加強(qiáng)財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)踐與探索
——基于非稅收入收繳情況和收入真實(shí)性專項(xiàng)檢查的經(jīng)驗(yàn)

●劉曉青

近年來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體取得了較快發(fā)展，財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)，一般公共預(yù)算收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，整體收入增長(zhǎng)處于合理區(qū)間。然而，因受經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、2016年?duì)I改增試點(diǎn)全面推開等各方面因素影響，財(cái)政收入增幅下滑明顯，財(cái)政收入質(zhì)量有所下降。因此，明確了解財(cái)政收入質(zhì)量下降的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入質(zhì)量方面存在的問題，有針對(duì)性地分析成因，并采取相應(yīng)的措施至關(guān)重要。

為摸清財(cái)政收入征收和管理現(xiàn)狀，提高財(cái)政收入質(zhì)量，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于開展非稅收入收繳情況專項(xiàng)檢查的通知》（財(cái)監(jiān)〔2016〕36 號(hào)）和河南省財(cái)政《關(guān)于開展部分縣（市）財(cái)政收入真實(shí)性專項(xiàng)檢查的通知》（豫財(cái)監(jiān)〔2016〕90號(hào)）要求，河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查二處自2016年10月中旬至11月下旬，對(duì)轄區(qū)內(nèi)市縣同步開展非稅收入收繳情況和財(cái)政收入真實(shí)性專項(xiàng)檢查。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分市縣仍然存在虛收空轉(zhuǎn)稅收收入、非稅收入未及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)、違規(guī)提前征收、減征、緩征、代理銀行延壓入庫(kù)等問題。本文擬在闡述財(cái)政收入質(zhì)量的含義和意義的基礎(chǔ)上，分析河南省近幾年財(cái)政收入質(zhì)量的變化趨勢(shì)，反映專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)一步分析問題成因，并就如何加強(qiáng)財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管初步提出意見和建議。

一、財(cái)政收入質(zhì)量的含義和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

（一）財(cái)政收入的含義

財(cái)政收入，是財(cái)政分配的一個(gè)重要方面，具體來說是國(guó)家借助一定的形式、渠道集中起來的貨幣資金的總和。它是我國(guó)各級(jí)政府履行自身公共職能、實(shí)施各項(xiàng)政策、提供公共商品和服務(wù)的重要物質(zhì)保障。財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（GDP增長(zhǎng)）密切相關(guān)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平直接決定了財(cái)政收入的規(guī)模，而財(cái)政收入的規(guī)模又客觀反映了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

（二）財(cái)政收入質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)

何為財(cái)政收入質(zhì)量？筆者認(rèn)為，就是指一個(gè)地方財(cái)政收入的好壞或者優(yōu)劣程度。簡(jiǎn)單而言，有以下三個(gè)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)：財(cái)政收入的規(guī)模質(zhì)量、財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)質(zhì)量以及財(cái)政收入的真實(shí)性。

1、財(cái)政收入的規(guī)模質(zhì)量。主要是指一個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入規(guī)模必須與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不應(yīng)超過經(jīng)濟(jì)和社會(huì)所能負(fù)擔(dān)的范圍。適度的財(cái)政收入規(guī)模能夠有效保證政府職能的履行，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。財(cái)政收入規(guī)模過小，就無法滿足各類社會(huì)公共服務(wù)的正常支出需求，直接影響政府職能的履行；相反，財(cái)政收入規(guī)模過大，就必然增加企業(yè)和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，影響財(cái)政收入的增長(zhǎng)，甚至損害整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)質(zhì)量。財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)質(zhì)量是指財(cái)政收入來源是否穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)是否合理。眾所周知，地方一般公共預(yù)算收入主要包括稅收收入和非稅收入。稅收穩(wěn)定性較高，相反，各種非稅收入受多種因素影響，往往變化很大。倘若征收對(duì)象消失，該項(xiàng)非稅收入也將無法征收；此外，非稅收入大多有專項(xiàng)用途不能靈活統(tǒng)籌使用，并不能隨意用于地方正常支出。因此，考慮到財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的質(zhì)量，我們必須看到非稅收入在財(cái)政收入中的比重，即非稅收入比重越高，財(cái)政質(zhì)量越低。

