政策網(wǎng)絡(luò)視角下養(yǎng)老服務(wù)在社會治理中的發(fā)展

伍芷蕾

摘 要： 在黨中央、國務(wù)院積極應(yīng)對人口老齡化決策部署的背景下，深刻理解養(yǎng)老服務(wù)在社會治理中的發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。針對政府、社會和市場的失靈導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)存在結(jié)構(gòu)失衡的問題，本文利用政策網(wǎng)絡(luò)作為分析行動者在社會治理中權(quán)力關(guān)系變化的工具，從政府、社會和市場等三個角度總結(jié)出治理的成效，認(rèn)為推進(jìn)社會組織管理體制改革、促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)信息平臺建設(shè)，以及加強(qiáng)社會福利制度有效銜接等路徑有助實現(xiàn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，從而推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 社會治理； 養(yǎng)老服務(wù)； 政策網(wǎng)絡(luò)； 廣州

中圖分類號： C01 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.004

Abstract： The Central Government and the State Department of China actively deal with the challenges brought by aging society， so they should understand the importance and the meaning of innovation governance on ageing society. For the sake of the impacts of government and market failure on the issue of elderly services， the paper adopts policy network as the analytical framework to analyze the bargaining among all stakeholders in the corresponding governance mechanism， as well as， to identify the characteristics， governance model and objective of the corresponding service governance. Finally， the paper takes Guangzhou as a case study to examine the effectiveness of the service governance. The paper concludes that the administrative reform， the application of information platform and the integration of fragmented social welfare system can strengthen the corresponding innovation governance and develop elderly service market.

Key words： social governance； elderly service； policy network；Guangzhou

自中共十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)后，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理成為了實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃的重要抓手。一般而言，治理指的是政府部門和民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)公共秩序，滿足公眾需要。治理的理想目標(biāo)是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程，以實現(xiàn)穩(wěn)定與活力之間的動態(tài)平衡，達(dá)致國家和社會關(guān)系的最佳狀態(tài)。事實上，社會治理可從主體、方式以及范圍等方面進(jìn)行實踐與理論的創(chuàng)新研究，其自身的內(nèi)在邏輯為從“政府本位”轉(zhuǎn)向“社會本位”。近年來，在“政府主導(dǎo)、多方參與”的原則下，政府通過采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，鼓勵城鄉(xiāng)自治組織參與社會養(yǎng)老服務(wù)，充分發(fā)揮社會組織的專業(yè)性。以上社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)理念來源于福利治理理論，而福利治理理論的核心又與社會治理的邏輯是一脈相承的。與此同時，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實現(xiàn)路徑是“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負(fù)責(zé)”，即中央制定全國總體規(guī)劃，確定建設(shè)目標(biāo)和主要任務(wù)，制定優(yōu)惠政策；地方制定本地規(guī)劃，承擔(dān)主要建設(shè)任務(wù)，落實優(yōu)惠政策。在政策變遷的過程中，各行動者之間的博弈推動社會治理網(wǎng)絡(luò)的形成，其中，政策網(wǎng)絡(luò)是分析行動者在社會治理中權(quán)力關(guān)系變化的工具。利用政策網(wǎng)絡(luò)研究行動者對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的影響，有助探討?zhàn)B老服務(wù)在創(chuàng)新社會治理中的發(fā)展。

一、研究背景：養(yǎng)老體系發(fā)展過程

養(yǎng)老體系發(fā)展過程主要受縱向和橫向兩個維度的影響?？v向方面，指的是養(yǎng)老服務(wù)的歷史演變；橫向方面，指的是養(yǎng)老服務(wù)的主體演變。在縱向和橫向維度的共同作用下，形成了養(yǎng)老服務(wù)的實踐目標(biāo)。

