雙重滯后型區(qū)域市民化的財(cái)政約束與制度推進(jìn)
——以河南省為例

趙楚萌

（鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院，河南 鄭州 450000）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是提高我國(guó)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必要舉措和現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。2016年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》強(qiáng)調(diào)財(cái)政對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的支持作用，2018年政府工作報(bào)告再次說(shuō)明要促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使得今年再進(jìn)城落戶1300萬(wàn)人。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢(shì)。近年來(lái)，河南省綜合實(shí)力相較之前有顯著提升，農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)逐漸減少，省會(huì)鄭州等較為發(fā)達(dá)的城市外來(lái)人口有明顯增加。政府不能僅將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口視為支撐城市發(fā)展的廉價(jià)勞動(dòng)力，也不能以控制城市人口數(shù)量為由拒絕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，而應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合理市民化。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化必然需要較多的財(cái)政投入，因此流入地政府積極性較低。針對(duì)這一問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者已有較多的研究，但多數(shù)研究以地域進(jìn)行劃分研究某一地區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，而且由于選取測(cè)算指標(biāo)不同、數(shù)據(jù)來(lái)源不同、測(cè)算方式不同，計(jì)算結(jié)果也存在一定的差異。本文采用魏麗莉關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的劃分方法，研究河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政約束。

根據(jù)我國(guó)的城鄉(xiāng)差異，現(xiàn)階段我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系主要可以分為三種類型：第一為城市、農(nóng)村皆強(qiáng)類型，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)明顯；第二位城市強(qiáng)而農(nóng)村弱類型，城鄉(xiāng)差距較大；第三是弱城市弱農(nóng)村類型，即雙重滯后型，區(qū)域整體發(fā)展水平較為落后，城鄉(xiāng)差距較大并呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，主要為一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)。根據(jù)表1可以看出，從區(qū)域發(fā)展水平來(lái)看，河南省的人均生產(chǎn)總值、人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入均落后與全國(guó)平均水平，與中部其他地區(qū)相比處于中等偏下水平；從區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)度來(lái)看，河南省城鄉(xiāng)差距遠(yuǎn)大于全國(guó)平均水平，在中部地區(qū)中城鄉(xiāng)發(fā)展差距最大。因此，河南省為雙重滯后型地區(qū)。

一、河南省財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化供應(yīng)能力

（一）河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)模型構(gòu)建

本文從個(gè)人、政府和企業(yè)三部分十五個(gè)方面來(lái)計(jì)算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總成本，根據(jù)河南省財(cái)政分別對(duì)戶籍市民和農(nóng)民的投入情況對(duì)其成本進(jìn)行估算。相關(guān)數(shù)據(jù)主要來(lái)自于2011-2017年《河南省統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)醫(yī)療和衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》。

首先，做出以下假設(shè)：

（1）收入方面，十八大中提出到2020年城鄉(xiāng)居民收入將翻一番的目標(biāo)，因此本文假設(shè)收入以每年10%的速度增長(zhǎng)。但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入一般低于城鎮(zhèn)居民平均收入，因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入按其收入的60%計(jì)算。

（2）根據(jù)《河南關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的實(shí)施意見》（2015）提出爭(zhēng)取到2020年將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人數(shù)增加到1000萬(wàn)，因此假設(shè)從2015年到2020年每年新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人數(shù)為200萬(wàn)人。

表1 2016年我國(guó)部分地區(qū)人民生活水平對(duì)比

（3）根據(jù)2014年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告中統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)民工的平均年齡為38歲，退休年齡為60歲，因此本文假設(shè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工作時(shí)間為22年。

（4）養(yǎng)老保險(xiǎn)的利息假設(shè)為3%。

（5）假設(shè)河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口同時(shí)包括河南省內(nèi)和省外人口。

其次，各項(xiàng)成本計(jì)算具體方法如下：

（1）生活成本

生活成本是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活在城鎮(zhèn)的日常生活消費(fèi)中需要個(gè)人所承擔(dān)的部分，由于城鎮(zhèn)的日常消費(fèi)支出高于農(nóng)村，因此本文采取的是河南城鎮(zhèn)與全國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的差額，即河南省城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)支出-全國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出。