3、財(cái)政收入的信息質(zhì)量。財(cái)政收入的信息質(zhì)量一般指的是財(cái)政收入信息是否真實(shí)可靠，是否存在弄虛作假的成分。而財(cái)政收入信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性又直接影響各級(jí)政府制定政策和提供服務(wù)，因此，保證財(cái)政收入的真實(shí)性是提高財(cái)政收入質(zhì)量最直接、最本質(zhì)的要求。具體來說，財(cái)政收入的信息質(zhì)量可通過財(cái)政收入虛增或虛減數(shù)占財(cái)政收入總數(shù)的比重來衡量。虛增收入的形式主要有列收列支空轉(zhuǎn)收入、墊交稅款、先征后返等；而虛減財(cái)政收入的常見表現(xiàn)形式有應(yīng)征未征、違法實(shí)行稅收優(yōu)惠和越權(quán)減稅等。

二、財(cái)政收入的重要性和財(cái)政收入質(zhì)量高低的影響

（一）財(cái)政收入的重要性

1、財(cái)政收入是財(cái)政支出的前提條件。財(cái)政分配中的收入與支出是互補(bǔ)的，不可分割的。簡(jiǎn)而言之，財(cái)政收入是財(cái)政支出的前提條件和物質(zhì)保證，而財(cái)政支出是財(cái)政收入的最終目的。

2、財(cái)政收入是政府履行職能的物質(zhì)保證。政府履行其相應(yīng)職能時(shí)，必須具備一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，否則國(guó)家的所有政策都不能順利執(zhí)行。而財(cái)政收入就是政府積累資金、奠定物質(zhì)基礎(chǔ)的必然途徑和重要手段，財(cái)政收入的順利實(shí)現(xiàn)對(duì)履行國(guó)家職能有著至關(guān)重要的意義。

盡管英語句式在很大程度上與漢語句法是一致的，但是英漢兩種語言畢竟存在句法結(jié)構(gòu)上和語序上的不同，也可能會(huì)造成翻譯過程中的語序顛倒。比如說，英文習(xí)慣于先展示結(jié)果，再說明原因，而中文與之恰恰相反。英文的倒裝句，強(qiáng)調(diào)句也會(huì)造成與中文的行文邏輯不一致的現(xiàn)象。因此，可以采用逆譯法，符合漢語的行文邏輯，使接受者達(dá)到與原文讀者一樣的反應(yīng)。

3、財(cái)政收入是政府決策的重要依據(jù)。財(cái)政收入是反映經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行狀況的晴雨表，真實(shí)、準(zhǔn)確的財(cái)政收入數(shù)據(jù)也是各級(jí)政府制定各項(xiàng)政策的重要參考依據(jù)；相反，虛假的財(cái)政收入數(shù)據(jù)可能掩蓋財(cái)政收支過程中存在的問題，甚至導(dǎo)致政府決策出現(xiàn)失誤。

（二）財(cái)政收入質(zhì)量高低的影響

財(cái)政收入質(zhì)量直接關(guān)系到政府各項(xiàng)職能能否順利履行，所制定的財(cái)政政策能否真正落到實(shí)處。它影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否健康和可持續(xù)發(fā)展。較高的財(cái)政收入質(zhì)量能夠滿足財(cái)政支出的需要，有效地提供各類社會(huì)公共服務(wù)，進(jìn)而促進(jìn)財(cái)政收支活動(dòng)的健康運(yùn)行。財(cái)政收入質(zhì)量的下降會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不良影響。主要有以下幾個(gè)方面：

