以預(yù)算報(bào)告的改進(jìn)促預(yù)算管理改革
——基于國(guó)外預(yù)算報(bào)告的分析和借鑒

●景婉博

政府預(yù)算是政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃，其功能首先是反映政府的財(cái)政收支狀況（陳共，2000），而政府預(yù)算報(bào)告是政府向立法機(jī)關(guān)提交的關(guān)于財(cái)政收支計(jì)劃安排的文件，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后具有法律效力。預(yù)算報(bào)告(Budget Reports)有狹義和廣義之分。狹義的政府預(yù)算報(bào)告指的是財(cái)政部部長(zhǎng)于預(yù)算日當(dāng)天向立法機(jī)關(guān)進(jìn)行的預(yù)算演說(shuō)。廣義的預(yù)算報(bào)告除了預(yù)算演說(shuō)以外，連同政府在預(yù)算編制過程中先后提交立法機(jī)關(guān)審查的一系列預(yù)算文件，包括預(yù)算概要（總覽）、支出報(bào)告、財(cái)政改革、分析預(yù)測(cè)、附錄等，共同構(gòu)成預(yù)算報(bào)告體系。相比而言，主要發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算編制經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)成為一種集政治、規(guī)劃、管理、財(cái)務(wù)、溝通、技術(shù)于一體的行政行為，形成了比較成熟的預(yù)算報(bào)告體系。國(guó)外預(yù)算報(bào)告的編制、體例和內(nèi)容對(duì)完善我國(guó)預(yù)算報(bào)告具有若干借鑒意義。

黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出 “財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)重要內(nèi)容就是政府預(yù)算制度。無(wú)論在哪個(gè)國(guó)家，預(yù)算制度都是國(guó)家治理體系中的重要組成部分，不是小事。從1999年起，我國(guó)啟動(dòng)部門預(yù)算改革至今已近20年，取得了積極成效：從單式預(yù)算轉(zhuǎn)向復(fù)式預(yù)算；預(yù)算科目不斷細(xì)化；預(yù)算編審程序不斷規(guī)范；逐步開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)；推進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃等，通過一系列預(yù)算管理制度改革，預(yù)算管理水平不斷提升。但實(shí)際情況中，預(yù)算管理中預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)等老問題仍然存在，政府性投資基金泛濫、PPP變形異化等新問題出現(xiàn)，這些問題未來(lái)有可能積聚風(fēng)險(xiǎn)，從而加大政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求，2017年《政府工作報(bào)告》也提出要持續(xù)打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。對(duì)預(yù)算管理來(lái)說(shuō)，過去該用的方法都用了，預(yù)算管理的核心問題仍未解決。本研究嘗試從一個(gè)新的視角入手探討該問題，即試圖通過政府預(yù)算報(bào)告制度的改革達(dá)到倒逼政府預(yù)算管理改革的目的。從理論上梳理政府預(yù)算報(bào)告制度，研究我國(guó)政府預(yù)算報(bào)告制度改進(jìn)和完善的重點(diǎn)，通過改進(jìn)和完善我國(guó)政府預(yù)算報(bào)告的寫法，以期促進(jìn)財(cái)政透明、預(yù)算公開的現(xiàn)代財(cái)政制度的加速實(shí)現(xiàn)。

一、預(yù)算報(bào)告相關(guān)理論

(一)國(guó)外集中預(yù)算報(bào)告編制的理論建議

世界銀行報(bào)告①中提到，提交立法機(jī)關(guān)審查的完整的預(yù)算信息應(yīng)包含預(yù)算評(píng)估和財(cái)政政策評(píng)估所需的全部要素，并根據(jù)議會(huì)立法監(jiān)管的要求提出撥款計(jì)劃。同時(shí)，還需提交收入、支出和財(cái)政決算。支出介紹應(yīng)分為兩部分：一是對(duì)需要進(jìn)行表決的撥款的介紹；二是對(duì)以附件形式額外呈現(xiàn)的信息的介紹。對(duì)于撥款的估算，部分國(guó)家通過“撥款法”授權(quán)，將撥款視為支出分類系統(tǒng)中的一個(gè)層次。一些國(guó)家預(yù)算文件中僅供參考的支出項(xiàng)目信息較少，而在有些國(guó)家卻多達(dá)上千條，增加了閱讀難度，因此需要總結(jié)性文字以增強(qiáng)可讀性。最佳數(shù)量的界定主要取決于一個(gè)國(guó)家對(duì)于撥款的規(guī)定以及政府組織結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。為了更好地介紹撥款，需要添加預(yù)算附件和其他文件附件。預(yù)算附件包括：功能附件（幾年來(lái)支出的增長(zhǎng)情況）、方案附件（尤其涉及到跨部門方案時(shí)）、發(fā)展項(xiàng)目或計(jì)劃（發(fā)展預(yù)算）附件；其他文件附件包括：各部門有關(guān)預(yù)算政策的描述、績(jī)效指標(biāo)、多年期項(xiàng)目中長(zhǎng)期成本介紹、多年期估算或公共投資計(jì)劃等。

OECD一份指南②曾對(duì)預(yù)算最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)做過梳理。OECD指南建議各國(guó)編制預(yù)算前報(bào)告、月度報(bào)告、年中報(bào)告、決算報(bào)告、選舉前報(bào)告、中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)報(bào)告共六種報(bào)告。預(yù)算前報(bào)告是在向立法部門提交個(gè)別財(cái)政支出、收入預(yù)算法案前，為了便于進(jìn)行綜合性財(cái)政戰(zhàn)略討論而編制的報(bào)告。換句話說(shuō)，編制預(yù)算前報(bào)告的目的是與針對(duì)綜合性財(cái)政政策討論以及預(yù)算資源分配的詳細(xì)討論相區(qū)別，因此預(yù)算前報(bào)告中不闡述過細(xì)的內(nèi)容。OECD指南同時(shí)建議，預(yù)算前報(bào)告應(yīng)說(shuō)明中期的經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)（intention）；將重點(diǎn)放在年度財(cái)政收入總額、支出總額、收支差、債務(wù)；至少于年度預(yù)算草案提交議會(huì)審議1個(gè)月前公布。