（2）住房成本

住房成本是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住在此城鎮(zhèn)之中為滿足基本的住宿需求所需付出的租房或者購(gòu)房的成本。僅有部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被納入到保障房人群中，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要同城鎮(zhèn)居民一樣付出同等的住房成本，因此本文采取的是統(tǒng)計(jì)年鑒中城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)中的居住成本部分。

（3）社會(huì)保障成本

河南省為城鎮(zhèn)居民主要提供的是醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、生育、工傷五種保險(xiǎn)。根據(jù)現(xiàn)階段河南省個(gè)人、企業(yè)的承擔(dān)比例，本文采取的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的平均工資與五險(xiǎn)不同主體繳費(fèi)比例之和的乘積，即城鎮(zhèn)居民平均工資×60%×五險(xiǎn)不同主體繳費(fèi)比例之和。

河南省現(xiàn)階段實(shí)行的仍為九年義務(wù)教育，需要個(gè)人與政府共同承擔(dān)，因此個(gè)人承擔(dān)的部分本文采取的是河南省城鎮(zhèn)家庭與全國(guó)農(nóng)村居民家庭人均文教娛樂(lè)支出的差值，即河南省城鎮(zhèn)家庭人均文教娛樂(lè)支出-我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均文教娛樂(lè)支出，政府承擔(dān)的部分是小學(xué)生和初中生的生均教育繳費(fèi)之和。

（4）土地機(jī)會(huì)成本

土地機(jī)會(huì)成本是指農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)之中所要放棄的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而失去的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和兼營(yíng)經(jīng)營(yíng)的收益。按照農(nóng)村居民家庭的收入計(jì)算方式，本文采取的是全國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入中的家庭經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移支付收入三者之和。

（5）公共管理成本

為方便計(jì)算，公共管理成本直接采取河南省統(tǒng)計(jì)年鑒中財(cái)政支出中一般公共服務(wù)、公共安全、環(huán)境保護(hù)之和與城鎮(zhèn)人口數(shù)量之比。

（6）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本是指政府為滿足城鎮(zhèn)居民的基本生活而需增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資。本文采取的是河南省水利、環(huán)境和公共設(shè)施，電力、燃?xì)饧八a(chǎn)供應(yīng)投資+交通運(yùn)輸投資、郵電通信、衛(wèi)生設(shè)施投資之和與城鎮(zhèn)人口數(shù)量之比。

（7）保障性住房成本

保障性住房成本是政府財(cái)政為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所提供的公租房和廉租房的補(bǔ)貼。根據(jù)我國(guó)保障房申請(qǐng)辦法規(guī)定，大約有30%的農(nóng)業(yè)人口可享受保障房。而且保障房的建設(shè)成本約為成品房的70%，因此本文直接得出河南省保障性住房成本為59825.97元。

（8）培訓(xùn)技能成本

根據(jù)《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例規(guī)定》，企業(yè)對(duì)職工的技能培訓(xùn)支出不得超過(guò)職工工資總量的25%，因此本文的技能培訓(xùn)成本為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平均工資×0.25。

（9）就業(yè)歧視成本

就業(yè)歧視成本是在農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移之前由于受戶籍歧視，出現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工權(quán)利不對(duì)等的現(xiàn)象，市民化之后消除這種歧視后企業(yè)需承擔(dān)的成本。本文借鑒之前姚先國(guó)等學(xué)者的研究成果，采取工資歧視系數(shù)（0.25）來(lái)計(jì)算這一部分成本，即為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平均工資×0.25。

（二）河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本計(jì)量結(jié)果

根據(jù)上述各項(xiàng)成本計(jì)算方法，河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本為每年134649.2元，其中政府需承擔(dān)89302.7元，占總成本的66.32%，最多的為保障性住房，占總成本的44.3%；個(gè)人需要承擔(dān)24076.9元，占總成本的20.11%。其中，社會(huì)保障成本最多，為8685.776元，占總成本的6.45%；企業(yè)需要承擔(dān)21269.64元，占總成本的15.8%；社會(huì)保障成本最多，占總成本的14.87%。

