基于政策文本的定量分析：我國(guó)共享單車政策探究及相關(guān)建議

孟凡坤

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031）

一、問題的提出

隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，共享經(jīng)濟(jì)在我國(guó)發(fā)展方興未艾。共享單車是共享經(jīng)濟(jì)的代表產(chǎn)物，其迅速發(fā)展帶來(lái)了一場(chǎng)公共交通領(lǐng)域的變革，在近三年時(shí)間的時(shí)間里，它依托強(qiáng)大的市場(chǎng)資本的支持和規(guī)范成熟的市場(chǎng)化運(yùn)作已成為各大城市最便捷的代步工具。但是，共享單車帶來(lái)了違規(guī)使用損害共享經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性、失德行為擾亂市場(chǎng)秩序的和諧性、狂熱投資挑戰(zhàn)行業(yè)發(fā)展的可控性等諸多問題。對(duì)此，我國(guó)各地城市相繼出臺(tái)相關(guān)政策，加以規(guī)范和調(diào)整。

對(duì)中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“共享單車”共有1187篇文獻(xiàn)，其中“核心期刊”和“CSSCI”只有52篇文獻(xiàn)，主要集中于貿(mào)易經(jīng)濟(jì)和交通運(yùn)輸?shù)确矫?，而相關(guān)文獻(xiàn)中對(duì)共享單車政策的研究較為空白?？梢钥闯觯?dāng)前共享單車政策研究的主要困惑在于我們?nèi)狈?duì)我國(guó)共享單車政策的整體性和系統(tǒng)性的了解和分析。諸如我國(guó)出臺(tái)了多少共享單車政策，這些政策的文本形式如何，這些政策由誰(shuí)制定，政策內(nèi)容和主題是什么，具有什么樣的特點(diǎn)等。對(duì)于這些基本問題，從目前的研究來(lái)看并不是十分清晰。而對(duì)于這些問題的不清晰，使得我們對(duì)于共享單車政策的理念和趨勢(shì)難以把握，制約我們對(duì)相關(guān)政策的解讀和預(yù)測(cè)?；谶@一判斷，本研究通過近幾年我國(guó)主要城市出臺(tái)的共享單車政策文本進(jìn)行系統(tǒng)性的定量分析，力圖從宏觀上把握我國(guó)共享單車政策的基本特點(diǎn)，以期豐富學(xué)術(shù)界對(duì)于共享單車政策的基本認(rèn)識(shí)。

二、共享單車政策回顧及文本選擇

共享單車政策是為了規(guī)范共享單車的消費(fèi)者、企業(yè)和政府三方行為和解決其帶來(lái)的社會(huì)問題而頒布的。2016年12月27日，深圳交委發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)自行車的若干意見（征求意見稿）》，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)自行車定位、政府企業(yè)責(zé)任等進(jìn)行規(guī)范，這是國(guó)內(nèi)首次推出有關(guān)共享單車的規(guī)范意見。隨后，2017年3月3日成都市出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)共享單車發(fā)展的試行意見》，成為我國(guó)首個(gè)城市支持共享單車發(fā)展的政策。3月17日，南京市交通運(yùn)輸局發(fā)布了《南京市促進(jìn)網(wǎng)約自行車健康發(fā)展的若干意見（征求意見稿）》；4月21日，《北京市鼓勵(lì)規(guī)范發(fā)展共享自行車的指導(dǎo)意見（試行）》頒布；4月24日《天津市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車管理暫行辦法（征求意見稿）》頒布；4月28日，上海發(fā)布了《上海市規(guī)范發(fā)展共享自行車指導(dǎo)意見（試行）》。2017年5月22日，交通運(yùn)輸部發(fā)布十部門起草的《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》；8月3日，《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》落地，這是從頂層設(shè)計(jì)角度對(duì)共享單車行業(yè)共性問題予以明確，代表著中央部門出臺(tái)共享單車的指導(dǎo)性政策意見，為其他城市的政策頒布提供依據(jù)。此后，各主要城市共享單車政策紛紛落地執(zhí)行。