美國(guó)加拿大政府財(cái)政官員協(xié)會(huì) （Government Finance Officers Association，GFOA）是一家以地方財(cái)政官員為會(huì)員的非官方專業(yè)團(tuán)體，每年組織地方財(cái)政部門在一起交流預(yù)算管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，定期將各地一些好的預(yù)算管理方法印刷成冊(cè)或制成光盤出售，并為政府編制高質(zhì)量的預(yù)算文件及報(bào)告提供咨詢與技術(shù)支持。GFOA制定的預(yù)算文件標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)被美加兩國(guó)大部分地方政府所接受。GFOA建議，預(yù)算文件應(yīng)減少冗余，以更加合理的邏輯關(guān)系保證信息表達(dá)更加順暢。GFOA提出，預(yù)算框架應(yīng)分為六個(gè)部分：介紹和概述；財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、政策及程序；財(cái)務(wù)摘要；資產(chǎn)及負(fù)債；各部門信息；全文標(biāo)準(zhǔn)（術(shù)語(yǔ)表、統(tǒng)計(jì)、附錄部分）。

根據(jù)GFOA標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算報(bào)告作為政府的政策文件以及財(cái)務(wù)計(jì)劃，需包含的主要信息包括：一項(xiàng)說(shuō)明性咨文，在其中應(yīng)闡明下一財(cái)政年度內(nèi)政策優(yōu)先項(xiàng)目和相關(guān)問題，并對(duì)本預(yù)算年度內(nèi)原定優(yōu)先項(xiàng)目的重大調(diào)整予以說(shuō)明，詳細(xì)解釋引致調(diào)整變化的各種因素；一篇概要，在其中列舉重要的收入與支出項(xiàng)目，以及其他資金來(lái)源和支出用途，用以整體地反映政府預(yù)算的資金來(lái)源與運(yùn)用的真實(shí)情況；至少三年的信息，上年度財(cái)政實(shí)際收支情況和其他信息、本年度預(yù)算或預(yù)估實(shí)際發(fā)生的收支數(shù)字，以及再下一年度即建議年度的預(yù)算收支數(shù)；對(duì)主要收入來(lái)源作出的預(yù)測(cè)評(píng)估，分析未來(lái)增收的潛力和重要的收入變動(dòng)趨勢(shì)；要在預(yù)算文件的實(shí)體部分中反映各項(xiàng)基金余額的預(yù)期變化，在提交的預(yù)算中要把所有可供撥款使用的各項(xiàng)政府基金余額反映出來(lái)；要包括當(dāng)期債務(wù)的數(shù)據(jù)，說(shuō)明當(dāng)期債務(wù)水平和法定債務(wù)最高限度的關(guān)系，解釋當(dāng)期債務(wù)水平對(duì)現(xiàn)行和未來(lái)政策操作的影響；要清楚地說(shuō)明各項(xiàng)預(yù)算基金所采用的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，是收付實(shí)現(xiàn)制、權(quán)責(zé)發(fā)生制，亦或是其他會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)評(píng)述

IMF和OECD都曾對(duì)預(yù)算最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)做過梳理，相比較而言，OECD指南對(duì)預(yù)算主體文件以外的報(bào)告書體系的梳理更有條理。OECD指南建議各國(guó)編制預(yù)算前報(bào)告、月度報(bào)告、年中報(bào)告、決算報(bào)告、選舉前報(bào)告、中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)報(bào)告共六種報(bào)告。而IMF手冊(cè)中還提到了OECD指南中未提及的財(cái)務(wù)報(bào)告以及GFS報(bào)告（依據(jù)發(fā)生主義編制的關(guān)于財(cái)務(wù)狀況的報(bào)告）。預(yù)算前報(bào)告是在向立法部門提交個(gè)別的財(cái)政支出、收入預(yù)算法案前，為了便于進(jìn)行綜合性財(cái)政戰(zhàn)略的討論而編制的報(bào)告。也就是說(shuō)，編制預(yù)算前報(bào)告的目的是為了與針對(duì)綜合性財(cái)政政策討論以及預(yù)算資源分配的詳細(xì)討論相區(qū)別，因此預(yù)算前報(bào)告中不闡述過細(xì)的內(nèi)容。

世界銀行和GFOA關(guān)于預(yù)算報(bào)告的理論從不同角度對(duì)如何編制一套完善的預(yù)算報(bào)告提出了建議。世界銀行強(qiáng)調(diào)預(yù)算報(bào)告的主要內(nèi)容應(yīng)明確確定預(yù)算管理中的責(zé)任；GFOA從實(shí)際操作的角度闡述了預(yù)算文件應(yīng)包含的要素及注重的關(guān)鍵問題。雖然各國(guó)預(yù)算報(bào)告體系沒有統(tǒng)一的格式和范本，但這兩個(gè)機(jī)構(gòu)提供的建議為完善政府預(yù)算編制提供了很好的準(zhǔn)則，具有一定的參考意義。

二、國(guó)外預(yù)算報(bào)告的發(fā)展演變

預(yù)算報(bào)告的編制、框架、內(nèi)容以及公開程度與國(guó)家預(yù)算管理的發(fā)展相適應(yīng)。預(yù)算管理所處的歷史階段與傳統(tǒng)決定了政府預(yù)算報(bào)告的形式與內(nèi)容，預(yù)算報(bào)告的演變反過來(lái)反映了一個(gè)國(guó)家預(yù)算管理和政府治理的演變。根據(jù)國(guó)家預(yù)算管理先后經(jīng)歷的不同時(shí)期，預(yù)算報(bào)告的編制、框架、內(nèi)容以及公開程度等相應(yīng)發(fā)生變化。因此，研究一個(gè)國(guó)家的預(yù)算報(bào)告應(yīng)從該國(guó)所處的歷史制度結(jié)構(gòu)入手。在發(fā)達(dá)國(guó)家，每一次預(yù)算報(bào)告編制程序及寫法的調(diào)整都與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)背景密切相關(guān)，反映了不同時(shí)期預(yù)算管理的改革以及權(quán)力在行政部門和立法機(jī)關(guān)之間的重新分配。

近代國(guó)家預(yù)算于18世紀(jì)絕對(duì)王權(quán)時(shí)代首次出現(xiàn)，于19世紀(jì)上半葉的君主立憲時(shí)代普遍推廣。當(dāng)時(shí)的預(yù)算只不過是作為業(yè)務(wù)處理的準(zhǔn)則，為了實(shí)現(xiàn)絕對(duì)君主的統(tǒng)制而存在的“行政技術(shù)”。因此，預(yù)算是通過行使君主的命令權(quán)，對(duì)官吏進(jìn)行嚴(yán)格約束的產(chǎn)物，沒有對(duì)君主進(jìn)行約束的考慮。另外，預(yù)算編制主要關(guān)注的是按照預(yù)算規(guī)定從各地征稅，專注收入這一方面。