二、河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政問(wèn)題

（一）河南省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共服務(wù)需求

根據(jù)以上計(jì)算結(jié)果，河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本中需要財(cái)政支出89302.7元，按照每年200萬(wàn)人市民化轉(zhuǎn)移速度，財(cái)政每年需要負(fù)擔(dān)1986.054億元，而河南省2015年一般公共預(yù)算收入為3016.05億元，僅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政支出需要1986.054億元，占財(cái)政收入的三分之一以上。河南省人口數(shù)量較多，除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之外，還有大量城鄉(xiāng)居民，僅顧及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而河南省為雙重滯后型地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較為落后，政府的財(cái)政能力有限，面對(duì)龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政需求，政府的供應(yīng)能力有限。

（二）公共成本支付主體之間的責(zé)任劃分不清晰

一方面，地方政府需承擔(dān)的責(zé)任與其所有的權(quán)力不匹配。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政府財(cái)政支出中，地方政府承擔(dān)了各項(xiàng)項(xiàng)目中的90%以上的支出，而中央政府承擔(dān)比例不足10%，甚至教育成本中僅占0.1%。河南省作為雙重滯后型地區(qū)，先天發(fā)展水平遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)地區(qū)，但需承擔(dān)巨大的財(cái)政支出，隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的增加，財(cái)政缺口必然面臨逐漸增加的趨勢(shì)。

另一方面，市級(jí)政府公共成本負(fù)擔(dān)較重。根據(jù)省級(jí)與市級(jí)及以下政府的財(cái)政分擔(dān)成本計(jì)算結(jié)果，市級(jí)政府承擔(dān)了90%左右的各項(xiàng)支出項(xiàng)目，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本大多數(shù)都需市級(jí)以下政府所承擔(dān)。因此可以看出，雖國(guó)家層面大力鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使其享受與城鎮(zhèn)居民同等生活就業(yè)待遇，農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市會(huì)促進(jìn)城市的發(fā)展，但城鎮(zhèn)卻不愿意接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。市級(jí)市以下政府在地方債較高情況下，仍需負(fù)擔(dān)較重的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，不少地方政府都認(rèn)為給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等的市民待遇引發(fā)的財(cái)政問(wèn)題是不可避免的。

（三）缺乏對(duì)市民化財(cái)政支出的專項(xiàng)資金管理體系

河南省為雙重滯后型區(qū)域，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，農(nóng)村地區(qū)的居民無(wú)論從生活方式、社會(huì)福利、個(gè)人素質(zhì)等都與城市有所區(qū)別。而現(xiàn)階段的對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政支付體系將其與原生市民一樣看待，只是爭(zhēng)取將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲取與城鎮(zhèn)居民同等生活待遇，但要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化需要的公共成本高于城鎮(zhèn)居民。不同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要的公共服務(wù)不同，假設(shè)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分為主動(dòng)轉(zhuǎn)移和被動(dòng)轉(zhuǎn)移，對(duì)于主動(dòng)轉(zhuǎn)移的人群來(lái)說(shuō)，他們已經(jīng)在城市生活了較長(zhǎng)時(shí)間，在心理上已經(jīng)基本入到了城市之中。因此，財(cái)政支出應(yīng)偏向于減少戶籍的限制，使其享受與市民同等生活待遇，相反對(duì)于被動(dòng)轉(zhuǎn)移的人群來(lái)說(shuō)，應(yīng)偏重于使其心理上融入城市的財(cái)政支出。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政制度推進(jìn)政策建議

（一）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)制度

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，從本質(zhì)來(lái)講是促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化。因此，合理劃分企業(yè)、個(gè)人和政府不同主體責(zé)任，中央政府在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，規(guī)劃其分擔(dān)機(jī)制的過(guò)程中，要因地制宜，綜合考慮雙重滯后型區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后、財(cái)政負(fù)擔(dān)較大、城鄉(xiāng)差距明顯的現(xiàn)實(shí)狀況，而不是采取一刀切的形式，與發(fā)達(dá)地區(qū)采取相同的市民化規(guī)劃方案。