（一） 縱向演變：從家庭到社會

養(yǎng)老體系的縱向演變主要為從家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會養(yǎng)老。從夏商開始，中國“普天之下莫非王土”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)決定了社會基本單位是同宗血緣的大家庭，尊祖續(xù)后是宗法觀念的核心。在漫長的奴隸社會和封建社會中，養(yǎng)老體系雖已開始向國家義務(wù)層次邁進(jìn)，但孝道進(jìn)一步淪為強(qiáng)化君主獨裁、父權(quán)專制的工具，故社會養(yǎng)老相對于家庭養(yǎng)老而言，一直居于弱勢地位。在工業(yè)浪潮里，東方社會特有的以村社為特征的“自然共同體”對工業(yè)化進(jìn)程所引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)變遷表現(xiàn)出巨大的抵制。到了近代，中國養(yǎng)老實踐開始從傳統(tǒng)的道德義務(wù)向制度義務(wù)轉(zhuǎn)變，并且救養(yǎng)主體從家庭和宗族向社會力量轉(zhuǎn)移。建國以來，中國社會福利制度建設(shè)大致經(jīng)歷了兩個大的發(fā)展階段：第一階段是在改造舊中國遺留下來的社會福利體制的基礎(chǔ)上，形成了由國家負(fù)責(zé)、官方包辦的民政福利和單位包辦的職工福利等組成的傳統(tǒng)福利制度，第二階段是在市場經(jīng)濟(jì)條件下逐漸向社會化福利方向發(fā)展。社會流動的加速推進(jìn)打破傳統(tǒng)“侍奉在側(cè)”的孝親模式，逐步推動社會養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展。

（二）橫向演變：從單一到多元

養(yǎng)老體系的橫向演變主要為從政府單一主體轉(zhuǎn)向政府部門、企業(yè)機(jī)構(gòu)以及社會團(tuán)體等多元主體。政府部門目的在于兜底保障，其行為主要是制定政策和規(guī)劃，如制定行政審批等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、管理條例以及安排財政預(yù)算等；企業(yè)機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體目的在于公益或營利，其行為主要是提供服務(wù)和設(shè)施，如提供床位、培訓(xùn)以及評估等。2013年，國務(wù)院出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確了社會力量的內(nèi)容，即依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)和機(jī)構(gòu)，以及依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織。值得一提的是，企業(yè)機(jī)構(gòu)的屬性有編制登記、民非登記以及工商登記，可分別視為政府、社會、市場在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的代理人。而且，民非登記的企業(yè)機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體歸均屬社會組織。也就是說，政府鼓勵倡導(dǎo)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主體是非編制登記的企業(yè)機(jī)構(gòu)以及合法登記的社會團(tuán)體。由于剛步入發(fā)展階段的養(yǎng)老服務(wù)以公益性質(zhì)為主，故民非登記的社會組織是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的最重要的代理人。除此之外，福利彩票公益金在創(chuàng)新社會治理中起引導(dǎo)政府向社會力量購買服務(wù)的作用，重點保障老年人、殘疾人等社會福利服務(wù)對象的供養(yǎng)、康復(fù)、照料等工作。

（三）實踐目標(biāo)：9073或9064格局

養(yǎng)老體系的實踐目標(biāo)是形成9073或9064的養(yǎng)老格局，即90%的老年人實現(xiàn)居家養(yǎng)老；6%或7%的老年人實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老；4%或3%實現(xiàn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。2011年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》明確社會養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵是“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”。 其中，居家養(yǎng)老服務(wù)主要面向身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護(hù)的老年人，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要面向失能、半失能的老年人。盡管從研究價值上來看，社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老是可以分開的，但是從事實價值來看，在實踐過程中需要將社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的發(fā)展合二為一。值得留意的是，2015年衛(wèi)生計生委、民政部等部門提出《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》，要求初步建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理制度。目前，學(xué)術(shù)界普遍對“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式缺乏系統(tǒng)性總結(jié)，多從醫(yī)學(xué)角度探討具體護(hù)理技術(shù)問題?？傮w而言，主要的實踐模式有：（1）設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)形成雙向轉(zhuǎn)診機(jī)制；（2）在醫(yī)院內(nèi)設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；（3）在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

二、存在問題：養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡

養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在結(jié)構(gòu)失衡的問題，具體表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)比重過高，床位資源有效供給不足，以及護(hù)理專業(yè)人才嚴(yán)重缺失，分別反映了政府、社會和市場的失靈。