1、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響財(cái)政政策的實(shí)施。非稅收入包括各種行政事業(yè)性收費(fèi)，國(guó)有資源的有償使用和各類罰沒收入。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的背景下，如果非稅收入增長(zhǎng)過快，如占到公共預(yù)算收入的一半，將直接增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，打擊企業(yè)積極性，加劇稅務(wù)部門和企業(yè)之間的緊張關(guān)系，損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、影響政府決策，加劇地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政收入是各地區(qū)財(cái)政運(yùn)行的重要指標(biāo)，也是政府決策的必要依據(jù)。較低的財(cái)政收入質(zhì)量，直接掩蓋了當(dāng)?shù)刎?cái)政收支運(yùn)行的真實(shí)狀況和存在的問題，不利于中央掌握地方財(cái)政收支實(shí)際，從而影響中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。同時(shí)，收入質(zhì)量下降，加大了財(cái)政收入的不穩(wěn)定性，使得財(cái)政收支脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，甚至出現(xiàn)收不抵支的情況，最終影響了市縣政府的可用財(cái)力和民生保障能力。

3、擾亂財(cái)經(jīng)秩序，影響依法理財(cái)。近年來，中央政府提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的方針，并提出了依法理財(cái)?shù)囊?。然而，虛收空轉(zhuǎn)等違法違規(guī)行為，直接擾亂了財(cái)政收支管理的秩序，直接導(dǎo)致財(cái)政資源的流失，不利于建立和完善現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，也影響全面推進(jìn)法治的實(shí)現(xiàn)。

4、削弱政府公信力，影響政府形象。目前，有關(guān)征收非稅收入的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，與之相關(guān)的自由裁量權(quán)較大，存在一定的尋租空間，甚至可能導(dǎo)致腐敗。隨著新聞傳播速度加快和公眾法制意識(shí)的日益覺醒，任何收入違法行為都可能引起社會(huì)的高度關(guān)注，并直接加劇社會(huì)對(duì)政府的不滿，對(duì)政府形象產(chǎn)生不良影響。

三、河南省近八年財(cái)政收入的發(fā)展趨勢(shì)

近幾年,河南省財(cái)政收入運(yùn)行主要有五個(gè)方面的特點(diǎn)。

（一）與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)

近年來，河南省財(cái)政部門會(huì)同稅務(wù)部門多措并舉，合理確定收入目標(biāo)，財(cái)政總收入和一般公共預(yù)算收入持續(xù)增長(zhǎng)，收入質(zhì)量不斷提高。從表1明顯看出，河南省近八年財(cái)政收入總量逐年增加。其中，河南省2017年財(cái)政收入為5238.35億元，同比增長(zhǎng)11.29%。一般公共預(yù)算收入為3397億元，同比增長(zhǎng)7.72%，增幅較上年提高3.16個(gè)百分點(diǎn)；稅收收入2329億元，同比增長(zhǎng)7.9%，增幅較上年提高5.17個(gè)百分點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)了近年來一般公共預(yù)算收入和稅收收入增速逐年放緩的趨勢(shì)。這表明近年來河南省實(shí)施的減稅降費(fèi)政策為宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和回升做出了切實(shí)的貢獻(xiàn)。

表1 河南省近八年財(cái)政收入基本情況 單位：億元

（二）非稅收入占比不斷上升

河南省2017年一般公共預(yù)算收入為3397億元，其中稅收收入2329億元，占一般公共預(yù)算收入的68.56%，而非稅收入1068億元，占一般公共預(yù)算收入的31.44%。從表2中我們不難發(fā)現(xiàn)，稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重大體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2015年至2017年連續(xù)三年低于70%；而非稅收入所占比重是不斷上升的。這一降一升表明河南省財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化，整體規(guī)范性需進(jìn)一步加強(qiáng)。

表2 河南省一般公共預(yù)算收入規(guī)模及結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況單位：億元

