公共政策“間斷—平衡”模型的重構(gòu)與應(yīng)用

謝明　朱春宇

摘要：文章在對國內(nèi)學(xué)者利用“間斷—平衡”模型分析我國政策變遷進行綜述基礎(chǔ)上，針對我國政治制度特征，重構(gòu)了分析我國政策變遷的“間斷—平衡”模型，并應(yīng)用該模型對我國扶貧政策變遷進行分析，結(jié)合黨的十九大精神對完善扶貧政策提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞：“間斷—平衡”模型；模型重構(gòu)；扶貧政策；政策建議

政策變遷為研究國家治理模式提供了一個重要的縱向視角。在分析我國政策變遷的諸多研究中，“間斷—平衡”模型的運用具有一定代表性，但也存在著需要解決的適應(yīng)性問題，這是本文關(guān)注的重點。

一、 “間斷—平衡”模型及國內(nèi)相關(guān)研究述評

公共政策“間斷—平衡”模型，是美國學(xué)者鮑姆加特納、瓊斯提出的“力圖對政策極度穩(wěn)定和政策突變兩種政策過程進行解釋”的政策過程理論（Baumgartner F R & Jones B D，1994）。該模型建構(gòu)在美國政治制度結(jié)構(gòu)和有限理性政策制定的雙重基礎(chǔ)之上，對美國政策穩(wěn)定性和變遷提出了比較成功的理論解釋。

在美國政治制度結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，“間斷—平衡”模型聚焦了政策壟斷的問題。鮑姆加特納、瓊斯（2011）認為，美國分權(quán)的政治制度，使得“每一種利益、每一個集團、每一個政策企業(yè)家都對建立壟斷有最大興趣——這些壟斷包括對涉及利益集團政策的政治理解的壟斷，對能夠強化這種理解的制度安排的壟斷”。從政策壟斷的視角看，政策變遷實質(zhì)上是破壞和重構(gòu)政策壟斷的過程。對此，需要通過政策形象和政策議定場所這兩個重要概念來理解?！懊绹沃姓咦h定場所的多樣性導(dǎo)致了針對同一議題的、相互對立的政策形象同時活躍在政治舞臺上?！薄伴g斷—平衡”模型認為（保羅·A·薩巴蒂爾，2004），美國政治制度中“子系統(tǒng)政治是平衡的政治，是政策壟斷的政治、漸進主義、被廣泛接受的支持性政策形象和負反饋過程等相協(xié)調(diào)的產(chǎn)物”“總統(tǒng)、國會的宏觀政治是間斷的政治，其中包括大規(guī)模變遷的政治、多種競爭性政策形象、政治操縱和正反饋過程等?！?/p>

在有限理性政策制定基礎(chǔ)上，“間斷—平衡”模型提出了注意力轉(zhuǎn)換的概念，認為政策間斷現(xiàn)象不是來源于偏好的改變，而是源于決策注意力的改變?！伴g斷—平衡”模型利用赫伯特·西蒙提出的決策制定中并行和串行過程，認為“當(dāng)一個政策到了宏觀政治制度的串行處理過程之際，它便處于改變問題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環(huán)境之中”“正是政策子系統(tǒng)的并行處理能力和宏觀政治系統(tǒng)的串行處理需要的結(jié)合，才產(chǎn)生了我們經(jīng)常在很多政策領(lǐng)域中觀察到的非漸進性突變的動力現(xiàn)象?！保ūＡ_·A·薩巴蒂爾，2004）

國內(nèi)學(xué)者運用“間斷—平衡”模型研究我國的政策變遷，主要聚焦農(nóng)業(yè)、出租車管理、新醫(yī)療改革、房地產(chǎn)、養(yǎng)老保險等政策領(lǐng)域，還研究了焦點事件、公眾人物的影響作用。在使用“間斷—平衡”模型時，國內(nèi)不少學(xué)者討論了該模型的局限性和適用性，提出了修正思路。比如，蔣俊杰（2015）提出，從我國政治制度對不同政策形象、不同政策場域變換等的影響進行修正。劉開君（2016）提出，對“間斷—平衡”模型的適用條件、理論假設(shè)、政策變遷過程、政策變遷根本原因進行修正。