在不少國(guó)家，早期的預(yù)算報(bào)告是不公開的，如日本君主專制時(shí)期的預(yù)算報(bào)告作為國(guó)家機(jī)密藏在天皇留給皇太子的遺詔中并保管在銀制箱子里，僅少數(shù)大臣能夠看到。1961至1987年間，韓國(guó)處于官僚政治和威權(quán)統(tǒng)治之下，只有部分政治精英與部分政府官僚可以獲取和討論預(yù)算信息，提交給國(guó)民議會(huì)的預(yù)算報(bào)道缺乏充分的信息，預(yù)算過程對(duì)于公眾而言更是不公開、不透明的，此時(shí)韓國(guó)政府收支行為得不到有效約束。

英國(guó)作為公共預(yù)算的發(fā)源地，歷年預(yù)算報(bào)告的出臺(tái)都備受關(guān)注。在議會(huì)制度產(chǎn)生以前，政府不需要向議會(huì)提交預(yù)算報(bào)告。英國(guó)議會(huì)制度產(chǎn)生的背景就是為了審查預(yù)算報(bào)告，因此，英國(guó)的議會(huì)也叫“錢袋子”議會(huì)。議會(huì)制度產(chǎn)生以后，其主要職責(zé)就是預(yù)算審查。英國(guó)預(yù)算制度的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,最早可以追溯到 《大憲章》（Magna Charta,1215年)。這一劃時(shí)代文件的主要內(nèi)容與國(guó)王的征稅權(quán)有關(guān)。《大憲章》沒有產(chǎn)生完整的預(yù)算,而只要求國(guó)王就其稅收行為向貴族負(fù)責(zé)。當(dāng)時(shí)較之于征稅和收稅的權(quán)力,公共支出的數(shù)額和將這些資金是否用于公共服務(wù)受到較少的關(guān)注。1688年光榮革命后，國(guó)會(huì)議員要求加強(qiáng)對(duì)政府資金的監(jiān)督，在收入同意權(quán)的基礎(chǔ)上，國(guó)會(huì)獲得了對(duì)支出的否決權(quán)和支出結(jié)果的審計(jì)權(quán)。但直到1787年的《英國(guó)統(tǒng)一基金法》之后,完整的預(yù)算制度才初步建立,完整的收入和支出賬目于1822年才首次提交給英國(guó)議會(huì)。

美國(guó)建國(guó)初期，聯(lián)邦、州和地方政府也沒有完整的預(yù)算制度，各撥款小組委員會(huì)對(duì)其所負(fù)責(zé)領(lǐng)域相關(guān)部門的撥款有較大發(fā)言權(quán)，預(yù)算支出的規(guī)模、資金使用方向及其效果也不透明。隨著美國(guó)聯(lián)邦政府職能迅速擴(kuò)大，由抑制國(guó)內(nèi)階級(jí)運(yùn)動(dòng)，南北戰(zhàn)爭(zhēng)后擴(kuò)充陸軍、海軍，擴(kuò)大到運(yùn)河、鐵路、港灣等交通基礎(chǔ)設(shè)施公共事業(yè)（public work）等，結(jié)果是，政府機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)職員以及政府支出迅速膨脹。但由于當(dāng)時(shí)美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算制度存在內(nèi)在缺陷，聯(lián)邦政府的無(wú)計(jì)劃性、浪費(fèi)、腐敗隨著政府職能的擴(kuò)大而叢生。直至1921年哈定總統(tǒng)正式簽署 《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》（The Budget and Accounting Act of 1921），美國(guó)才完成了歷史上具里程碑意義的預(yù)算制度改革，預(yù)算報(bào)告第一次作為一個(gè)獨(dú)立的文件，以合理的格式、嚴(yán)格的程序和權(quán)力等級(jí)提交至立法機(jī)關(guān)審查。1976年通過的《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》規(guī)定，財(cái)政預(yù)算必須公開，不僅支出的大項(xiàng)分類須公開，每一個(gè)部門的支出分項(xiàng)也必須公開。

隨著績(jī)效預(yù)算的產(chǎn)生，預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容再次發(fā)生變化。當(dāng)公共預(yù)算“從一種保證公共支出的合法性與合理性手段變成一種改善公共部門管理和提高資金使用效益的工具（OECD，2001）”時(shí)，越來(lái)越多國(guó)家的預(yù)算報(bào)告體系開始涵蓋績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)。如法國(guó)的預(yù)算報(bào)告分為兩卷，第一卷“公共財(cái)政的政策辯論準(zhǔn)備報(bào)告”（DOFP）主要闡述經(jīng)濟(jì)前景和政府的財(cái)政策略，第二卷專門詳細(xì)闡述每個(gè)計(jì)劃相關(guān)的任務(wù)和年度預(yù)算計(jì)劃、目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)清單。

三、國(guó)外預(yù)算報(bào)告的特點(diǎn)總結(jié)

國(guó)外預(yù)算報(bào)告體例、內(nèi)容各有不同，通過比較分析主要國(guó)家預(yù)算報(bào)告體系的演變及現(xiàn)狀，可以總結(jié)得到以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