（三）財(cái)政收入結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

2017年，河南省全年生產(chǎn)總值4498816.16億元，比上年增長(zhǎng)7.8%。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值為4339.49億元，比上年增長(zhǎng)4.3%;第二產(chǎn)業(yè)增加值為21499.9億元，比上年增長(zhǎng)7.3%;第三產(chǎn)業(yè)增加值為19198.68億元，比上年增長(zhǎng)9.2%，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為9.6∶47.7∶42.7，第三產(chǎn)業(yè)增加值占總產(chǎn)值的比重比上年上升0.9個(gè)百分點(diǎn)。此外，2017年，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)稅收對(duì)稅收總額增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率也比上年大幅增加。這說明2017年河南省不僅實(shí)現(xiàn)工業(yè)和稅收的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且基本實(shí)現(xiàn)了第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展 (見圖1)。

檢查中發(fā)現(xiàn)，某縣17個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為完成收入任務(wù)，由繳款單位將款項(xiàng)繳入國(guó)庫(kù)增加耕地占用稅收入，財(cái)政部門再以預(yù)算支出的形式將款項(xiàng)撥回繳款單位。還有部分縣通過財(cái)政部門先撥付非稅收入管理中心、法院、人民醫(yī)院等部門，再以行政事業(yè)性收費(fèi)、醫(yī)療收入、藥品收入繳入國(guó)庫(kù)等形式虛收空轉(zhuǎn)非稅收入。

四、檢查中存在的問題

（一）存在虛收稅收收入和非稅收入的現(xiàn)象

圖1 2012-2017年河南省三次產(chǎn)業(yè)增加值占生產(chǎn)總值比重

（二）人為調(diào)節(jié)一般公共預(yù)算收入

檢查中發(fā)現(xiàn)，部分縣財(cái)政局將應(yīng)納入財(cái)政專戶管理的學(xué)費(fèi)、考試考務(wù)費(fèi)、住宿費(fèi)、醫(yī)院診療費(fèi)計(jì)入非稅收入中的其他非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收入或者其他收入，作為一般公共預(yù)算收入繳入國(guó)庫(kù)。此外，存在提前墊付資金入庫(kù)的情況。比如，某縣財(cái)政局2016年3月份在未收到相應(yīng)款項(xiàng)時(shí)，將財(cái)政專戶資金以“應(yīng)交預(yù)算收入—行政事業(yè)收費(fèi)收入—國(guó)土資源行政事業(yè)收費(fèi)收入—耕地開墾費(fèi)”繳入國(guó)庫(kù)。

（三）違規(guī)提前征收、減征、緩征、退付

違規(guī)提前征收主要是部分縣（區(qū)）在簽訂土地使用權(quán)出讓合同之前，收繳土地出讓價(jià)款收入；存在某些征收部門在征收過程中，擅自減征、緩征門面房租金、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、采礦權(quán)（探礦權(quán)）使用費(fèi)、工商罰沒收入等。此外，違規(guī)退付的情況較為普遍。某縣2014年收取物價(jià)局、農(nóng)機(jī)監(jiān)理站、農(nóng)機(jī)校國(guó)有資產(chǎn)出租、出借收入，但并未按規(guī)定繳入國(guó)庫(kù)，而是在2014年12月底直接返還給這些部門。

（四）未及時(shí)入庫(kù)或者不按級(jí)次、預(yù)算科目入庫(kù)

檢查中發(fā)現(xiàn)，不少市縣的非稅收入并未直接繳入國(guó)庫(kù)，征收部門未按規(guī)定在10個(gè)工作日內(nèi)足額從財(cái)政專戶繳入國(guó)庫(kù)，延時(shí)入庫(kù)1個(gè)月至半年，更有甚者跨年才入庫(kù)。此外，有些非稅收入計(jì)入的預(yù)算科目不合規(guī)，比如，某縣把2014年行政單位國(guó)有資產(chǎn)出租、出借收入列入“國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置收入”。