（一）政府失靈：機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)比重過高

政府失靈的主要原因在于管理體制的問題，該問題導(dǎo)致機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)比重過高，即出現(xiàn) “重機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，輕社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老”的現(xiàn)象。近年來，民政部出臺了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》以及《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》等系列措施，重點推進(jìn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理以及保險等方面的建設(shè)。在充分發(fā)揮社會力量主體作用的背景下，社會組織成了推動機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要代理人。由于政府對社會組織實行雙重管理體制，即通過登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別行使監(jiān)督管理職能，嚴(yán)格限制社會組織通過登記注冊獲得合法地位，因此，相關(guān)的行業(yè)協(xié)會需要以掛靠黨政機(jī)構(gòu)的方式，成為黨政機(jī)構(gòu)的附屬組織才能開展系列項目，其獨立性與自主性受到各種行政審批的影響。其次，政府購買社會工作服務(wù)是推動社會組織發(fā)展的重要渠道。然而，政府購買服務(wù)形式上存在雙方非獨立、非平等關(guān)系，政府單向主導(dǎo)、低成本購買以及職權(quán)介入的問題時有發(fā)生，而且，政府購買公共服務(wù)的投標(biāo)主體的數(shù)量與質(zhì)量不足以形成充分的競爭性市場，使得招投標(biāo)的購買方式難以推行，在一定程度上抑制了社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

（二）社會失靈：專業(yè)評估服務(wù)嚴(yán)重短缺

社會失靈的主要原因在于管理權(quán)限的問題，該問題導(dǎo)致專業(yè)評估服務(wù)嚴(yán)重短缺，即出現(xiàn)“養(yǎng)老服務(wù)社會工作介入不到位”的現(xiàn)象。盡管國務(wù)院已經(jīng)出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，推動社會組織承接養(yǎng)老服務(wù)的管理，但是我國老年社會工作處于起步階段，社會福利院、養(yǎng)老院的社會服務(wù)人員都屬于準(zhǔn)社會工作者，大多數(shù)相關(guān)工作者不但對老年社會工作概念的認(rèn)識不清，而且也未受過專業(yè)培訓(xùn)或通過專業(yè)資格認(rèn)證，嚴(yán)重缺乏專業(yè)社會工作的理念、工作方法和技巧。以老年人精神慰藉為例，當(dāng)前主要依靠提供公共設(shè)施、陪伴老年人談心、開展文娛活動等簡單方法介入，社會工作者卻沒有幫助老年人在個體層面、人際層面及環(huán)境層面實現(xiàn)介入重心的轉(zhuǎn)變，即只關(guān)注老年人的缺失和不足，卻沒有發(fā)掘其能力和優(yōu)勢。另外，目前全國只有260多萬名老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而現(xiàn)有養(yǎng)老護(hù)理員僅30多萬人，其中取得職業(yè)資格的人數(shù)卻不足10萬人。多數(shù)養(yǎng)老護(hù)理員自身年齡整體偏大、文化程度低，繁重的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)工作抑制了學(xué)習(xí)的精力和動力，導(dǎo)致專業(yè)培訓(xùn)難度大。由于當(dāng)前中國社會工作者社會認(rèn)受性不足，難以向上流動，使得大多數(shù)養(yǎng)老護(hù)理員只是把崗位當(dāng)作權(quán)宜之計，而非職業(yè)上的追求。

（三）市場失靈：養(yǎng)老資源有效供給不足

市場失靈的主要原因在于定制價格的問題，該問題導(dǎo)致養(yǎng)老資源有效供給不足，即出現(xiàn)“養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施利用率不高”的現(xiàn)象。當(dāng)不能通過自主定制服務(wù)價格獲取合理投資回報時，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易為了盲目獲取優(yōu)惠政策而忽略市場的實質(zhì)需求。例如，一方面，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能提供日常生活性的“療養(yǎng)型”服務(wù)，而針對高齡和失能老人的醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理和臨終關(guān)懷等“護(hù)養(yǎng)型”服務(wù)普遍缺失；另一方面，收費低、服務(wù)佳的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求，而收費高、距離遠(yuǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則有大量床位閑置。盡管政府在持續(xù)增加投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的土地、財政的過程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)量在超速增長，但是老年人卻并沒有因此真正受惠。另外，福彩公益金是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的最重要資金來源，但是相關(guān)資金主要投入基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)，忽視了后續(xù)的運營等軟件建設(shè)，導(dǎo)致相關(guān)的配套管理不完善，使得某些大型項目、示范項目等脫離了群眾的實際需求。