(一)預(yù)算報(bào)告不是一份孤立的預(yù)算文件，而是一個(gè)由系列文件組成的預(yù)算報(bào)告體系

在西方國(guó)家，為了使預(yù)算報(bào)告易讀易懂，便于立法機(jī)關(guān)審查和監(jiān)督，預(yù)算報(bào)告往往不是一份孤立的文件，而是由主體文件和支撐性文件構(gòu)成的預(yù)算報(bào)告體系。主體文件預(yù)算報(bào)告體系的核心，包括預(yù)算概要、詳細(xì)收支計(jì)劃等。支撐性文件旨在就有關(guān)預(yù)算法案的必要性和重要性說(shuō)服議會(huì)，包括歷史預(yù)算數(shù)據(jù)、支出和收入方案的具體信息，以及具有重大預(yù)算影響的政策建議和倡議。這些文件先后提交給議會(huì)，有的時(shí)間跨度多達(dá)數(shù)月。以美國(guó)2018年預(yù)算報(bào)告為例，2017年3月份公布的預(yù)算簡(jiǎn)本 《把美國(guó)放在首位——讓美國(guó)再次強(qiáng)大的預(yù)算藍(lán)圖》（America First-A Budget Blueprint to Make America Great Again）反映了總統(tǒng)預(yù)算的部分內(nèi)容，5月份發(fā)布的預(yù)算詳細(xì)版本2018財(cái)年預(yù)算案(A New Foundation for American Greatness-President's Budget FY 2018)反映了預(yù)算整體情況。另外輔以數(shù)十頁(yè)至上千頁(yè)不等的歷史表格、附件等支撐性文件，這些共同構(gòu)成2018年預(yù)算報(bào)告體系。英國(guó)《2017年春季預(yù)算》（Spring Budget 2017）也是由一攬子預(yù)算文件組成，同樣包括概要版和完整版，概要版短短幾頁(yè)，而完整版數(shù)十頁(yè)。日本預(yù)算報(bào)告體系包括年度預(yù)算重點(diǎn)、年度預(yù)算框架、一般會(huì)計(jì)收入支出預(yù)算、日本財(cái)政狀況、分類預(yù)算重點(diǎn)、財(cái)政部長(zhǎng)的財(cái)政演說(shuō)等十余份文件。新西蘭預(yù)算報(bào)告體系包括預(yù)算演說(shuō)和財(cái)政策略報(bào)告、預(yù)算經(jīng)濟(jì)和財(cái)政快訊、主撥款估算、撥款估算支持信息以及各部門的目標(biāo)報(bào)告。

(二)各國(guó)預(yù)算報(bào)告沒有統(tǒng)一的范式，但各自報(bào)告形式相對(duì)固定

國(guó)外預(yù)算編制及預(yù)算報(bào)告的形式和內(nèi)容往往以法律形式固定下來(lái)，且相對(duì)穩(wěn)定。如美國(guó)早于1921年頒布的《預(yù)算及賬戶法案》就規(guī)定，總統(tǒng)要“以如此形式和如此詳細(xì)程序”編制預(yù)算。在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，總統(tǒng)預(yù)算報(bào)告形式?jīng)]有因總統(tǒng)的變更而發(fā)生大的變化。預(yù)算報(bào)告作為政治性文件逐漸適應(yīng)總統(tǒng)的需要，總統(tǒng)通過預(yù)算報(bào)告提出聯(lián)邦年度財(cái)政政策、聯(lián)邦征稅與支出之間的戰(zhàn)略安排以及各筆征稅、支出的總體計(jì)劃?？肆诸D總統(tǒng)時(shí)期的預(yù)算報(bào)告的四個(gè)主體文件《年度預(yù)算》、《附錄》、《分析和展望》以及《預(yù)算體系與概念》沿用至今。以美國(guó)2017年預(yù)算報(bào)告為例，主體文件仍包括《年度預(yù)算》、《分析和展望》、《附錄》，與克林頓總統(tǒng)時(shí)期的預(yù)算報(bào)告不同的是，增加了《歷史報(bào)表與數(shù)據(jù)》、《聯(lián)邦信貸補(bǔ)充文件》、《公共預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)》等若干支撐性文件。日本的預(yù)算報(bào)告形式也相對(duì)固定，《財(cái)政狀況》、《一般會(huì)計(jì)收入支出預(yù)算》等幾個(gè)主體文件每年不變。

(三)各國(guó)預(yù)算傳統(tǒng)不同，預(yù)算報(bào)告的側(cè)重點(diǎn)也有所差異

預(yù)算報(bào)告采用什么樣的體例、框架與內(nèi)容和該國(guó)家的預(yù)算傳統(tǒng)密切相關(guān)。以美國(guó)為代表的多數(shù)國(guó)家的預(yù)算報(bào)告以支出預(yù)測(cè)為主，而英國(guó)則比較特殊，英國(guó)的預(yù)算報(bào)告內(nèi)容以稅收及稅制改革為主，以大量篇幅闡述稅收以及稅制改革，如個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等現(xiàn)有稅種的稅率設(shè)置及稅制改革方案等。這與英國(guó)預(yù)算傳統(tǒng)密切相關(guān)。英國(guó)預(yù)算在歷史上通常指財(cái)政部長(zhǎng)向議會(huì)提交的收入提議，其中支出預(yù)測(cè)在議會(huì)及所有委員會(huì)審議之前已經(jīng)被列出。這種歷史理念在一定程度上導(dǎo)致了議會(huì)僅僅尋求嚴(yán)格批復(fù)稅收而并未立志于控制政府支出的行為。這一傳統(tǒng)延續(xù)至今，以英國(guó)2017年春季預(yù)算為例，五章內(nèi)容中有一章專門講稅收（第三章）。除此以外，支撐文件“稅收立法和稅率概覽”（Overview of tax legislation and rates)中還列舉了當(dāng)年預(yù)算報(bào)告中公布的稅收政策措施清單、相關(guān)影響、立法時(shí)間表以及稅率表等。

(四)預(yù)算報(bào)告必須明白易懂，政策和支出計(jì)劃相互呼應(yīng)

在發(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)算報(bào)告中除了講政府的財(cái)政收支計(jì)劃，更多的篇幅是在闡述預(yù)算收支安排的依據(jù)，抓住預(yù)算安排的重點(diǎn)在報(bào)告中突出反映。增加預(yù)算的要求不能憑空提出，需要以財(cái)政狀況以及合理的理由為依據(jù)。發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算報(bào)告內(nèi)容一般是圍繞國(guó)家面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，總結(jié)以往政策的成效，闡述新的財(cái)年以及未來(lái)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策重點(diǎn)或方向，進(jìn)而細(xì)化在下一年度預(yù)算各個(gè)領(lǐng)域、各項(xiàng)支出和收入的具體建議?？梢哉f(shuō)，內(nèi)容從戰(zhàn)略層面到戰(zhàn)術(shù)層面，從概括到具體，條理清晰，層層遞進(jìn)。