（五）非稅收入票據(jù)不規(guī)范

經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)，各市縣在非稅收入征收過程中，串用票據(jù)、將非稅收入票據(jù)與其他票據(jù)互相替代的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如，某縣司法局2014年房屋出租收入竟然使用過期的河南省行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)；某縣財(cái)政局2014年4月收取的企業(yè)土地出讓金滯納金后面附的是河南省行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)。

五、相關(guān)原因分析

（一）經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，收支矛盾進(jìn)一步凸顯

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，在少數(shù)市縣，財(cái)政收入甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。同時(shí)，受穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生等政策的影響，財(cái)政支出規(guī)模不斷增大，收支矛盾愈加突出。尤其近年來各類民生工程的廣泛推進(jìn)，對(duì)各市縣財(cái)力提出了更高的要求。在一些地區(qū)，為緩解收入和支出壓力，增加挖掘收入的潛力，加強(qiáng)非稅收入的征收，導(dǎo)致非稅收入過度增長(zhǎng)，財(cái)政收入質(zhì)量有所下降。

（二）理財(cái)觀念尚未有效轉(zhuǎn)變

一是依法理財(cái)觀念仍需加強(qiáng)。2014年，《預(yù)算法》修訂并正式實(shí)施，對(duì)各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理水平提出了更明確的要求。但部分市縣依法理財(cái)?shù)挠^念尚未轉(zhuǎn)變到位，依法理財(cái)水平也與相關(guān)法律法規(guī)的要求存在較大差距，收入虛增等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是發(fā)展理念尚未徹底轉(zhuǎn)變。近年來，中央先后制定了一系列發(fā)展新理念、新戰(zhàn)略，但大多數(shù)地方政府仍未改掉過去的慣性思維，在看待收入增速方面也不夠客觀，片面追求財(cái)政收入的高速增長(zhǎng)，而忽視了財(cái)政收入的質(zhì)量。

（三）預(yù)算編制方法不科學(xué)

大多數(shù)地區(qū)的預(yù)算編制仍然采取 “基數(shù)+增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)方式，就是把上年財(cái)政收入的實(shí)際完成數(shù)作為基準(zhǔn)數(shù)，根據(jù)上級(jí)所下達(dá)的收入增幅來確定本年的財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)。這種方法，并沒有結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，科學(xué)準(zhǔn)確地編制當(dāng)年收入預(yù)算。在經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢、財(cái)政收支矛盾突出的地區(qū)迫于當(dāng)年收入預(yù)算壓力，就會(huì)采取依靠挖潛難度較大的收入項(xiàng)目甚至采取虛收等方式完成當(dāng)年財(cái)政預(yù)算目標(biāo)。

（四）財(cái)政收入考核機(jī)制不合理

在我國(guó)現(xiàn)行集權(quán)制體制下，盡管各地政府近年弱化了財(cái)政收入指標(biāo)的考核，但仍延續(xù)了自上而下、層層下達(dá)財(cái)政收入指標(biāo)任務(wù)的做法。絕大多數(shù)政府官員仍保持著傳統(tǒng)的政績(jī)觀，各級(jí)政府也依舊把財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)作為一項(xiàng)重要目標(biāo)，并且將財(cái)政收入的年終完成情況與當(dāng)?shù)卣?jī)直接掛鉤，對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度進(jìn)行排名考核。在這種情況下，各地政府為了取得較好的考核名次，通常采取層層加碼、級(jí)級(jí)放大下任務(wù)的手段，導(dǎo)致制定的財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況不一致，甚至出現(xiàn)虛報(bào)財(cái)政收入等違法違規(guī)行為。

（五）財(cái)政管理體制不規(guī)范

一方面，各地在執(zhí)行部分財(cái)稅政策的過程中自由裁量權(quán)過大，或者有選擇性地執(zhí)行政策。比如，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較好的時(shí)候，為減輕資金壓力，地方當(dāng)年不繳納耕地占用稅；經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，政府會(huì)通過清理欠稅完成當(dāng)年收入目標(biāo)。另一方面，收入劃分體制有待進(jìn)一步修正和完善。在營(yíng)改增政策全面實(shí)施后，地方?jīng)]有大的主體稅種，全部歸屬地方的稅種只有規(guī)模較小的零星稅種，如：河南省2017年契稅收入208.5億元，占全年地方稅收收入的比重僅為8.95%。而地方在缺少主體稅種且支出需要較大的情況下，就會(huì)通過增加非稅收入來完成收入目標(biāo)。

