求。如果把連普通公民都不能突破的法律底線寫(xiě)到執(zhí)政黨的紀(jì)律里，黨的各級(jí)組織、黨員都退守到法律底線上，就降低了黨員的行為標(biāo)準(zhǔn)，弱化了黨作為政治組織的先進(jìn)性。

（三）“紀(jì)在法前”是從嚴(yán)治黨的必然要求

“紀(jì)在法前”強(qiáng)調(diào)的是紀(jì)律高于法律的邏輯順序。黨員是有著特殊政治職責(zé)的公民，具有雙重身份，黨員先是黨的一分子，才是國(guó)家的一分子。干部蛻變都有一個(gè)過(guò)程，黨員破法無(wú)不始于違紀(jì)，如果從一開(kāi)始就在執(zhí)紀(jì)方面抓得很緊，及時(shí)幫助認(rèn)識(shí)和改正錯(cuò)誤，就可以讓很多人避免違法。對(duì)黨和干部負(fù)責(zé)，要時(shí)刻用紀(jì)律這把尺子去約束、去衡量，發(fā)現(xiàn)苗頭及時(shí)提醒，觸犯紀(jì)律立即處理，做到有病早治、防微杜漸。

在“法律—紀(jì)律—道德”的規(guī)范體系中，法律是最低線，如果只滿足這個(gè)低線，黨員就與普通群眾無(wú)異。既然是從“嚴(yán)”治黨，就必須拿高線作為行為的標(biāo)尺，而非低線，所以必須把紀(jì)律挺在法律前面，真正體現(xiàn)出對(duì)廣大黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的“嚴(yán)”管。

（四）“紀(jì)法分離”同時(shí)意味著“紀(jì)法銜接”

“紀(jì)法分離”的目的是突出黨紀(jì)的權(quán)威和獨(dú)立性，并非將黨紀(jì)置于國(guó)法之上。相反，黨紀(jì)因?yàn)樵邳h員的規(guī)范體系中高于紀(jì)律，不僅不排斥國(guó)法，反而認(rèn)同和保護(hù)國(guó)法。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，把紀(jì)律挺在法律面前，黨員如果忠實(shí)執(zhí)行黨紀(jì)，同時(shí)就是在嚴(yán)格遵守國(guó)法。紀(jì)法分離絕不意味著黨員可以不守法律，恰恰相反，在全面依法治國(guó)條件下，黨員必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律。

紀(jì)嚴(yán)于法，違法黨員往往也會(huì)違紀(jì)，因此紀(jì)法銜接還表現(xiàn)為在操作上對(duì)違法黨員移送司法進(jìn)行相關(guān)處理的同時(shí)對(duì)其進(jìn)行黨內(nèi)處分，既不能因?yàn)橛辛怂痉ǖ奶幚砭蜔o(wú)視黨紀(jì)的處理，也不能因?yàn)橛辛它h紀(jì)的處理就無(wú)視司法的處理。必須做到法律和紀(jì)律各歸其責(zé)，紀(jì)委不能僭越檢察院的職責(zé)，又要體現(xiàn)黨紀(jì)的莊重與神圣。新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》重申了黨章中對(duì)黨員要模范守法的要求，其中第四章“對(duì)違法犯罪黨員的紀(jì)律處分”專門(mén)就“紀(jì)法銜接”問(wèn)題做出了規(guī)定，對(duì)違法犯罪黨員的紀(jì)律處分做出規(guī)定，從而確保黨員違犯國(guó)法受到應(yīng)有制裁的同時(shí)如實(shí)地體現(xiàn)違紀(jì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和后果。

三、“紀(jì)法分離”是黨領(lǐng)導(dǎo)高校的內(nèi)在要求

對(duì)于黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義大學(xué)來(lái)說(shuō)，在從嚴(yán)治黨的歷史大背景下必然從嚴(yán)治校，同時(shí)在依法治國(guó)的大背景下必須依法治校。在校園里工作和生活的廣大師生同樣面臨著紀(jì)律和法律這兩大規(guī)范體系的約束，其中相當(dāng)比例的黨員師生還必須接受黨紀(jì)的約束。毫無(wú)疑問(wèn)，紀(jì)法分離同樣是在高校加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一要求下的必然選擇。