三、分析框架：政策網(wǎng)絡(luò)治理

政策網(wǎng)絡(luò)治理是根據(jù)行動者之間的關(guān)系來分析政策管理機(jī)制的工具。養(yǎng)老服務(wù)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呈倒“T”型特征，揭示了養(yǎng)老服務(wù)的管理為非傳統(tǒng)的線性模式，需要通過確立治理的模式和研究目標(biāo)，作為深入分析養(yǎng)老服務(wù)問題成因的框架。

（一）網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：倒“T”型

政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)是由行動者構(gòu)成的節(jié)點形成。其中，政策網(wǎng)絡(luò)的行動者分別包括了政府、社會和市場。通過分析政府、社會和市場之間網(wǎng)絡(luò)行動者的關(guān)系，可以剖析政策在宏觀、中觀和微觀層面變遷的過程。從宏觀到中觀層面，政策變遷主要受具有隸屬關(guān)系的上下級政府部門執(zhí)行政策的行動影響，行動者之間呈緊密的結(jié)構(gòu)關(guān)系；從中觀到微觀層面，政策變遷主要受沒有層次關(guān)系的同級政府部門執(zhí)行政策的行動影響，行動者之間呈松散的結(jié)構(gòu)關(guān)系。在地級市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的過程中，政府的主要行動者以具隸屬關(guān)系的民政部門和編制登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為中心，其網(wǎng)絡(luò)輻射到市級的財政部門、衛(wèi)計委部門、人社部門等等；社會的主要行動者以民非登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及福利協(xié)會等社會團(tuán)體等社會組織為中心，其網(wǎng)絡(luò)輻射到各級民政部門、市老齡辦和街道辦事處；市場的主要行動者主要以工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為中心，其網(wǎng)絡(luò)輻射到區(qū)級的民政局、人社局以及衛(wèi)生計生局?？傮w而言，不同層面的行動者均具有小世界的偏好鏈接，在協(xié)同參與養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)工程的建設(shè)過程中，整個政策網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出倒“T”型的拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)范型的特征，超越了傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的線性管理模式。因此，需要一種可以利用松散的結(jié)構(gòu)將封閉的層級制與開放的市場制連接起來的工具作為新的管理模式。在現(xiàn)代公共管理的研究中，這種新的管理模式稱為治理。

（二）治理模式：領(lǐng)導(dǎo)型治理

政策網(wǎng)絡(luò)治理的模式是以治理理論和政策網(wǎng)絡(luò)研究為基礎(chǔ)建構(gòu)而成。一般而言，治理理論主要用來解釋說明“國家—社會”的關(guān)系，其中，社會治理強(qiáng)調(diào)主體與主體之間的平等合作，是一個以解決公共事務(wù)問題為目標(biāo)的協(xié)商過程。而政策網(wǎng)絡(luò)的研究主要有共識學(xué)派、利益調(diào)和派以及治理學(xué)派，其中，治理學(xué)派強(qiáng)調(diào)公民社會的作用。有別于西方公民社會自我管理所強(qiáng)調(diào)“非政府性治理”（Governance without Government）概念，中國治理模式的總體格局是以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，實行多方參與，即上層的威權(quán)主義（Authoritarianism） + 下層的協(xié)商民主（ Deliberative Democracy）。也就是說，養(yǎng)老服務(wù)在社會治理中的發(fā)展是需要領(lǐng)導(dǎo)型治理模式。Praovan和Kenis認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)型治理模式的核心在于牽頭的組織應(yīng)該提供系列措施促進(jìn)行動者實現(xiàn)目標(biāo)。2013年國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出通過簡政放權(quán)，充分發(fā)揮社會力量的主體在統(tǒng)籌發(fā)展中的作用。在政府主導(dǎo)的前提下，政府需要將“全能型”的管理權(quán)限轉(zhuǎn)讓給社會組織，發(fā)揮社會組織表達(dá)民眾意愿、影響公共政策、提供公共服務(wù)、監(jiān)督政府權(quán)力的功能。