2018年美國(guó)預(yù)算報(bào)告闡述了美國(guó)面臨的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，描繪了美國(guó)的未來(lái)藍(lán)圖，同時(shí)還反映了聯(lián)邦政府各部門對(duì)各種聯(lián)邦計(jì)劃的優(yōu)先排序。哪些聯(lián)邦項(xiàng)目重要、哪些不重要；需要實(shí)施哪些聯(lián)邦項(xiàng)目，資助多大資金規(guī)模；如何削減自主性支出，削減多少；各個(gè)政策對(duì)應(yīng)的支出情況。支出報(bào)告按功能分類，每一個(gè)部門的支出被劃分為三個(gè)部分：政府經(jīng)常性支出、對(duì)地方政府的補(bǔ)助和資本項(xiàng)目支出。邏輯清晰，通俗易懂。日本的預(yù)算報(bào)告也一樣，以2017年日本中央政府預(yù)算報(bào)告為例，主要闡述了2017年財(cái)政政策的基本考慮、總體的收支情況、2017財(cái)年預(yù)算及稅制改革，圍繞這些政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要采取哪些措施，增加哪些項(xiàng)目或支出。政策和支出計(jì)劃一一對(duì)應(yīng)，清晰明了。

(五)不同預(yù)算報(bào)告反映了不同國(guó)家預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的扎實(shí)程度

比較發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算報(bào)告，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)的預(yù)算報(bào)告中分析預(yù)測(cè)做的較好。這與美國(guó)采用的預(yù)算編制方法以及扎實(shí)的預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)有關(guān)。美國(guó)預(yù)算編制的特點(diǎn)是采用基線預(yù)算。所謂“基線”，就是指假定預(yù)算年度的法律和政策不變，測(cè)算政府預(yù)算收支基線，預(yù)算基線確定后，再測(cè)算新法律和經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)預(yù)算收支造成的影響，從而計(jì)算出新財(cái)年的預(yù)算收支。用這種方法編制預(yù)算，預(yù)算分析預(yù)測(cè)就顯得尤為重要。安排預(yù)算時(shí)要對(duì)這些影響進(jìn)行具體測(cè)算，甚至要對(duì)法律變化進(jìn)行逐條測(cè)算。因此，美國(guó)每年的預(yù)算報(bào)告文件中都包含《分析和展望》。

另外，美國(guó)預(yù)算編制重視對(duì)未來(lái)的預(yù)算估計(jì)，預(yù)算報(bào)告“是一個(gè)關(guān)于政府未來(lái)支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)賬”③。預(yù)算報(bào)告的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括上年數(shù)據(jù)、當(dāng)年數(shù)據(jù)、預(yù)算年度數(shù)據(jù)以及預(yù)算年度以后年度的數(shù)據(jù)。美國(guó)預(yù)算表中上年所列數(shù)據(jù)一般表示機(jī)構(gòu)賬戶中的實(shí)際收支及差額數(shù)，或財(cái)政部年度預(yù)算報(bào)告中的匯總數(shù)。當(dāng)年所列數(shù)據(jù)包括遞交預(yù)算報(bào)告時(shí)估算的收支及差額數(shù)，包括對(duì)當(dāng)年的撥款數(shù)。這一列還反映補(bǔ)充撥款和取消撥款的情況。預(yù)算年度所列數(shù)據(jù)包括估計(jì)可支配的收支及其差額數(shù)，反映在現(xiàn)行授權(quán)立法中新的預(yù)算授權(quán)，也即根據(jù)新的授權(quán)立法和稅法所產(chǎn)生的預(yù)算預(yù)計(jì)數(shù)。美國(guó)的預(yù)算報(bào)告同時(shí)包括至少4年的情況，反映更長(zhǎng)時(shí)期的預(yù)算決策。上世紀(jì)90年代的預(yù)算報(bào)告中包括預(yù)算年度上上財(cái)年的實(shí)際數(shù)、上財(cái)年的預(yù)估數(shù)、預(yù)算年度以及以后五年的預(yù)估數(shù)。而目前，美國(guó)預(yù)算報(bào)告列示預(yù)算年度之后長(zhǎng)達(dá)10年的數(shù)據(jù)，比原來(lái)的預(yù)測(cè)5年的時(shí)間又延長(zhǎng)了一倍，目的是要反映預(yù)算決策對(duì)長(zhǎng)期目標(biāo)和計(jì)劃的影響。

(六)預(yù)算報(bào)告中的支出有增有減，和部門預(yù)算契合度高

國(guó)外預(yù)算報(bào)告反映出，預(yù)算從來(lái)不是只增不減的，而是根據(jù)合理需求有增有減。美國(guó)預(yù)算報(bào)告中不僅闡述新實(shí)施的政策和增加的相關(guān)支出，還要對(duì)準(zhǔn)備取消的政策及相應(yīng)削減的支出進(jìn)行說(shuō)明。另外，除了闡述總預(yù)算，還詳細(xì)列示部門預(yù)算。將總預(yù)算切塊到各個(gè)部門（agencies），每個(gè)部門對(duì)應(yīng)各個(gè)部門職責(zé)范圍內(nèi)的政策，并對(duì)各自部門的政策負(fù)責(zé)。農(nóng)業(yè)類預(yù)算全部在農(nóng)業(yè)部，農(nóng)業(yè)政策的制定、預(yù)算的編制、執(zhí)行都由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)，真正實(shí)現(xiàn)從政策制定到支出計(jì)劃一體化。報(bào)告中詳細(xì)闡述了農(nóng)業(yè)部的職責(zé)、新財(cái)年的預(yù)算、較上年的變化、新財(cái)年要實(shí)施的政策及所需支出金額等。瑞典的預(yù)算報(bào)告也將預(yù)算分為27個(gè)支出領(lǐng)域，每個(gè)支出領(lǐng)域都對(duì)應(yīng)一個(gè)部長(zhǎng)對(duì)這筆支出負(fù)責(zé)。當(dāng)然，這些國(guó)家的預(yù)算報(bào)告和部門預(yù)算契合度高同這些國(guó)家實(shí)行了大部制有關(guān)，只有真正實(shí)行了大部制，才能實(shí)現(xiàn)責(zé)任、義務(wù)和支出都由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。而從實(shí)踐來(lái)看，大部制也不是一步到位的，大多國(guó)家都經(jīng)歷了一個(gè)機(jī)構(gòu)整合、形成框架和逐步完善的過程。即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟、政府職能相對(duì)明確定型后才有條件實(shí)行大部制。真正實(shí)行大部制以后，才能做到預(yù)算報(bào)告和部門預(yù)算嚴(yán)絲合縫。

