城市治理中鄰避問(wèn)題的公共價(jià)值失靈：?jiǎn)栴}緣起、分析框架和實(shí)踐邏輯*

王佃利 王 錚

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

“鄰避”概念最初源于20世紀(jì)70年代歐海爾 （O’Hare ）的Not On My Block一詞，隨著學(xué)界對(duì)于鄰避議題的逐步深化以及實(shí)務(wù)界頻發(fā)的市政設(shè)施、垃圾處理等鄰避設(shè)施的公共管理問(wèn)題，最終演化為目前我們統(tǒng)一使用的鄰避（Not In My Backyard）一詞。鄰避問(wèn)題于2007年前后進(jìn)入我國(guó)學(xué)術(shù)界的視野，關(guān)于鄰避的研究一時(shí)間百花齊放，在近10年內(nèi)迅速成為學(xué)者們競(jìng)相關(guān)注和討論的熱潮。鄰避現(xiàn)象的本質(zhì)是鄰避設(shè)施的“成本—收益”不對(duì)等，即社會(huì)效益由大眾共享而負(fù)外部性則由臨近居民承擔(dān)，①鄰避設(shè)施的負(fù)外部性和成本—效益的不均衡，是導(dǎo)致鄰避沖突的主要原因。②何艷玲：《“中國(guó)式”鄰避沖突:基于事件的分析》，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期。國(guó)內(nèi)十余年的研究征程已經(jīng)使鄰避這一議題逐漸多元和漸具包容性，無(wú)論是研究主題上對(duì)于鄰避出現(xiàn)的原因、類型、沖突對(duì)策的解釋，還是研究方法上的實(shí)證研究、定量與定性研究的綜合運(yùn)用，抑或研究視角上多學(xué)科、多維度、多階段的切入，都為我們呈上一幅波瀾壯闊的研究圖景（表1）。

表 1 鄰避議題分析維度和觀點(diǎn)

綜合以往的研究可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者對(duì)于鄰避議題的認(rèn)知大致上存在三種路徑：其一是從認(rèn)識(shí)論的角度塑造對(duì)于鄰避現(xiàn)象“善”與“惡”的認(rèn)知，現(xiàn)有研究多關(guān)注鄰避“惡”的一面，無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)、鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方、當(dāng)?shù)厮綘I(yíng)部門(mén)還是普通民眾，無(wú)不“談鄰避而色變”，似乎鄰避問(wèn)題已經(jīng)成為城市治理領(lǐng)域難以根除的疑難病癥；其二是從本體論的角度出發(fā)，立足于“是什么”和“為什么”的問(wèn)題，將鄰避界定為伴隨城市化而產(chǎn)生的客觀現(xiàn)實(shí)，在結(jié)合我國(guó)鄰避沖突現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上重點(diǎn)探析了鄰避沖突的原因、類型特征以及進(jìn)一步研究深化的方向與趨勢(shì)；其三以工具論為取向，基于對(duì)某種價(jià)值判斷來(lái)建構(gòu)社會(huì)現(xiàn)實(shí)，主張通過(guò)調(diào)整政社關(guān)系、構(gòu)建協(xié)商對(duì)話機(jī)制、空間和環(huán)境正義等角度來(lái)回答“怎么做”的問(wèn)題。

就第一種路徑而言，對(duì)于鄰避設(shè)施在價(jià)值思辨的考量，是將其作為一種“善”抑或是“惡”，很大程度上會(huì)影響政府對(duì)于施政方式和治理策略的選擇，但目前的研究多聚焦于鄰避的負(fù)面效應(yīng)，僅有為數(shù)不多的學(xué)者關(guān)注到鄰避沖突“善”的屬性：鄰避體現(xiàn)了民眾自私自利的情緒化反應(yīng)，但同時(shí)也是民眾為爭(zhēng)取環(huán)境平等權(quán)而發(fā)起的正義運(yùn)動(dòng)，①陳寶勝：《鄰避沖突基本理論的反思與重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期。從更廣義的層面上來(lái)看， 鄰避沖突的出現(xiàn)也有助于促進(jìn)社會(huì)政治發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，②李照作：《鄰避沖突及其對(duì)社會(huì)管理的啟示》，《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》 2013年第6期?？梢栽鲞M(jìn)由于公共價(jià)值的缺失而忽略的社會(huì)回應(yīng)以及幫助地方公眾尋求找回那些在之前被政府忽略的公共價(jià)值。③王佃利：《鄰避困境：城市治理的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年，第11頁(yè)。我們認(rèn)為，鄰避并不是十惡不赦，其存在與高速發(fā)展的城市化和與之伴隨的自主意識(shí)的覺(jué)醒息息相關(guān)。因此，在價(jià)值層面首先要對(duì)鄰避問(wèn)題持包容性的心態(tài)，正視由于公共價(jià)值缺失而引發(fā)的民眾非制度化參與行動(dòng)，并嘗試找回缺失的公共價(jià)值。