本文認為，國內(nèi)學(xué)者對“間斷—平衡”模型的修正思路，具有很好的啟示意義，但大多還只是對模型框架的局部調(diào)整，未能從我國政治制度的獨特性出發(fā)，對模型的邏輯脈絡(luò)進行梳理，進而使模型的整體邏輯得到貫通。政策模型的有效性首先依賴于它對現(xiàn)實政治生活進行序化和簡化的能力，還與其概括政治生活中重要內(nèi)容的能力有關(guān)（謝明，2014）。按照這個原則，本文將對“間斷—平衡”模型進行重構(gòu)，嘗試構(gòu)建出適合我國政治制度的分析模型。

二、 重構(gòu)“間斷—平衡”模型

“間斷—平衡”理論是由美國古生物學(xué)家埃德雷奇和古爾德在1972年針對生物進化模式第一次系統(tǒng)闡述的，其理論基石是恩斯特·邁爾（1954）提出的地理成種理論，核心觀點是：新物種形成的一個重要的機制是“邊緣成種”，即一個種群一小部分與主體分開了，因為進入了不同環(huán)境，變得與原主體不同，當(dāng)二者差異變大、足以產(chǎn)生生殖隔離時，一個新物種誕生了。從內(nèi)在邏輯看，“間斷—平衡”模型在政策領(lǐng)域運用的關(guān)鍵是：在相應(yīng)政治制度結(jié)構(gòu)中找到“邊緣成種”、不同的環(huán)境以及變異累積和發(fā)展的機制。從鮑姆加特納、瓊斯提出的模型看，政策壟斷、政策議定場所正是“邊緣成種”、“不同的環(huán)境”的具體體現(xiàn)，而政策壟斷打破的過程正體現(xiàn)了“變異的累積和發(fā)展”。

按照以上邏輯思路，本文將嘗試構(gòu)建適合我國政治制度結(jié)構(gòu)的“間斷—平衡”分析框架。從經(jīng)驗視角看，在我國政治制度結(jié)構(gòu)下，政策壟斷的形成更多的是由于機構(gòu)分工和專業(yè)壁壘，同時我國的政策議定場所較為固定和單一，主要有各級黨委、各級行政機關(guān)、人大、政協(xié)等，因此很難出現(xiàn)瓊斯提出的“活躍在不同場所的多樣化政策形象”。相對于美國而言，我國政策壟斷在競爭性方面并不明顯。但同時，我們也能看到某政策領(lǐng)域的行政部門（子政治系統(tǒng)）迫于來自于上級或外界的壓力，打破原有政策壟斷，實現(xiàn)政策變遷。這種壓力，本文傾向于明確為政治壓力，并將政策形象明確為在中國共產(chǎn)黨內(nèi)部該政策如何被理解和被討論?；谶@些分析，本文重構(gòu)了分析我國政策變遷的“間斷—平衡”模型（見圖1）。

