縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編制存在的問題及建議

劉春紅 李倩文

摘要：根據(jù)財政部規(guī)定，行政事業(yè)單位在年終時，應(yīng)結(jié)合本單位實際情況，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范（試行）》（以下簡稱《單位內(nèi)部控制規(guī)范》）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》規(guī)定編制能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實施情況的報告。文章結(jié)合工作實踐對當前縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報中存在的問題進行分析，提出幾點可操作性的建議，力求對推動內(nèi)控建設(shè)在縣級行政事業(yè)單位全面落地以及提高內(nèi)控報告的編報質(zhì)量起到一些參考作用。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)控報告 問題 建議

2017年1月25日，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（以下簡稱《管理制度》），對規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的編報行為，提高內(nèi)部控制報告質(zhì)量，促進內(nèi)部控制信息公開，推動單位進一步加強內(nèi)部控制建設(shè)，具有現(xiàn)實意義。但目前，縣級行政事業(yè)單位的內(nèi)控環(huán)境比較薄弱、內(nèi)控制度還不夠完善，一些單位對此項工作缺乏理解和認識，多抱以敷衍應(yīng)付態(tài)度完成，直接影響了內(nèi)控報告編報質(zhì)量。本文結(jié)合工作實踐對縣級單位在編報過程中發(fā)現(xiàn)的問題展開分析，并就推進縣級單位內(nèi)控建設(shè)和編報工作提出幾點建議。

一、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控報告編報工作存在的問題

（一）單位內(nèi)控環(huán)境相對薄弱，單位內(nèi)部控制運行情況總體評價結(jié)果不容樂觀

一是在內(nèi)控建設(shè)應(yīng)該有誰負責這一問題上，多數(shù)單位在存在模糊認識，認為由分管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)負責。《單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定“單位負責人應(yīng)對本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實施負責”。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)就是“一把手”工程，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視，內(nèi)控建設(shè)無從談起。二是在內(nèi)控建設(shè)牽頭部門的問題上，部分單位認為內(nèi)審部門應(yīng)該是牽頭部門，把組織實施部門與內(nèi)部評價與監(jiān)督部門混為一談，內(nèi)控設(shè)計存在缺陷。三是一些基層行政事業(yè)單位負責人對內(nèi)控知識理解存在偏差。認為內(nèi)控建設(shè)只是財務(wù)人員的事，把單位內(nèi)控建設(shè)和內(nèi)控報告完全交由財務(wù)人員去完成，而財務(wù)部門是基層單位主要職能部門，工作任務(wù)重，人手較少，有的為非專業(yè)人員，加之他們內(nèi)控知識水平有限且經(jīng)驗不足，對內(nèi)控工作，多數(shù)會計人員表現(xiàn)出力不從心，難以勝任該項工作，只是應(yīng)付檢查等，多報以消極、被動甚至抵觸的態(tài)度去完成，有的會計人員在編報過程中存在不按要求報送，隨意編造，未經(jīng)審核上報，代替單位負責人簽字等現(xiàn)象，單位內(nèi)控報告的編報質(zhì)量不高。

（二）縣級單位內(nèi)控制度缺失，內(nèi)控報告編報內(nèi)容不完整

目前來看，多數(shù)縣級單位沒有編制業(yè)務(wù)流程圖，只有少數(shù)單位，有一些業(yè)務(wù)流程文件，但并不完整。普遍存在建設(shè)項目管理與合同管理的相關(guān)制度沒有開展。編報發(fā)現(xiàn)有些單位雖填列有相關(guān)的內(nèi)部管理制度，但卻不能提供相關(guān)的佐證材料予以支撐，內(nèi)控報告內(nèi)容的可信度較低。

其次，不相容崗位未有效分離，有少數(shù)單位采購、付款、驗收、保管等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)由會計一人全程辦理，而且缺乏相應(yīng)制衡措施，導(dǎo)致個別單位財務(wù)人員篡改、偽造原始憑證，貪污挪用公款長期未被發(fā)現(xiàn)。同時，重大事項集體決策和會簽制度執(zhí)行不到位，尤其是在一些小型基層單位，人員較少，單位領(lǐng)導(dǎo)一人說了算現(xiàn)象普遍，權(quán)力制約難以制度化或無法落實。另外，目前縣級行政事業(yè)單未建立內(nèi)控風險評估機制，沒有對經(jīng)濟活動的風險進行分析和管控，存在資產(chǎn)安全隱患。 三是信息化建設(shè)滯后。從目前各單位內(nèi)控進展情況看，普遍處于建立和實施階段，信息化程度和管理水平較低。

（三）縣級單位內(nèi)控組織不健全，監(jiān)督約束弱化，編報基礎(chǔ)不扎實

《管理制度》規(guī)定“單位主要負責人對本單位內(nèi)部控制報告的真實性和完整性負責”。但縣級單位普遍內(nèi)控機構(gòu)不健全，缺乏有效監(jiān)督，評價不客觀，內(nèi)控建設(shè)難以有效推進。一是多數(shù)縣級行政事業(yè)單位沒有開展基礎(chǔ)性評價工作，內(nèi)控基礎(chǔ)薄弱，職能部門之間缺乏信息溝通，信息不對稱，導(dǎo)致有些單位上傳支撐材料與實際材料不一致或編造虛假內(nèi)部控制信息，評價不客觀。二是沒有監(jiān)督評價機構(gòu)，有些單位雖然設(shè)置了內(nèi)審部門，但不定員定崗，人員專業(yè)性不強，而且缺乏獨立性，無法正常開展內(nèi)部控制評價與監(jiān)督工作。另外，單位內(nèi)審部門與財政、審計部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)和信息共享，對內(nèi)控制度的設(shè)計和運行缺乏有效評價，形同虛設(shè)。