第一，完善各級(jí)政府間的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。一方面，中央政府需要制定全國(guó)統(tǒng)一的公共服務(wù)配置最低標(biāo)準(zhǔn)，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，主動(dòng)分擔(dān)起子女教育、社會(huì)保障等溢出效應(yīng)較強(qiáng)的公共服務(wù)項(xiàng)目；各省級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況需指定省內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，并承擔(dān)起公共管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房保障等溢出效應(yīng)稍弱的公共服務(wù)項(xiàng)目。同時(shí)，對(duì)于流入地與流出地政府之間，流入地政府承擔(dān)了較多的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此中央政府一方面需適當(dāng)增加流入地政府稅收自留收入，增加其財(cái)政收入。另一方面，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地與流出地之間的資源互換機(jī)制，例如城市建設(shè)用地指標(biāo)，可建立兩地之間的平衡配套協(xié)調(diào)機(jī)制。

第二，用人單位主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，分擔(dān)成本。一方面，實(shí)施積極有效的就業(yè)扶持政策。河南作為雙重滯后型區(qū)域的代表地區(qū)，具有就業(yè)需求與用人需求不匹配的特點(diǎn)，應(yīng)建立及時(shí)有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)供求信息系統(tǒng)，讓勞動(dòng)者和企業(yè)充分了解市場(chǎng)上的供求變化，解決用人單位“招工難”、勞動(dòng)者“就業(yè)難”的困境，改善勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性失衡的現(xiàn)狀。另一方面，企業(yè)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中人口紅利的受益者，應(yīng)分擔(dān)起為其提供社會(huì)保障、技能培訓(xùn)和與城鎮(zhèn)人口同工同酬的責(zé)任。

第三，發(fā)揮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在其市民化成本分擔(dān)過(guò)程中的協(xié)助地位。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過(guò)市民化提升了自身的利益、維護(hù)了自身的合法權(quán)益，理應(yīng)承擔(dān)部分成本分擔(dān)的責(zé)任，負(fù)擔(dān)放棄在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所獲取的機(jī)會(huì)成本和在城市生活所必須的生產(chǎn)生活成本，提倡其“帶資進(jìn)城”。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，其最大的資產(chǎn)是在農(nóng)村的土地，應(yīng)繼續(xù)推行宅基地與承包地三權(quán)分置，推動(dòng)土地和農(nóng)民住房的確權(quán)，完善農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過(guò)市場(chǎng)化的手段提高其資產(chǎn)的變現(xiàn)能力，增加其自有資本。

（二）建立市民化財(cái)政支出的專項(xiàng)資金管理體系

針對(duì)雙重滯后型區(qū)域的特點(diǎn)，確定主動(dòng)型轉(zhuǎn)移人口和被動(dòng)型轉(zhuǎn)移人口市民化的先后順序，分層次地解決雙重滯后型區(qū)域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，相較于被動(dòng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口來(lái)說(shuō)，主動(dòng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口勞動(dòng)能力、心理承受能力較強(qiáng)，能夠獲得較為持續(xù)的收益，而解決其市民化問(wèn)題的財(cái)政負(fù)擔(dān)高于被動(dòng)轉(zhuǎn)移的人口。因此，被動(dòng)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的市民化問(wèn)題的解決較為緊迫，而且住房和戶籍問(wèn)題的解決使其成本降低，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)專業(yè)人口市民化成本分擔(dān)的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制，先解決被動(dòng)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的市民化問(wèn)題，再集中企業(yè)、個(gè)人和政府三者的能力解決主動(dòng)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題。

[1]高新才,魏麗莉.雙重滯后型城鄉(xiāng)關(guān)系及其收斂性分析[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2010,38（1）:1-7.

[2]王家永,蓋克.農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型成本測(cè)算與分擔(dān)機(jī)制考察——以大連市甘井子區(qū)為例[J].地方財(cái)政研究,2014（5）:65-70.

[3]羅云開.建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制:質(zhì)疑與辨析[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究,2015（6）:87-92.

[4]姚先國(guó),郭東杰.改制企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的實(shí)證分析[J].管理世界,2004（5）:97-107.

[5]王西,劉維剛.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測(cè)算及分擔(dān)機(jī)制研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2016（12）:29-34.