(七)雖然目前大部分國(guó)家預(yù)算報(bào)告中尚未包含績(jī)效目標(biāo)，但這是未來(lái)改革趨勢(shì)

美英是公共預(yù)算的發(fā)源地，也是績(jī)效預(yù)算管理理論和實(shí)踐的發(fā)源地，在績(jī)效預(yù)算管理方面走在世界前列。英國(guó)政府從20世紀(jì)80年代就開始推行績(jī)效預(yù)算改革。以撒切爾夫人為代表的歷任英國(guó)首相致力于明確部門的戰(zhàn)略目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)和具體的績(jī)效指標(biāo)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整政府長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和計(jì)劃以及財(cái)政部制訂以后年度預(yù)算的依據(jù)。美國(guó)經(jīng)過幾十年的探索與完善，形成了具有示范性的績(jī)效預(yù)算管理制度。1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過《政府績(jī)效與結(jié)果法案》(簡(jiǎn)稱GPRA法案)，要求各個(gè)政府機(jī)構(gòu)在編制預(yù)算、提出資金需求計(jì)劃時(shí)，必須同時(shí)提交一套能夠綜合反映部門業(yè)績(jī)、便于考核的績(jī)效指標(biāo)，作為將來(lái)評(píng)價(jià)政府支出績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)。小布什時(shí)期，美國(guó)總統(tǒng)管理與預(yù)算辦公室開發(fā)并實(shí)施了項(xiàng)目評(píng)價(jià)分級(jí)工具 （簡(jiǎn)稱PART，2002年)。奧巴馬時(shí)期，國(guó)會(huì)通過《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》(簡(jiǎn)稱GPRAM法案)（2010年），將優(yōu)先績(jī)效目標(biāo)工具寫入法案。隨著績(jī)效預(yù)算的產(chǎn)生，預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容再次發(fā)生重大調(diào)整。日本自2001年起實(shí)施中央省廳改革，要求各省廳實(shí)施政策評(píng)價(jià)，在各部門開始嘗試公布項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)。財(cái)務(wù)省要求從2001年的預(yù)算編制開始，各省廳在申報(bào)預(yù)算時(shí)連同政策目標(biāo)等相關(guān)資料一并提交，但在目前的制度安排上，日本預(yù)算報(bào)告中尚未體現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容。當(dāng)公共預(yù)算“從一種保證公共支出的合法性與合理性手段變成一種改善公共部門管理和提高資金使用效益的工具（OECD，2001）”時(shí)，越來(lái)越多國(guó)家的預(yù)算報(bào)告體系開始涵蓋績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)。在這點(diǎn)上做的較好的是法國(guó)，其績(jī)效預(yù)算管理的理念已經(jīng)反映至預(yù)算報(bào)告的編制中。雖然預(yù)算報(bào)告涵蓋了績(jī)效目標(biāo)體系的目前只有部分國(guó)家，但從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，是未來(lái)改革的趨勢(shì)。

四、完善我國(guó)預(yù)算報(bào)告寫法的建議

新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容不斷豐富，報(bào)告編寫水平不斷提高，尤其是2018年的政府預(yù)算報(bào)告與往年相比，在寫法、形式與內(nèi)容等方面做了大幅改進(jìn)，有很多亮點(diǎn)，是預(yù)算報(bào)告寫法的一次重大改革，反映了我國(guó)政府預(yù)算管理改革再上新臺(tái)階，現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)取得新成效。但預(yù)算報(bào)告的易懂、公開、細(xì)化程度仍達(dá)不到人大及一些代表的要求，我國(guó)政府預(yù)算報(bào)告仍有改進(jìn)和完善的空間。對(duì)比國(guó)外預(yù)算報(bào)告可以發(fā)現(xiàn)，由于政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，我國(guó)預(yù)算報(bào)告和國(guó)外預(yù)算報(bào)告在行文方式、邏輯結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)內(nèi)容等方面存在一定的差異，通過總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)預(yù)算報(bào)告的寫法做如下改進(jìn)。

(一)提高國(guó)家治理站位，突出預(yù)算報(bào)告的國(guó)家政策文件色彩

根據(jù)GFOA建議，預(yù)算報(bào)告不僅是一個(gè)財(cái)務(wù)性報(bào)告，首先它應(yīng)是一份政治性或政策性文件。也就是說(shuō)預(yù)算報(bào)告最基本的要求是要闡述政策，突出政府的現(xiàn)階段的工作目標(biāo)和重點(diǎn)，并從歷史的角度解釋這些工作目標(biāo)和重點(diǎn)較往年變化的原因。正因?yàn)榇?，?guó)外的預(yù)算報(bào)告利用較大篇幅講政策，是兼具政策文件與財(cái)務(wù)計(jì)劃的綜合性報(bào)告，而我國(guó)預(yù)算報(bào)告的報(bào)賬式寫法更像是單純的財(cái)務(wù)報(bào)告，政府年度計(jì)劃、對(duì)未來(lái)的想法分別體現(xiàn)在政府工作報(bào)告與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案報(bào)告中。換言之，我國(guó)的政府工作報(bào)告、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案報(bào)告三者結(jié)合才近似于國(guó)外的預(yù)算報(bào)告。今年的預(yù)算報(bào)告在這方面有較大改進(jìn)，對(duì)黨的十九大報(bào)告、2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的重大決策（如深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、堅(jiān)決打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)等）均詳細(xì)說(shuō)明了預(yù)算安排情況和原因，體現(xiàn)了“財(cái)”、“政”雙合以及財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用，是預(yù)算報(bào)告的一大進(jìn)步。但我國(guó)政府預(yù)算報(bào)告仍有改進(jìn)和完善的空間，建議進(jìn)一步提高政治站位，站在國(guó)家治理的高度將政策和收支計(jì)劃更好地結(jié)合起來(lái)，在2014年《預(yù)算法》修正案、黨的十九大報(bào)告以及《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)文件規(guī)定的基本框架下進(jìn)一步改進(jìn)和創(chuàng)新。