二、對策及建議

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，營造良好的內(nèi)控環(huán)境

首先基層單位要廣泛宣傳、認真學習內(nèi)控相關(guān)的政策制度，定期召開由單位一把手主持工作會議，開展培訓(xùn)課堂，組織全體人員培訓(xùn)學習，提高全體人員對內(nèi)控工作的理解和認識。同時，建議財政部門加強宣傳引導(dǎo)，一是對單位一把手進行內(nèi)控知識專題培訓(xùn)，聘請有關(guān)專家授課，引起單位領(lǐng)導(dǎo)足夠重視；二是評選出好的典型案例，推廣經(jīng)驗做法，組織單位相關(guān)人員進行現(xiàn)場觀摩，經(jīng)驗交流。例如通過建立QQ群，開設(shè)微課堂、進行內(nèi)控知識競答等形式，加大宣傳力度，提高全員參與內(nèi)控的積極性和主動性，為內(nèi)控建設(shè)營造良好的實施環(huán)境。其次，單位要成立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組一把手任組長，指定牽頭部門（或崗位）和評價與監(jiān)督部門，明確職能部門和相關(guān)人員職責分工，構(gòu)建合理科學的組織架構(gòu)、工作機制。

（二）借助外力完善制度，推動內(nèi)控建設(shè)落地

內(nèi)控建設(shè)屬于新生事物，制度規(guī)范只有文字描述，沒有具體操作模板參照或借鑒，使基層單位內(nèi)控制度的參與者感到困惑，理不出頭緒，也無從著手。建議以政府購買服務(wù)為支撐，引入第三方機構(gòu)指導(dǎo)和協(xié)助單位完成制度建設(shè)。首先由制度頂層設(shè)計者，按照行政事業(yè)單位部門行業(yè)進行歸類，設(shè)計出具有實操性、可復(fù)制、可推廣的不同類型內(nèi)控模板，建立信息平臺，實現(xiàn)信息資源共享。其次各單位選擇符要求的模板作為參照，結(jié)合本單位實際制定出一套便于操作的完整內(nèi)控體系。同時，借助現(xiàn)代信息技術(shù)推動內(nèi)控建設(shè)，把各項制度、流程、風險控制點嵌入信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)與信息技術(shù)無縫銜接，減少人為操控風險，讓權(quán)力在制度的“籠子”中安全運行，提升內(nèi)部控制信息化建設(shè)。

（三）制定內(nèi)控監(jiān)督評價制定，建立監(jiān)督考核機制

一是堅持問題導(dǎo)向，以評促建。行政事業(yè)單位內(nèi)部定期開展內(nèi)控自我評價，針對內(nèi)控設(shè)計和運行中發(fā)現(xiàn)的問題，制定措施及時改進。其次，財政部門應(yīng)加強內(nèi)控報告編報質(zhì)量檢查、督導(dǎo)，以內(nèi)部控制報告編報質(zhì)量“回頭看”為抓手，指導(dǎo)編報單位查漏補缺、糾偏整改，提高內(nèi)部控制報告編報質(zhì)量。二是注重實效，實行監(jiān)督考核機制。把單位內(nèi)控報告總體評價結(jié)果納入“一把手”政績考核，對“差評”單位的有關(guān)負責人實行“約談”；扣發(fā)單位全體人員精神文明獎勵工資；核減單位當年三公經(jīng)費預(yù)算指標。由審計部門列為審計內(nèi)容。

（四）加強人才隊伍建設(shè)，提升職業(yè)道德修養(yǎng)

伴隨著人工智能與大數(shù)據(jù)分析的廣泛應(yīng)用，人工智能引入會計、審計等工作，做到全面審計，可以提取被審計單位的所有數(shù)據(jù)，海量數(shù)據(jù)處理技術(shù)實現(xiàn)了工作效率的高效而快捷。對傳統(tǒng)會計、審計等工作帶來巨大沖擊，會計人員將面臨失業(yè)威脅。新《會計法》對會計人員違法違規(guī)行為的處罰實行“禁入”制度，規(guī)定“不得再從事會計工作”。行業(yè)“黑名單”制度的推送加大了從業(yè)人員違規(guī)成本，從業(yè)人員職業(yè)道德從軟約束走向硬束。從而倒逼會計、審計以及內(nèi)控人員主動學習專業(yè)知識和技能，自覺遵守法律法規(guī)以及職業(yè)道德。由此，縣級行政事業(yè)單位培養(yǎng)一支素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)過硬具備良好職業(yè)道德的專業(yè)技術(shù)人才隊伍，顯得尤為重要。一是提升現(xiàn)有的專業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，走出去，到高等院校，參加高層次的培訓(xùn)學習，開闊視野，了解前沿理論知識。二是縣級單位領(lǐng)導(dǎo)要支持、鼓勵專業(yè)人員職稱、學歷晉升，促使其自我加壓，不斷充電，提升風險分析、應(yīng)對能力。三是在崗位人員選配時，把好準入關(guān)，選拔德才兼?zhèn)涞娜瞬?；關(guān)鍵崗位實行定期輪崗和培訓(xùn)制度。此外，應(yīng)加強職業(yè)道德教育。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)屬于新生事物，涉及面廣，難度大，并非一朝一夕就可以完成的，隨著單位環(huán)境的變化，還需及時調(diào)整。因此，提高內(nèi)控報告質(zhì)量，以評促建，推動內(nèi)控建設(shè)在基層行政事業(yè)單位全面落地意義重大。