（三）研究目的：了解治理成效

衡量養(yǎng)老服務(wù)治理的成效在于判斷社會福利供給職能是否達(dá)到“適度普惠”。所謂“適度”，即在資助補(bǔ)貼方面有所區(qū)別；所謂“普惠”，即主體地位要一視同仁?！斑m度普惠”意味著確立政府發(fā)展成為要以社會養(yǎng)老服務(wù)需求為目標(biāo)的“服務(wù)型政府”。“ 服務(wù)型政府”是針對中國傳統(tǒng)的管制型政府而提出的新概念，需要現(xiàn)代化的治理體系和治理能力?，F(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)從“十二五”開始才真正提上日程，目前還沒有進(jìn)入高發(fā)期，暫時停留在粗放型發(fā)展階段。政府通過制定“適度普惠”的政策，不但要促進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)讓利發(fā)展空間給私辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大力推進(jìn)多種形式民營機(jī)構(gòu)發(fā)展，而且還要改變社會組織出現(xiàn)過度管制和管理真空并存的局面，以及解決社會組織在行動上的困惑，最終實行社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)“以民辦為主，以公辦為輔”模式。本文以與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的政府部門和社會力量的代理人為對象，針對養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡的問題，進(jìn)行半結(jié)構(gòu)訪談，梳理總結(jié)地方經(jīng)驗。

四、廣州經(jīng)驗：“政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動”

在國家引領(lǐng)公立養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的時代，廣州市已經(jīng)允許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自由選擇進(jìn)行工商登記或民非登記。在領(lǐng)導(dǎo)型治理模式下，廣州養(yǎng)老服務(wù)體系始于90年代末的“國有企業(yè)改制分流”和“深化干部人事制度改革”，其中，治理的成效有政府實行了改革管理體制，社會承接了政府部分管理權(quán)限，以及市場可以自主定制服務(wù)價格。

（一）政府的成效：改革管理體制

政府通過改革管理體制，發(fā)揮主導(dǎo)的功能。政府引導(dǎo)各類登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場的定位，促進(jìn)從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)向居家—社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，實現(xiàn)了社會福利供給職能從“普遍性原則”向“選擇性原則”過渡。具體而言，政府引導(dǎo)編制登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面向低端市場，引導(dǎo)民政登記養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面向中端市場，以及引導(dǎo)工商登記養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面向高端市場，以滿足不同層面的養(yǎng)老服務(wù)市場需求。為了解決優(yōu)惠政策在市一級、區(qū)一級落實執(zhí)行存在的“最后一公里”問題，政府部門從被動監(jiān)管轉(zhuǎn)向主動監(jiān)管，以及從縱橫維度進(jìn)行溝通交流。例如，基層部門通過問卷調(diào)查、訪談座談會、專家論證會、媒體報道等手段，將基層的問題以及街道反饋的意見，向上級部門組織的聯(lián)系會議制度提出工作建議，并寫到相關(guān)的工作報告里。隨后，按照上級部門的工作要求執(zhí)行，并且再爭取資源、出臺并推廣政策。值得一提的是，原本工商登記企業(yè)機(jī)構(gòu)是由市民政局管理，后來轉(zhuǎn)變由區(qū)民政局分屬直接管理，與市民政局形成雙層管理制度，這種變化使得政府責(zé)任層面更容易定位，更加方便與企業(yè)機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)上來往。除此之外，通過出臺績效考評的標(biāo)準(zhǔn)，逐步精細(xì)推動政策的落實和服務(wù)的發(fā)展，實現(xiàn)將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從粗放型轉(zhuǎn)向升級改造的管理機(jī)制。