(二)重視跨年度的財(cái)務(wù)連續(xù)性

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算報(bào)告，多為一個(gè)具有財(cái)務(wù)連續(xù)性的多年度報(bào)告，而我國(guó)的預(yù)算報(bào)告是一個(gè)單年度報(bào)告。國(guó)外預(yù)算報(bào)告重視對(duì)未來(lái)收支的預(yù)測(cè)，報(bào)告從歷史縱向角度列示比較了各個(gè)預(yù)算年度的財(cái)政數(shù)據(jù)，一般包括上一預(yù)算年度的實(shí)際收入和支出、當(dāng)年預(yù)算年度預(yù)算執(zhí)行或預(yù)計(jì)情況、下一預(yù)算年度預(yù)算預(yù)測(cè)情況，至少三年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。通過對(duì)比多個(gè)年度的預(yù)算數(shù)據(jù)，預(yù)算變化情況一目了然。而我國(guó)目前的預(yù)算報(bào)告從內(nèi)容分塊來(lái)說(shuō)，是將當(dāng)前預(yù)算年度的預(yù)算執(zhí)行情況與下一年度的預(yù)算草案前后并列擺放,預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和預(yù)算草案報(bào)告兩者各自獨(dú)立，篇幅相當(dāng)，聯(lián)系不緊密，重點(diǎn)不突出。雖然列舉了收入總額、支出總額、主要的收支項(xiàng)目以及完成預(yù)算的實(shí)際情況，但未列出上一預(yù)算年度的詳細(xì)數(shù)據(jù)，也未列出今后未來(lái)兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)期的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。建議考慮預(yù)算應(yīng)具有的前瞻性，而不是簡(jiǎn)單地只關(guān)注單年度的收支平衡，鼓勵(lì)多關(guān)注政府行動(dòng)的長(zhǎng)期后果。

(三)適當(dāng)借鑒國(guó)外預(yù)算報(bào)告的寫法，突出預(yù)算報(bào)告和政府相關(guān)規(guī)劃的相關(guān)性

我國(guó)預(yù)算報(bào)告一直以來(lái)以板塊結(jié)合式寫法為主，雖然越來(lái)越多地方嘗試采用整體滲透式寫法，但總體而言，從中央到地方，預(yù)算報(bào)告仍以板塊結(jié)合式寫法為主。在板塊結(jié)合式寫法下，預(yù)算報(bào)告分預(yù)算執(zhí)行情況和下一年度預(yù)算安排兩部分分別羅列數(shù)據(jù)。這種寫法的優(yōu)點(diǎn)是層次比較清晰，但也有缺點(diǎn)，即讀者難以對(duì)數(shù)據(jù)羅列部分和文字描述部分建立起一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，對(duì)具體支出數(shù)據(jù)和重點(diǎn)政策之間如何結(jié)合沒有概念，以至于有些項(xiàng)目細(xì)化至好幾級(jí)了也看不出這些預(yù)算用到了哪些方面，甚至一些對(duì)財(cái)政工作有一定接觸和了解的政府官員或大學(xué)教授都稱看不懂。最好的預(yù)算總是和最好的支出計(jì)劃緊密相連，預(yù)算報(bào)告必須清楚地反映新財(cái)年政府的主要政策以及與政策相關(guān)的支出計(jì)劃。預(yù)算報(bào)告不是財(cái)政部門的預(yù)算報(bào)告，而是整個(gè)政府部門的預(yù)算報(bào)告。人大代表能夠?qū)︻A(yù)算報(bào)告進(jìn)行深入審議和有效監(jiān)督才能體現(xiàn)財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。因此，可適當(dāng)借鑒國(guó)外預(yù)算報(bào)告的寫法，突出預(yù)算報(bào)告和政府規(guī)劃的相關(guān)性。國(guó)外預(yù)算報(bào)告多采取整體滲透式寫法，即將預(yù)算收支總體情況及具體支出項(xiàng)目的具體數(shù)據(jù)和政府的主要目標(biāo)、工作重點(diǎn)、預(yù)算說(shuō)明等問題結(jié)合起來(lái)闡述。數(shù)據(jù)和政策之間緊密結(jié)合，一一對(duì)應(yīng)，可以使讀者對(duì)預(yù)算資金“錢從哪里來(lái)，用到哪里去”的內(nèi)在聯(lián)系有更深入的認(rèn)識(shí)。當(dāng)然，事物均有兩面性，這種寫法同樣存在缺點(diǎn)，即為了全面反映政府預(yù)算的全貌，往往后面需要附大量的預(yù)算表格，而閱讀表格對(duì)讀者的專業(yè)背景要求較高。人大代表來(lái)自社會(huì)各領(lǐng)域、各階層，本身并不一定對(duì)預(yù)算工作熟悉，這種情況下對(duì)預(yù)算的審查更有可能變得流于形式。