（六）收入監(jiān)督機(jī)制不健全

目前，地方財(cái)政收入監(jiān)管職能不夠細(xì)化和明確，尚未建立常態(tài)化收入質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，審計(jì)監(jiān)管滯后，部分縣（市）無法每年都對(duì)收入質(zhì)量進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)成本偏低；此外，對(duì)于收入質(zhì)量方面存在的問題，因問責(zé)追責(zé)不嚴(yán)，缺乏明確的處理處罰措施，導(dǎo)致違規(guī)問題的處理處罰震懾效果不明顯，后期的整改也就大打折扣。比如，目前關(guān)于收入虛增這類問題的處理處罰對(duì)象大多數(shù)只針對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政、稅務(wù)部門的直接經(jīng)辦人或負(fù)責(zé)人，對(duì)當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)的影響不大。

六、加強(qiáng)財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管的建議

（一）完善法律法規(guī)，提供制度保障

總體來說，在財(cái)政收入監(jiān)管的立法方面，我國(guó)相對(duì)滯后，關(guān)于財(cái)政收入監(jiān)管方面的法律也亟待健全和完善。目前，只有財(cái)政部下發(fā)的幾個(gè)關(guān)于財(cái)政收入監(jiān)管的部門規(guī)章制度文件。因此，相關(guān)立法部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，加快法制化建設(shè)進(jìn)程，完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)收入監(jiān)管過程中查出的各種違法違規(guī)行為作出明確規(guī)定。一是完善稅收立法。修訂完善有關(guān)法律法規(guī)和合理下放權(quán)力，使各地有權(quán)把地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況結(jié)合起來，適度引入新稅種，調(diào)整地方稅率等，提高各地稅收收入組織能力。二是積極推進(jìn)非稅立法。加快研究步伐，推動(dòng)政府非稅收入管理?xiàng)l例的制定和完善，為非稅收入的規(guī)范征收和管理提供制度保障。三是出臺(tái)財(cái)政管理績(jī)效考核與激勵(lì)相關(guān)辦法。目前，地方大多把一般公共預(yù)算收入中稅收收入占比情況作為財(cái)政收入質(zhì)量的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而僅憑這一指標(biāo)并不能對(duì)收入質(zhì)量做出全面、科學(xué)評(píng)估。因此，需進(jìn)一步完善考核指標(biāo)，提高收入質(zhì)量在考核中所占的權(quán)重，構(gòu)建科學(xué)有效的地方財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)體系并加以廣泛運(yùn)用，進(jìn)一步形成正向激勵(lì)。

（二）調(diào)動(dòng)地方積極性，深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革

一是適當(dāng)改革收入劃分體制。在保證稅收收入格局基本不變的前提下，可考慮將部分稅基寬、屬地性強(qiáng)、受益范圍較為明確的稅種下放至地方，從而充分調(diào)動(dòng)地方積極性，實(shí)現(xiàn)地方稅收收入持續(xù)增長(zhǎng)。二是積極涵養(yǎng)財(cái)源稅源。繼續(xù)做好營(yíng)改增、涉企行政事業(yè)性收費(fèi)減免等財(cái)稅政策的貫徹落實(shí)，盡可能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，加大地方性行政法規(guī)的清理力度，取消對(duì)民營(yíng)企業(yè)的歧視性政策，優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境。三是深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革。在明確地方政府的財(cái)政收入管理與歸屬權(quán)限的前提下，進(jìn)一步理順政府和市場(chǎng)的“邊界”問題，明確地方政府部門間的財(cái)政收入分配格局，提高對(duì)財(cái)政收入的有效監(jiān)管。在分級(jí)征稅和管理的背景下，若財(cái)稅體制改革“落地”不實(shí)，中央和地方積極性、各級(jí)政府間的財(cái)政收入分配問題將受到影響。