本文所稱的共享單車政策文本是指由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門以及地方政府頒發(fā)的、以正式書面文本為表現(xiàn)形式的各種共享單車的規(guī)范性文件。本文從我國(guó)主要城市相關(guān)部門網(wǎng)站上摘取文件，在抽取樣本上遵循公開性、權(quán)威性和相關(guān)性。權(quán)威性是指政策文本是由國(guó)家權(quán)威主體出臺(tái)的共享單車政策，主要包括中央和地方政府；公開性是指由政府以公開頒布的方式對(duì)社會(huì)發(fā)布的共享單車政策，不公開或者還在討論的提案不在本研究范圍內(nèi)；相關(guān)性是指政府頒布的與“共享單車”“互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車”等與共享單車有關(guān)的政策。由于政策數(shù)量有限，本文整理的政策遵循相關(guān)性。值得注意的是，由于共享單車是新興產(chǎn)物，政策也大多在近幾年出臺(tái)，目前還沒有一部完整、及時(shí)的共享單車政策匯編，因此，本文選取的政策文本主要從我國(guó)主要城市的政府網(wǎng)站上收集整理而來(lái)。另外，北大法律信息網(wǎng)收錄了自1949年以來(lái)的20余萬(wàn)篇法律文件，而且合理劃分為19個(gè)子數(shù)據(jù)庫(kù)，具有強(qiáng)大的檢索功能。在北大法律信息網(wǎng)中輸入“互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車”“共享單車”等檢索詞進(jìn)行檢索，最終選擇出符合三原則的政策文本。本文所取的政策文本不包括征求意見稿。自2016年至2018年1月的有效政策文本共計(jì)19份（如附表1所示）。

三、共享單車政策文本的分析框架

公共政策是國(guó)家（政府）、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。公共政策文本則是公共政策存在的物理載體，能夠?yàn)檠芯空咛峁┯^察政府行為和政治過程的窗口。政策文本的研究路徑主要有五種，分別是語(yǔ)義學(xué)與語(yǔ)法學(xué)路徑、語(yǔ)用學(xué)路徑、政策內(nèi)容路徑、文獻(xiàn)計(jì)量路徑和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)路徑。政策文本的量化分析路徑是政策文本研究的一大趨勢(shì)和重要內(nèi)容。

所謂政策文本的量化分析是對(duì)政策文本從非內(nèi)容要素加以分析，主要有文本數(shù)量、政策年限和政策主題的分析等。具體的步驟是：首先將各個(gè)政策文本中的政策工具內(nèi)容進(jìn)行編碼，以定義分析單元并進(jìn)行初步的描述性分析；再根據(jù)政策工具理論制定分析框架，隨后把符合框架的政策編號(hào)歸入分析框架中進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)；最后在量化分析的基礎(chǔ)上剖析該政策在政策工具的選擇、組織與建構(gòu)中存在的問題，并給出相應(yīng)的政策建議。對(duì)政治學(xué)家來(lái)說，如果致力于獲得更可靠的政治知識(shí)，更重要的是要形成量化概念，以便使我們不僅能根據(jù)特征去排列事項(xiàng)的順序，而且能說明每一項(xiàng)目具有該特征的程度?？梢?，政策文本的量化分析可以讓我們更加細(xì)致清晰地了解到政策的實(shí)際特點(diǎn)。

政策量化研究作為一種新興的研究方法和范式，在眾多政策研究中得到具體的應(yīng)用。國(guó)內(nèi)學(xué)者也用政策量化分析對(duì)我國(guó)某些政策進(jìn)行研究，取得了一些成果。如王宏起、李婧媛等（2018）對(duì)“雙創(chuàng)”政策文本進(jìn)行了量化研究，張?jiān)路f、徐宏毅（2017）對(duì)中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策文本進(jìn)行了量化分析，張?jiān)偕?、李鑫濤等?017）量化分析了我國(guó)協(xié)商民主政策，黃萃、趙培強(qiáng)等（2015）量化研究了我國(guó)少數(shù)民族雙語(yǔ)教育政策文本。本文將政策量化分析方法引入共享單車政策研究中，嘗試更系統(tǒng)、全面地了解共享單車政策，借此更好地對(duì)政策進(jìn)行解讀和預(yù)測(cè)。本研究主要從政策文本形式、政策主體、出臺(tái)時(shí)間和政策主題等方面對(duì)政策文本進(jìn)行定量分析（如表1所示）。