（二）社會的成效：承接管理權(quán)限

社會通過承接管理權(quán)限，發(fā)揮參與作用。社會力量的代理人擁有了由政府自主決定變?yōu)楦鶕?jù)標(biāo)準(zhǔn)決定的資助方式，并且利用黨建工作來協(xié)調(diào)整合各方面的利益關(guān)系，以提供養(yǎng)老服務(wù)。當(dāng)前，廣州市養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展定位為公益性，通過競爭機(jī)制、淡化行政色彩及強(qiáng)化重點培育等措施，用委托、承包、采購等方式交給企業(yè)機(jī)構(gòu)和社團(tuán)承擔(dān)，以此激發(fā)社會主體的自主發(fā)展活力。例如，作為社團(tuán)性質(zhì)的廣州市社會福利服務(wù)協(xié)會的成立背景起源于機(jī)關(guān)干部改革，發(fā)展目標(biāo)是由從屬于市民政局的內(nèi)部組織轉(zhuǎn)化為自負(fù)盈虧的民間組織，受民政局委托制定行業(yè)規(guī)范、開展政策調(diào)研、咨詢服務(wù)、組織培訓(xùn)和技術(shù)交流，在民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中推廣先進(jìn)的管理服務(wù)經(jīng)驗。值得一提的是，廣州市社會福利服務(wù)協(xié)會提供的評估服務(wù)是按照國家指定各個機(jī)構(gòu)的評估標(biāo)準(zhǔn)向政府競標(biāo)，以評核該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取營業(yè)執(zhí)照的資格，其中，評估專業(yè)人士既有從社會上招聘，也有從內(nèi)部退休返聘。作為民非登記的廣州市廣船養(yǎng)老院的成立背景起源于國有企業(yè)分流下崗，目標(biāo)是通過發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)來安置分流的人員，使國有資產(chǎn)保值以及推動國有企業(yè)單位改革，其行政管理按照央企要求進(jìn)行管理，從黨務(wù)知識、基礎(chǔ)組織、廉政建設(shè)、中心組學(xué)習(xí)以及理論研究等維度推進(jìn)中央關(guān)于建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)文件的精神。

（三）市場的成效：自主定制價格

市場通過自主定制價格，發(fā)揮全民能動性。盡管工商登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取的政府資助比民非登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少，但是其收費標(biāo)準(zhǔn)只需向政府備案即可，不需要受政府物價部門主導(dǎo)。不過，在護(hù)理人員配備的比例方面，還是嚴(yán)格受政府監(jiān)管。養(yǎng)老服務(wù)是一個投資成本高、回報周期長的行業(yè)，盈利的大小受選址、客源、入住率等因素影響。例如，作為工商登記的廣州市荔灣區(qū)福壽苑林擁有老年人口密度大以及鬧中取靜的地理環(huán)境優(yōu)勢，根據(jù)市場需求以及行業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行靈活定價，以提供各類配套設(shè)施，確保長者各類應(yīng)急需求以及使入住長者融入日常社區(qū)生活，充分滿足長者心理和社交的需求，力求為長者創(chuàng)造和諧愉悅、健康充實的安養(yǎng)生活。特別是，收取較高的護(hù)理費用有助成為提高護(hù)工工資的資金來源，有利于以企業(yè)運營的方式培育員工的歸屬感，并且吸引市場勞動力投入護(hù)理行業(yè)，最終解決專業(yè)人才流失的問題。值得一提的是，在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老模式的背景下，機(jī)構(gòu)向衛(wèi)計委申請醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證后，便可成立醫(yī)療社保定點門診，讓服務(wù)接受者使用醫(yī)保卡進(jìn)行消費，以降低養(yǎng)老服務(wù)成本。

五、實現(xiàn)路徑：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理是推動養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑。從廣州養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗可知，解決養(yǎng)老服務(wù)結(jié)構(gòu)失衡的問題需要從政府、社會和市場等角度入手，其中，具體措施有推進(jìn)社會組織管理體制改革、促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)信息平臺建設(shè)，以及加強(qiáng)社會福利制度有效銜接。