（三）優(yōu)化收入預(yù)算編制，科學(xué)編制收支預(yù)算

一是改進(jìn)預(yù)算編制方法。拋棄傳統(tǒng)的收入預(yù)算編制方法，即基數(shù)比例法，逐步探索建立科學(xué)編制財(cái)政收入預(yù)算的新方法，將綜合投資、消費(fèi)、政策等多種因素考慮在內(nèi)。在確定年度收入目標(biāo)時(shí)，各級(jí)政府必須客觀了解情況并作出合理的判斷。科學(xué)預(yù)測(cè)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)和實(shí)際情況，準(zhǔn)確定位年度財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)和收入結(jié)構(gòu)，合理確定年度財(cái)政收入增長(zhǎng)、稅收增長(zhǎng)和非稅收入占比，科學(xué)制定收入預(yù)算，使財(cái)稅收入增長(zhǎng)可以從任務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)期目標(biāo)導(dǎo)向。二是加快推動(dòng)編制中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算。各級(jí)財(cái)政部門要認(rèn)真制定中期財(cái)政政策，各項(xiàng)財(cái)政增收和調(diào)整事項(xiàng)必須與中期財(cái)政計(jì)劃保持一致。制定的延續(xù)性較強(qiáng)的政策法規(guī)也要統(tǒng)籌考慮各種因素，始終確保財(cái)政收入與GDP相匹配。三是加強(qiáng)對(duì)非稅收入占比過高地區(qū)的過程監(jiān)控。加強(qiáng)財(cái)政部門與稅收征收機(jī)構(gòu)溝通，深入分析財(cái)政收入和收支結(jié)構(gòu)的變化，根據(jù)財(cái)政收入的動(dòng)態(tài)完成情況，及時(shí)調(diào)整今年收支預(yù)算，制定收入計(jì)劃并動(dòng)態(tài)調(diào)整，保證財(cái)政收入健康發(fā)展。

（四）健全征收管理體系，提高收入管理水平

一是進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)改革。在堅(jiān)持“正稅清費(fèi)”基本原則的前提下，加大對(duì)非稅收入的規(guī)范和監(jiān)管力度，堅(jiān)決杜絕各種隨意設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目和私自提高征收標(biāo)準(zhǔn)等情況的出現(xiàn)。此外，非稅收入收繳行為不應(yīng)與財(cái)政撥款支出或經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，避免少數(shù)部門為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增幅目標(biāo)而人為增加非稅收入。二是進(jìn)一步明確非稅收入征收職能。實(shí)行財(cái)政部門、收入執(zhí)收單位、地方代理銀行之間的溝通銜接，保證非稅收入能夠足額及時(shí)繳入國(guó)庫(kù)。此外，要充分利用財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)分析，盡可能調(diào)動(dòng)各部門的積極性，做到信息共享，切實(shí)堵塞稅收收入漏洞，真正實(shí)現(xiàn)依法征收、應(yīng)收盡收。

（五）強(qiáng)化收入質(zhì)量考核，健全相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制