就后兩種路徑的選擇，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者多以第一種路徑——即基于客觀的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，在保持價(jià)值中立的基礎(chǔ)上探析鄰避問(wèn)題。它疏忽了多元價(jià)值的沖突對(duì)鄰避問(wèn)題的塑造，且多數(shù)將鄰避過(guò)程簡(jiǎn)化為“政府公布選址—民眾抗議—政府妥協(xié)”的二元互動(dòng)過(guò)程，缺失了對(duì)私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織等主體在鄰避過(guò)程中所扮演角色的探討，忽略了正是由于政府所奉行的公共價(jià)值未充分重視私營(yíng)部門(mén)、民眾、非營(yíng)利組織的價(jià)值偏好而誘發(fā)了鄰避問(wèn)題；對(duì)于鄰避治理的研究隨著鄰避問(wèn)題的結(jié)束而結(jié)束，陷入“就鄰避而論鄰避”的桎梏，關(guān)于鄰避治理的對(duì)策研究多呈現(xiàn)技術(shù)主義路線，沒(méi)有從宏觀層面認(rèn)識(shí)到鄰避所引發(fā)的公共價(jià)值失靈對(duì)于政社關(guān)系造成的潛在的長(zhǎng)期負(fù)面影響。雖然我們能夠透過(guò)各種機(jī)制在商定的決策過(guò)程中表達(dá)自己的偏好， 但結(jié)果可能還是強(qiáng)加于人的，因此，治理關(guān)乎決策最優(yōu)化， 但不是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，而是一個(gè)價(jià)值觀問(wèn)題。①左曉斯：《治理究竟是什么》，《學(xué)術(shù)研究》2015年第10期。近年來(lái)，有學(xué)者逐漸關(guān)注到鄰避和群體性事件背后隱匿的價(jià)值沖突和價(jià)值管理失靈問(wèn)題。群體性事件折射出價(jià)值認(rèn)同和認(rèn)知上的沖突，尤其表現(xiàn)為社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向與個(gè)人價(jià)值取向之間的沖突，這是社會(huì)治理者最值得擔(dān)憂的話題；②顧紅亮：《價(jià)值沖突的化解之法與價(jià)值取向的話語(yǔ)策略》，《探索與爭(zhēng)鳴》2016年第9期。鄰避是各級(jí)政府所秉持的“開(kāi)發(fā)主義”和“科學(xué)主義”的價(jià)值與鄰避附近居民秉持的“后物質(zhì)主義”價(jià)值—強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和生活品質(zhì)追求之間的價(jià)值沖突。③張樂(lè)、童星：《“鄰避”沖突管理中的決策困境及其解決思路》，《中國(guó)行政管理》 2014年第4期。

以往鄰避研究的理論映像的多彩和現(xiàn)有學(xué)者對(duì)鄰避治理中價(jià)值沖突的關(guān)注，為挖掘鄰避治理背后的邏輯提供了新的切入點(diǎn)。鄰避在價(jià)值層面可以視為公共價(jià)值管理失靈——政府奉行的價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的結(jié)構(gòu)性沖突，而鄰避治理則是以政府為首、社會(huì)多元力量為輔的對(duì)于公共價(jià)值失靈的彌合。循著這種研究路徑，本文將公共價(jià)值理論引入鄰避問(wèn)題，在重新審視鄰避問(wèn)題的基礎(chǔ)上嘗試對(duì)其治理過(guò)程中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行價(jià)值分析，即鄰避是否存在矯枉過(guò)正的傾向？對(duì)私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利組織在鄰避問(wèn)題中發(fā)揮的作用的研究是否存在學(xué)術(shù)真空？公共價(jià)值管理失靈在鄰避問(wèn)題中何以產(chǎn)生，又何以塑造了鄰避問(wèn)題？