本文構(gòu)建模型的分析邏輯主要是：第一，政策變遷的主要原因是政治壓力變化。不斷積累的政治壓力，使得一些競爭性的政策形象進入公眾視野，導(dǎo)致政策形象之間競爭程度不斷加強，在累積和發(fā)展的基礎(chǔ)上，對原有政策壟斷產(chǎn)生了破壞效應(yīng)。在此過程中，政策現(xiàn)象存在著新舊更替的現(xiàn)象。新政策形象進入政策議定場所，在黨內(nèi)對舊政策形象持續(xù)形成壓力，當(dāng)黨內(nèi)共識積累到一定程度，就會推動黨委領(lǐng)導(dǎo)直至中央高層領(lǐng)導(dǎo)逐步形成共識，特殊情況下甚至可以直接在中央高層迅速形成共識，從而完成政治壓力的積累和發(fā)展，成為推動政策變遷的主要動力。第二，較大規(guī)模的政策變遷，存在著決策者注意力轉(zhuǎn)移的情況，即從子系統(tǒng)政治的并行決策過程進入宏觀政治的串行決策過程，具體表現(xiàn)為具有較高政治層級的政策議定場所啟動相關(guān)政策議程，對新政策形象進行研究并予以采納。這種注意力轉(zhuǎn)換的方式，在我國政治制度的獨特性面前，也表現(xiàn)出了非常顯著的特征，為研究我國政策變遷提供了很有價值的線索。正如詹姆斯·G·馬奇（2016）提出的，“注意力的配置方式在很大程度上決定著決策產(chǎn)生的方式，時機和動員都是其中很重要的問題”。

三、 應(yīng)用重構(gòu)的“間斷—平衡”模型分析我國扶貧政策變遷

對我國扶貧政策變遷進行梳理有很多角度，本文選擇以中央扶貧開發(fā)工作會議為脈絡(luò)進行研究。1999年以后，中央先后四次召開扶貧開發(fā)工作會議，對一定時期的扶貧政策進行了部署，根據(jù)新聞報道情況，本文將歷次中央扶貧開發(fā)工作會議情況進行了梳理，具體見表1。

利用本文重構(gòu)的“間斷—平衡”模型進行分析，可以發(fā)現(xiàn)我國扶貧政策變遷有以下三個方面的特征：

1. 重大政治承諾的時間節(jié)點與宏觀政治串行議程的啟動具有高度重合性。比如，1999年的中央扶貧會議對應(yīng)的重大政治承諾時間節(jié)點是“到2000年基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題”。2001年的會議肩負著兩個政治功能：一是宣布2000年目標的基本實現(xiàn)，二是面向2020年目標部署扶貧工作，具體是制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》。從表1所列的時間背景中，也可以明顯看到2011年、2015年召開的會議有類似的政治功能。

2. 每次中央扶貧會議都有對扶貧政策形象的新描述。從1999年部署的扶貧攻堅，到2001年強調(diào)扶貧開發(fā)，再到2011年提高貧困標準，最后到2015年提出精準扶貧，在中央召開的四次扶貧開發(fā)工作會議上，都提出了比上一時期更進一步的新政策形象。這些政策形象既有一脈相承的特點，又有注意力轉(zhuǎn)換的痕跡。利用本文提出的分析框架進行分析，在重大政治承諾的時間節(jié)點前后，完成了政治壓力的積累和發(fā)展，這種政治壓力推動黨內(nèi)對扶貧工作形勢和任務(wù)做出新判斷，提出新的政策主張，即逐步形成新的政策形象，并不斷在黨內(nèi)形成共識，使扶貧政策由并行政治議程進入串行政治議程，最終通過中央會議這種高政治級別的政策議定場所實現(xiàn)政策變遷。

3. 在宏觀政治議程之后，子系統(tǒng)政治議程持續(xù)推動新的政策壟斷形成。每次中央扶貧開發(fā)工作會議召開后，國務(wù)院扶貧辦都會召開多次全國性扶貧系統(tǒng)工作會議進行具體部署，不斷圍繞新的政策部署制定出具體的政策措施。在我國扶貧政策領(lǐng)域，我們看到由于在黨內(nèi)能夠不斷形成新的政策形象，對原有的政策壟斷造成沖擊，使得扶貧領(lǐng)域的政策變遷保持一定的活躍性。而一旦政治壓力得到釋放，這些政策將在較長時間內(nèi)具有相對的穩(wěn)定性，這對于協(xié)調(diào)宏觀政治議程和子系統(tǒng)政治議程具有重要意義，不僅能夠有效統(tǒng)籌相關(guān)部門的政策安排，而且能夠充分調(diào)動社會資源。