一是優(yōu)化政績(jī)考核指標(biāo)體系。嚴(yán)格按照新《預(yù)算法》的相關(guān)要求，積極引導(dǎo)地方政府和部門逐步淡化對(duì)財(cái)政收入增幅和排名的考核，所制定的年度財(cái)政收入目標(biāo)應(yīng)科學(xué)可行、客觀真實(shí)，而不應(yīng)該是強(qiáng)制性的指令和任務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)收入預(yù)算從任務(wù)向預(yù)期的徹底轉(zhuǎn)變。二是完善財(cái)政收入質(zhì)量考核機(jī)制。完善現(xiàn)有的財(cái)政收入考核機(jī)制，對(duì)非稅收入的增幅、占一般公共預(yù)算的比重、財(cái)政收入結(jié)構(gòu)分布及真實(shí)性等因素進(jìn)行綜合考核，建立統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政收入考核機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注在收入征收過程中是否存在空轉(zhuǎn)列收列支、混淆基金預(yù)算與一般預(yù)算、混淆預(yù)算級(jí)次、未按時(shí)繳庫(kù)等問題。三是保證財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果約束力。要充分運(yùn)用財(cái)政收入質(zhì)量綜合考核結(jié)果，將一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配與財(cái)政收入質(zhì)量直接掛鉤，增加地方政府虛增財(cái)政收入的間接成本。對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量不高的縣，在下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)按照相應(yīng)的比例予以扣減，發(fā)揮其警示作用，增強(qiáng)收入質(zhì)量考核的約束效果。

（六）健全收入質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，加大處理處罰力度

一是建立對(duì)收入質(zhì)量監(jiān)督檢查的常態(tài)化機(jī)制。將地方財(cái)政收入質(zhì)量的監(jiān)管作為各省專員辦與其他監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要日常監(jiān)督職責(zé)，并進(jìn)一步細(xì)化對(duì)地方財(cái)政收入質(zhì)量監(jiān)管的要求，從財(cái)政收入使用與管理的全過程入手，定期或不定期開展財(cái)政收入質(zhì)量的專項(xiàng)監(jiān)督檢查，逐步建立日常監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后的全過程監(jiān)管。二是加大處罰力度，創(chuàng)新處理方式。強(qiáng)化審計(jì)部門的監(jiān)督，進(jìn)一步明確財(cái)政收入嚴(yán)重失實(shí)或弄虛作假問題的部門和相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)措施，增大造假的風(fēng)險(xiǎn)成本，最大限度地杜絕造假行為。加強(qiáng)非稅收入收繳行為的監(jiān)管，按規(guī)定清理各種非稅收入“過渡戶”，糾正不規(guī)范、不合法的收入征收行為。同時(shí)，除行政處罰之外，可將查處的問題抄報(bào)地方省級(jí)政府、紀(jì)委、組織部門等，加大對(duì)各級(jí)地方政府的約束力和震懾力。

（七）推動(dòng)財(cái)政信息化建設(shè)，監(jiān)管收支異?，F(xiàn)象

在當(dāng)前信息化時(shí)代，傳統(tǒng)的監(jiān)管模式因耗時(shí)耗力，時(shí)效性欠缺，儼然無法滿足新時(shí)期監(jiān)督檢查工作的更高要求。因此，需要充分利用財(cái)政大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析和監(jiān)控，依靠信息化系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)管。目前，各地專員辦獲取地方財(cái)政收入信息的渠道有限，且不夠全面、相對(duì)滯后。因此，各地政府應(yīng)加快推動(dòng)信息化建設(shè)，進(jìn)一步完善各部門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，推進(jìn)各部門之間的聯(lián)網(wǎng)工作，保證錄入收入信息的時(shí)效性、準(zhǔn)確性和真實(shí)性，從而提高財(cái)政監(jiān)管工作的效率。充分利用現(xiàn)有的財(cái)政收支月報(bào)系統(tǒng)、庫(kù)款同級(jí)系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)等，及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取財(cái)政收支數(shù)據(jù)信息，用現(xiàn)代化信息軟件系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享和監(jiān)督，設(shè)立對(duì)比分析指標(biāo)，關(guān)注指標(biāo)變化情況，通過大數(shù)據(jù)計(jì)算財(cái)政收支運(yùn)行的規(guī)律，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入規(guī)模、質(zhì)量變動(dòng)情況及存在問題的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，有效分析變動(dòng)原因，實(shí)時(shí)提出監(jiān)管建議，并向財(cái)政部提供決策參考依據(jù)，為實(shí)施前瞻性應(yīng)對(duì)舉措做好準(zhǔn)備?！?/p>

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