（一）推進(jìn)社會組織管理體制改革

推進(jìn)社會組織管理體制改革就是“政府引導(dǎo)功能定位，改革登記管理制度”。所謂“政府引導(dǎo)功能定位”，是指在推動政社分開的過程中，政府通過政策措施引導(dǎo)社會組織在養(yǎng)老服務(wù)市場中充分發(fā)揮主體的作用，引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展重心從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服轉(zhuǎn)向社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。特別是，針對低端、中端和高端養(yǎng)老床位的社會比例，以及養(yǎng)老企業(yè)對服務(wù)對象吸納、繳收服務(wù)費用的管理等問題，需要進(jìn)一步深化財政資助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的方式方法、資助標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理等措施。所謂“改革登記管理制度”，是指通過簡化行政審批流程促進(jìn)社會組織承接政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老服務(wù)的工作，解決中國社會組織登記管理制度的 “雙重管理”存在的弊端。也就是說，管理制度不再只滿足政府部門的管理需要和規(guī)避相關(guān)風(fēng)險的需要設(shè)置，社會組織不再大量被拒絕在合法登記的門外。一方面，通過對法定審批流程進(jìn)行精簡、合并、壓縮審批中間環(huán)節(jié)，實現(xiàn)單個行政審批事項服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化；另一方面，通過整合相關(guān)部門的審批權(quán)，實現(xiàn)以項目為核心的并聯(lián)審批無縫銜接。以上措施有助于促進(jìn)符合直接登記條件的申請設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)類社會組織，不再需要經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查同意，而是直接向民政部門依法申請登記，最終實現(xiàn)法人治理的目標(biāo)，解決政府失靈的問題。

（二）促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)信息平臺建設(shè)

促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)信息平臺建設(shè)就是“建立養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌信息管理平臺”。所謂“建立養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，是指依據(jù)國家、省制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、指引以及現(xiàn)行相關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，作為資助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指標(biāo)，以精準(zhǔn)扶持社會組織承接養(yǎng)老服務(wù)管理的權(quán)限，提升專業(yè)服務(wù)質(zhì)量。按照“政府推動，部門聯(lián)合，企業(yè)為主，有序?qū)嵤钡哪Ｊ椒蛛A段推進(jìn)國家級試點和省級試點，相關(guān)工作應(yīng)該聚焦于養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)技能標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)機(jī)構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)、老年產(chǎn)品用品標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。所謂“統(tǒng)籌信息管理平臺”，是指通過服務(wù)熱線、Web、APP等服務(wù)入口，基于需求申請、服務(wù)接單、服務(wù)反饋、服務(wù)評價等標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)流程，為老年人提供在線咨詢、緊急呼援、定位服務(wù)、預(yù)約掛號等基本服務(wù)和生活照料、助餐服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等延伸服務(wù)；與此同時，通過相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)在街道、社區(qū)進(jìn)行宣傳，借助新聞媒體跟蹤進(jìn)行報道，利用微博、微信公眾號、IPTV等電信渠道進(jìn)行推廣，以及透過制作簡報、宣傳冊、操作指南等方式，引導(dǎo)老年人和服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與，推動政策網(wǎng)絡(luò)行動者參與行業(yè)信息化的發(fā)展，充分落實中央關(guān)于建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)文件的精神，解決社會失靈的問題。

（三）加強(qiáng)社會福利制度有效銜接

加強(qiáng)社會福利制度有效銜接就是“保障各類服務(wù)整合，優(yōu)化養(yǎng)老資源配置”。所謂“保障各類服務(wù)整合”，就是指通過制定醫(yī)療、養(yǎng)老、衛(wèi)生、教育和文化等機(jī)構(gòu)設(shè)置的跨部門全流程綜合審批指引，要求舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)審批過程中涉及的各有關(guān)部門，都要主動公開審批程序和審批時限。同時，政府部門要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和老年人口增長情況，建立穩(wěn)定的老齡事業(yè)經(jīng)費投入保障機(jī)制，推進(jìn)將彩票公益金投入養(yǎng)老服務(wù)的工作。所謂“優(yōu)化養(yǎng)老資源配置”，就是指全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力。通過推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”益民服務(wù)，加快推行面向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)試點，推廣大數(shù)據(jù)應(yīng)用，引導(dǎo)整合線上線下企業(yè)的資源要素，推動業(yè)態(tài)創(chuàng)新、模式變革和效能提高。除此之外，出臺養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券發(fā)行指引，結(jié)合其平均收益低、回報周期長等特點，制定有利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鼓勵條款；探索允許營利性的養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域機(jī)構(gòu)以有償取得的土地、設(shè)施等財產(chǎn)進(jìn)行抵押融資，解決市場失靈的問題。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]