四、共享單車政策文本的量化分析

（一）政策文本形式分布

從政策的文本形式中可以了解到政策的規(guī)范性以及可操作性，對(duì)共享單車政策文本形式進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（具體情況見附表2），主要形式有意見、通知、規(guī)定、方案、通告五種形式。其中，中央層面來(lái)看，交通部等十部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，是一項(xiàng)“意見”；從地方來(lái)看，文本形式以“意見”為主，其規(guī)范性和約束性較強(qiáng)，多達(dá)14項(xiàng)，而通知、規(guī)定、方案和通告各為一項(xiàng)。從文本形式來(lái)看，共享單車政策的可操作性較弱，規(guī)范性和約束性較強(qiáng)。

表1 分析維度

（二）政策主體構(gòu)成

政策發(fā)布的主體是指參與或影響政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估與監(jiān)控的個(gè)人、團(tuán)體或組織。共享單車政策的制定和實(shí)施往往不是由一個(gè)部門完成的，出臺(tái)政策也往往由多個(gè)部門聯(lián)合頒布。從中央層面來(lái)看，政策發(fā)布較少，只有一項(xiàng)指導(dǎo)意見，由交通運(yùn)輸部、中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、公安部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行、質(zhì)檢總局、國(guó)家旅游局等十部門聯(lián)合發(fā)布。從地方層面來(lái)看，單獨(dú)發(fā)文的占8項(xiàng)，主要以辦公廳和城市管理局為主，多部門聯(lián)合發(fā)文占10項(xiàng)。其中發(fā)文涉及部門最多的為公安局，多達(dá)11次；其次為城市管理委員會(huì)或城市管理局、交通運(yùn)輸委員會(huì)或交通運(yùn)輸局和辦公廳，分別為10次、9次和4次（具體情況見附表3）?？梢钥闯觯嗖块T聯(lián)合發(fā)文所占比例高于單獨(dú)發(fā)文，但是差距較小，說明部門間合作缺乏；另外，公安局等專業(yè)性部門涉及最多，體現(xiàn)了政策服務(wù)較好的針對(duì)性。

（三）出臺(tái)時(shí)間發(fā)展

隨著時(shí)間的推移，政策數(shù)量的變化可以看出政策出臺(tái)的發(fā)展趨勢(shì)，可以在一定程度上看出政府對(duì)于政策問題引導(dǎo)的方向及力度。從政策出臺(tái)的時(shí)間來(lái)看，受制于共享單車出現(xiàn)的時(shí)間，主要集中于2017年出臺(tái)，出臺(tái)步幅呈現(xiàn)“震蕩型”，平均每月出臺(tái)“1.46”項(xiàng)。自2017年2月成都市率先出臺(tái)共享單車政策以來(lái)，幾乎每月都會(huì)有地方政府出臺(tái)相關(guān)政策，其中9月出臺(tái)政策最多，達(dá)到4項(xiàng)，說明中央政策的出臺(tái)對(duì)地方政策的出臺(tái)有著積極的指導(dǎo)作用（如圖1所示）。

圖1 月度共享單車政策數(shù)量變化折線圖

（四）政策主題統(tǒng)計(jì)

政策主題是一項(xiàng)政策的基本構(gòu)成要素，反映出政策的著力點(diǎn)，了解政策的目的和主旨。本文對(duì)出臺(tái)的政策主題進(jìn)行整理，歸納出6類政策主題，分別是明確責(zé)任、鼓勵(lì)引導(dǎo)、規(guī)范行為、創(chuàng)新、加強(qiáng)宣傳和監(jiān)管監(jiān)督，相應(yīng)關(guān)鍵詞對(duì)應(yīng)如附表4所示，其比例分布如圖2所示。從政策主題的數(shù)量分布來(lái)看，有關(guān)規(guī)范行為類的政策最多，占文本總數(shù)的35%，其他的依次為監(jiān)管監(jiān)督（23%）、鼓勵(lì)引導(dǎo)（19%）、明確責(zé)任（15%）、加強(qiáng)宣傳（4%）和創(chuàng)新（4%）。從政策主題及其分布中不難看出我國(guó)政府在治理共享單車方面的基本理念和思路，面對(duì)新興出現(xiàn)的事物，規(guī)范行為為首位，監(jiān)督監(jiān)管和鼓勵(lì)引導(dǎo)都體現(xiàn)了政府的重要職能和責(zé)任，是政府對(duì)共享單車治理的積極應(yīng)對(duì)。但是，政府缺乏對(duì)“創(chuàng)新”和“加強(qiáng)宣傳”的政策關(guān)注。另外從政策文本內(nèi)容來(lái)看，政策呈現(xiàn)出同質(zhì)化，缺乏異質(zhì)性（見附表4）。