(四)加強(qiáng)與人大代表和公眾溝通交流，進(jìn)一步提升預(yù)算解讀服務(wù)工作效率和質(zhì)量

GFOA提出，預(yù)算報(bào)告除了具有政策性文件和財(cái)務(wù)計(jì)劃的作用，還具有交流工具的作用，如果不能把預(yù)算編制過程、關(guān)鍵性預(yù)算文件以某種形式公開，供社會(huì)各界參考和研究，對(duì)公眾提出的問題無(wú)所回應(yīng)，漠視不理，預(yù)算報(bào)告寫的再完善也得不到社會(huì)各界充分的理解和支持。發(fā)達(dá)預(yù)算報(bào)告編制過程中注重與立法機(jī)關(guān)、公眾的互動(dòng)，而我國(guó)預(yù)算編制過程中與社會(huì)各界互動(dòng)較少。國(guó)外預(yù)算報(bào)告的編制不是一個(gè)封閉、不透明的過程，而是從預(yù)算編制伊始至預(yù)算報(bào)告提交立法機(jī)關(guān)正式審議表決的整個(gè)過程中，將預(yù)算工作的進(jìn)展以及形成的預(yù)算文件及信息均披露至政府官方網(wǎng)站，并留下相關(guān)部門負(fù)責(zé)人的聯(lián)系方式以供社會(huì)各界質(zhì)詢和監(jiān)督。整個(gè)預(yù)算編制過程中預(yù)算編制部門和立法機(jī)關(guān)的互動(dòng)過程一清二楚。在部分國(guó)家，甚至對(duì)立法機(jī)關(guān)審議預(yù)算中激烈討論的過程進(jìn)行實(shí)時(shí)電視直播。而在我國(guó)，雖然預(yù)算報(bào)告內(nèi)容反映的明細(xì)程度、公開程度和易讀易懂方面每年都有新的進(jìn)展，預(yù)算內(nèi)容披露的詳細(xì)程度不斷提高，但預(yù)算編制工作的過程留給老百姓的印象仍舊是不透明的，尤其是前幾年，相關(guān)部門對(duì)于歷年人大代表針對(duì)預(yù)算報(bào)告反映的較為密集的問題也缺乏足夠的重視和相應(yīng)的回應(yīng)，導(dǎo)致人大代表對(duì)政府預(yù)算管理不透明的不滿反映至預(yù)算報(bào)告的表決中，情緒性地投反對(duì)票。一定程度上人大代表并非對(duì)預(yù)算報(bào)告本身有意見，而是對(duì)預(yù)算編制及預(yù)算信息的不透明有所不滿。因此，建議借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，今后從預(yù)算編制伊始加強(qiáng)和人大代表的溝通，實(shí)現(xiàn)開門編預(yù)算、開門審預(yù)算。今后盡可能在預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告與草案基礎(chǔ)上，充分利用政府預(yù)算解讀、政府預(yù)算述說(shuō)圖解等各種平易近人的政府預(yù)算輔導(dǎo)讀本，進(jìn)一步提升預(yù)算解讀服務(wù)工作效率和質(zhì)量。同時(shí)，更重要的是，增加與人大代表面對(duì)面的溝通、交流。在繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)人大代表針對(duì)預(yù)算報(bào)告提出的意見進(jìn)行整理、總結(jié)的同時(shí)，不僅要建立更加積極、迅速的回應(yīng)與溝通機(jī)制，把人大代表“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”，還要放低姿態(tài)，主動(dòng)“走出去”聽取代表意見和建議，回應(yīng)回答代表提出的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題。

(五)標(biāo)本兼治，以法治推動(dòng)預(yù)算治理結(jié)構(gòu)改革

預(yù)算不是一個(gè)結(jié)果，而是一個(gè)政治過程。目前的預(yù)算對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，僅是一個(gè)在全國(guó)人大會(huì)議上向社會(huì)公眾公布的反映在預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和預(yù)算草案中的預(yù)算過結(jié)果。發(fā)達(dá)國(guó)家十分注重對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的實(shí)時(shí)披露和說(shuō)明。從目前預(yù)算報(bào)告的得票率現(xiàn)狀來(lái)看，雖然今年有所回升，但仍未達(dá)到財(cái)政部門的要求。這會(huì)傳遞給財(cái)政部門一個(gè)信號(hào)，即是不是預(yù)算報(bào)告的寫法、內(nèi)容存在什么問題，需要改進(jìn)，但這樣想就進(jìn)入一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即認(rèn)為預(yù)算只是一個(gè)結(jié)果，而忽略了其過程屬性。預(yù)算報(bào)告人大代表得票率的構(gòu)成不應(yīng)該只是預(yù)算報(bào)告本身，深入分析還可以包括預(yù)算編制過程的公開透明性、預(yù)算分配依據(jù)的合理性、政府部門和財(cái)政部門對(duì)人大議案的反應(yīng)速度、處理結(jié)果等，甚至可以說(shuō)，更重要的是包括公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算改革的看法等。從這種意義上講，將單純改進(jìn)預(yù)算報(bào)告作為改善得票率的突破口，能發(fā)揮一定的作用，但不解決根本性問題，不能從根本上提高人大代表及公眾對(duì)預(yù)算的認(rèn)可度。因此，建議通過中長(zhǎng)期措施，標(biāo)本兼治解決這一問題：一是完善政府預(yù)算報(bào)告制度的立法基礎(chǔ)。如果出臺(tái)國(guó)家財(cái)政法或預(yù)算會(huì)計(jì)法，在其中規(guī)定預(yù)算報(bào)告的內(nèi)涵、要素、內(nèi)容等，使預(yù)算報(bào)告的寫法有法可依。二是改革政府預(yù)算編制制度，盡力健全預(yù)算編制執(zhí)行相互制約相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。實(shí)施開門編預(yù)算，預(yù)算編制不應(yīng)僅是財(cái)政部部門的工作，其他主體應(yīng)在編制階段盡早參與進(jìn)來(lái)。三是完善預(yù)算審查和監(jiān)督制度。從審查這一關(guān)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)范圍、詳細(xì)程度、審查重點(diǎn)進(jìn)行要求，以此推動(dòng)預(yù)算報(bào)告的完善。四是進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算草案。經(jīng)過一系列改進(jìn)，今年人大代表和公眾對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的認(rèn)可度較前兩年有所提高，但仍受到具有財(cái)政預(yù)算專業(yè)知識(shí)背景的大學(xué)教授、地方財(cái)政官員等人大代表關(guān)注的兩個(gè)主要問題是，支出政策的細(xì)化程度和草案的細(xì)化程度。建議落實(shí)新《預(yù)算法》第46條、第75條規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化草案，完善政府預(yù)算報(bào)表體系，如一些重點(diǎn)項(xiàng)目支出。五是完善政府收支分類科目?，F(xiàn)行收支分類科目不盡合理，不夠科學(xué)導(dǎo)致政府的錢花出去找不到地方記賬，只能歸入“其他支出”。從歷年預(yù)算草案中可看出，部門預(yù)算中“其他支出”比重大的現(xiàn)象一直存在。如果不及時(shí)推進(jìn)政府收支分類科目改革，無(wú)法從根本上改進(jìn)政府預(yù)算報(bào)告及草案的寫法，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績(jī)效管理”的要求?！?/p>

注釋：

①CHAPTER 3,BUDGET SYSTEMS AND EXPENDITURECLASSIFICATION。

②OECD Best Practicesfor Budget Transparency。

③弗里德里克·克萊文蘭德,《美國(guó)預(yù)算觀念的進(jìn)化》,1915年。

[1]廖曉軍.國(guó)外政府預(yù)算管理概覽[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016.

[2]馬蔡琛.如何解讀政府預(yù)算報(bào)告[M].北京 :中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2002.

[3]外國(guó)政府預(yù)算編制研究課題組.美國(guó)政府預(yù)算編制[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2002.

[4]GFOA.Making the Budget Document Easier to Understand[EB/OL].(2017).http://www.gfoa.org/making-budget-document-easier-understand.