（一）大學(xué)作為知識(shí)分子的聚集地，因?yàn)槠渌枷牖钴S，往往敢于創(chuàng)新和富于挑戰(zhàn)精神，大學(xué)宗旨里包括對(duì)自由獨(dú)立精神的不懈追求，但對(duì)自由和獨(dú)立精神的追求不意味著大學(xué)就毫無(wú)章法可言，更不代表大學(xué)里的每個(gè)人都可以為所欲為。相反，現(xiàn)代高校管理制度作為科層制管理制度，必然要求對(duì)規(guī)范的執(zhí)行和服從，以此保證自身高效率地運(yùn)轉(zhuǎn)。黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義大學(xué)必須重視自身制度建設(shè)，這些制度本質(zhì)上就是大學(xué)作為一個(gè)集合體對(duì)自身成員的紀(jì)律要求。

（二）對(duì)于非黨員師生來(lái)說(shuō)，紀(jì)法分離的意義就在于強(qiáng)調(diào)校規(guī)校紀(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，要想成為學(xué)校優(yōu)秀的一份子，僅僅做到遵守法律是不夠的，必須主動(dòng)執(zhí)行學(xué)校的相關(guān)紀(jì)律和道德的要求。比如，一個(gè)教師上課遲到早退并不違法，但違反了教師應(yīng)有的職業(yè)倫理。教師按時(shí)上下課只是作為教師身份的基本規(guī)范，要想成為一個(gè)優(yōu)秀的教師，還要在此基礎(chǔ)之上有著更高的道德自律和對(duì)學(xué)校紀(jì)律的執(zhí)行力。大學(xué)管理必須突出制度先行、紀(jì)律先行，用嚴(yán)格清晰的紀(jì)律保證自身發(fā)展的活力。

（三）對(duì)于黨員師生來(lái)說(shuō)，原有的“國(guó)法—黨紀(jì)—道德”的規(guī)范序列變成了“國(guó)法—校規(guī)—黨紀(jì)—道德”，可以更清楚地看到黨紀(jì)對(duì)管校治校的重要性。黨紀(jì)不但要挺在法律之前，還要挺在校規(guī)之前，作為大學(xué)里的黨員，其行為舉止不能僅用國(guó)法和校規(guī)參照，必須用對(duì)黨紀(jì)的遵從體現(xiàn)自身的黨員身份和價(jià)值。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的大學(xué)，黨員師生群體必須時(shí)刻警醒自己的黨員身份，將黨紀(jì)黨規(guī)作為自己的行為標(biāo)準(zhǔn)，由此凸顯自身的先鋒隊(duì)性質(zhì)。黨對(duì)于大學(xué)的管理，具體體現(xiàn)正是這些黨員師生群體在日常生活中發(fā)揮的先鋒隊(duì)性質(zhì)和模范帶頭作用。

從嚴(yán)治黨意味著在管黨治黨上必須有清晰的制度依據(jù)，必然突出《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》作為黨內(nèi)規(guī)章制度的總綱地位。在實(shí)際工作實(shí)踐中，黨章的具體執(zhí)行和落實(shí)必然通過(guò)具體行為得到實(shí)現(xiàn)，而對(duì)黨員的行為約束必然要求對(duì)黨紀(jì)的重視，“紀(jì)法分離”在從嚴(yán)治黨的語(yǔ)境下正是對(duì)黨紀(jì)地位和作用的明確強(qiáng)調(diào)。從嚴(yán)治黨必然要求高校加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并發(fā)揮基層黨組織的橋頭堡作用。即使是非黨員師生，作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校成員，即使不需要用黨的紀(jì)律約束自己，也必須嚴(yán)格遵守校紀(jì)校規(guī)，努力提升道德自律性，這同樣是“紀(jì)法分離”在高校的重要作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2016.

[3]吳黎宏.紀(jì)律制勝[M].北京：中國(guó)方正出版社，2015.

[4]許耀桐.總書(shū)記全面從嚴(yán)治黨的十大新理念與八大新要求[EB/OL].宣講家網(wǎng)，http：//www.cssn.cn/zzx/xsdj_zzx/xsdj_xyt/201606/t20160630_3094025.shtml.