圖2 共享單車政策主題分布百分比

五、研究發(fā)現(xiàn)與政策建議

（一）研究發(fā)現(xiàn)

公共政策是實(shí)現(xiàn)善治的重要手段，政府欲通過公共政策的制定和執(zhí)行來(lái)進(jìn)行共享單車的治理。本文通過對(duì)中央部門和主要城市共享單車的政策文本進(jìn)行量化分析，由于時(shí)間和精力有限，只選取了我國(guó)主要城市相關(guān)政策（政策出臺(tái)較少），使得樣本在數(shù)量上有所局限，但所取樣本具有典型性和代表性，希望通過對(duì)政策結(jié)構(gòu)特征的解析，能夠?yàn)楦由钊氲恼哐芯刻峁┗A(chǔ)，起到拋磚引玉的作用。從研究中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)共享單車政策具有內(nèi)容同質(zhì)化、主體多元化、數(shù)量穩(wěn)增化、規(guī)范性和可操作性較低的特點(diǎn)。

研究從政策文本形式、政策主體、出臺(tái)時(shí)間、政策主題等方面進(jìn)行解讀。分析發(fā)現(xiàn)：我國(guó)共享單車政策尚處于起步階段，相關(guān)政策較少，缺乏異質(zhì)性；我國(guó)共享單車政策發(fā)展時(shí)間較短，最長(zhǎng)的政策執(zhí)行時(shí)期僅為1年；中央政策的出臺(tái)對(duì)地方政策出臺(tái)有著積極的指導(dǎo)作用；共享單車政策文本形式以“意見”為主，這意味著政策的規(guī)范性較強(qiáng)，而缺乏可操作性；規(guī)范行為是政策的首要理念，政府缺乏對(duì)“創(chuàng)新”和“加強(qiáng)宣傳”的政策關(guān)注。

（二）政策建議

在量化研究的基礎(chǔ)上，可以窺見我國(guó)一年來(lái)中央和地方共享單車政策上的軌跡。據(jù)此并結(jié)合當(dāng)前我國(guó)共享單車政策執(zhí)行的具體情況，本文在以下幾方面提出政策建議，以期優(yōu)化我國(guó)共享單車政策。

1.加強(qiáng)中央導(dǎo)引，有針對(duì)性地提供政策引導(dǎo)和支持。從研究中我們不難發(fā)現(xiàn)，中央政策的出臺(tái)對(duì)于地方政府共享單車政策的出臺(tái)有著積極的引導(dǎo)作用。目前來(lái)看，中央政策只有一份，即《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其他相應(yīng)的配套政策缺乏。隨著共享單車的繼續(xù)普及，其帶來(lái)的公共難題也在隨之增加，中央應(yīng)從宏觀上出臺(tái)更多政策引導(dǎo)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

2.摸索經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新政策治理。地方政府也應(yīng)加強(qiáng)城市治理能力，依照各地情況不同，大膽摸索經(jīng)驗(yàn)，提供更為細(xì)致的政策服務(wù)。未制定共享單車相應(yīng)政策的城市應(yīng)參考其他城市的治理經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)制定符合當(dāng)?shù)厍闆r的政策。

3.政策由數(shù)量的規(guī)?；騼?nèi)容的專業(yè)化、針對(duì)性發(fā)展。從目前出臺(tái)的政策來(lái)看，呈現(xiàn)出同質(zhì)化的特點(diǎn)，且政策主題大多集中于“規(guī)范行為”。政府在制定政策時(shí)，應(yīng)更注重政策內(nèi)容的專業(yè)化和針對(duì)性，廣泛聽取社會(huì)意見。另外，多部門聯(lián)合制定政策更有益于政策的科學(xué)化、專業(yè)化。

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附表1 相關(guān)政策一覽表

附表2 政策文本形式分布

附表3 發(fā)文部門及頻次

附表4 我國(guó)共享單車政策文本主題