四、 結(jié)論

雖然有些學(xué)者認為“間斷—平衡”模型長于解釋、短于預(yù)測，但本文認為，如能準確把握“間斷—平衡”模型的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在一定條件下可以對我國某些政策變遷作出合理預(yù)測。按照這個思路，運用本文重構(gòu)的“間斷—平衡”模型，我們可以通過研究重要政治時間節(jié)點上政治壓力的變化情況，對扶貧政策變遷進行一些預(yù)測。根據(jù)黨的十九大精神，我國在2020年宣示全面建成小康社會之后，“將開啟兩個階段的發(fā)展，其中第一個階段是從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”（習(xí)近平，2017）。

按照本文前面的分析邏輯，新的政治任務(wù)，將開啟新的政治壓力傳導(dǎo)過程，通過持續(xù)傳導(dǎo)，政治壓力在重大政治時間節(jié)點將形成一定規(guī)模，進而導(dǎo)致競爭性的政策形象進入政策議定場所，為政策變遷提供必要的前提條件。據(jù)此，本文認為在2019年或2020年，扶貧政策發(fā)生變遷的可能性比較大，且與以往相比，這次將是更大規(guī)模的變遷。因此，應(yīng)在理論和實踐層面做好充分準備。

1. 積極發(fā)展適合我國國情的扶貧理論，尤其在黨內(nèi)逐步形成廣泛共識。隨著2020年目標的實現(xiàn)，我國的扶貧開發(fā)任務(wù)將進一步從消除絕對貧困轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題。出于形成新的政策形象的需要，相關(guān)研究顯得十分必要。這個理論研究既包括對前一階段扶貧開發(fā)工作的客觀準確總結(jié)，又需要結(jié)合我國國情對貧困界定的科學(xué)方法進行研究，還需要通過一定方式，使新的理論在社會上尤其是黨內(nèi)逐漸得到廣泛認同。

2. 充分論證國家經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，在制定下一輪重大政治承諾的時間表時重視壓力傳導(dǎo)和可行性的平衡。這次較大規(guī)模的政策間斷，將在一定程度上跨越原有的政策實踐，新的政策形象將在一定程度上出現(xiàn)多樣化的現(xiàn)象，由于缺少基于經(jīng)驗的理性共識，可能會導(dǎo)致具有激進色彩的政策形象占有一定優(yōu)勢。必須重視這方面的因素，加以有效引導(dǎo)，推動建立在充分判斷經(jīng)濟社會發(fā)展形勢基礎(chǔ)上的政策形象能夠優(yōu)先成為黨內(nèi)廣泛共識，使這次政策變遷具有更高的科學(xué)性。

3. 充分發(fā)揮專家和智庫的作用，提高人民群眾參與度，在形成新的政策形象時凝聚社會最廣泛共識。隨著我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程的不斷深化，政策形象形成的多樣化趨勢將會越來越顯著，因此應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)醞釀?wù)咦呦蜻^程中，充分吸收專家、智庫和人民群眾的意見，使黨內(nèi)共識充分體現(xiàn)代表性、先進性，使新的政策能夠贏得社會的普遍贊同。

通過運用本文重構(gòu)的“間斷—平衡”模型分析我國扶貧政策變遷，可以看出政治壓力在我國政策變遷過程中的重要作用，很多學(xué)者針對焦點事件、公眾人物的研究，也可視為通過政治壓力在發(fā)生影響作用。在運用“間斷—平衡”模型分析我國政策變遷時，必須結(jié)合我國政治制度的獨特性，充分考慮我國政府治理過程中的政治規(guī)則，只有這樣才能進一步增加適應(yīng)性和針對性，提出更有說服力的理論解釋。

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作者簡介：謝明（1958-），男，漢族，北京市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為公共政策分析、公共政策評估；朱春宇（1985-），男，漢族，河南省鹿邑縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向為公共政策評估。

收稿日期：2018-02-08。