二、鄰避治理的公共價(jià)值維度

（一）公共價(jià)值與公共價(jià)值失靈理論

哈佛大學(xué)教授莫爾（Moore）于1995年在專著《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》中最早提出公共價(jià)值一詞，闡述了公共價(jià)值的基本框架，初步回答了什么是公共價(jià)值、由誰(shuí)創(chuàng)造公共價(jià)值以及如何創(chuàng)造公共價(jià)值的問(wèn)題；④[美]馬克·H.穆?tīng)枺骸秳?chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》，伍滿桂譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2016年，第50-52頁(yè)。斯托克（Stoker）指出公共價(jià)值不僅僅是公共服務(wù)的使用者或生產(chǎn)者的個(gè)人偏好的提升，而要依賴于政府官員和關(guān)鍵利益相關(guān)者的協(xié)商建立的網(wǎng)絡(luò)來(lái)遞送價(jià)值，將更廣泛的參與者視為決策過(guò)程的合法成員；⑤Stoker G,“Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance”，American Review of Public Administration, vol.36, no.1, 2006.波茲曼（Bozeman）辨析了一組概念，公共價(jià)值若只是公共職位所表達(dá)的價(jià)值，那么它僅僅是“價(jià)值”，而不是公共價(jià)值，如果他們只不過(guò)是個(gè)人對(duì)于公共行為的私人價(jià)值觀，那么這同樣不是公共價(jià)值，而是“政治偏好”；⑥Bozeman B,“Debate: Public Value Trade-offs and Methodological Trade-offs”，Public Money& Management, vol.28,no.3, 2008.波茲曼在分析傳統(tǒng)市場(chǎng)失靈的基礎(chǔ)上構(gòu)建了公共價(jià)值失靈模型，并指出公共價(jià)值失靈不是一個(gè)基于成本—利益分析的政策制定工具，而是一個(gè)促進(jìn)公共價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值協(xié)商的框架。⑦Bozeman B,“Public-Value Failure: When Eff i cient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62, no.2,2002.

國(guó)內(nèi)對(duì)于公共價(jià)值的研究起步較晚，對(duì)于公共價(jià)值的研究大致上始于2007年前后。研究的主題多從范式轉(zhuǎn)換和哲學(xué)價(jià)值層面對(duì)公共價(jià)值的基本框架進(jìn)行規(guī)范性分析。何艷玲認(rèn)為公共價(jià)值關(guān)注集體偏好、重視政治作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理、重新定位民主和效率關(guān)系，并將公共價(jià)值的內(nèi)涵進(jìn)一步明晰為關(guān)注結(jié)果與公民的主觀滿足的具有增加和被創(chuàng)造的積極屬性的價(jià)值體，⑧何艷玲：《“公共價(jià)值管理”：一個(gè)新的公共行政學(xué)范式》，《政治學(xué)研究》 2009年第6期。公共價(jià)值管理范式滿足了人們對(duì)公共行政進(jìn)行全新描述的需求，能將人們對(duì)價(jià)值、制度、系統(tǒng)和過(guò)程的爭(zhēng)議融合在一起從而催生出新的洞察力；王學(xué)軍將公共價(jià)值區(qū)分為結(jié)果導(dǎo)向的公共價(jià)值和共識(shí)導(dǎo)向的公共價(jià)值，前者關(guān)注“公共價(jià)值如何被創(chuàng)造”以及“如何確定公共價(jià)值的創(chuàng)造”，后者則聚焦于公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和沖突整合問(wèn)題；⑨王學(xué)軍、張弘：《公共價(jià)值的研究路徑與前沿問(wèn)題》，《公共管理學(xué)報(bào)》 2013年第2期。包國(guó)憲以公共價(jià)值理論為基礎(chǔ)探析了我國(guó)的績(jī)效治理問(wèn)題，從縱向和橫向兩個(gè)方面分析了社會(huì)層面的價(jià)值需求調(diào)研對(duì)于公共價(jià)值創(chuàng)造的重要性，以及政府的政策行為要最大限度的承載公共價(jià)值。①包國(guó)憲、王學(xué)軍：《以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理——源起、架構(gòu)與研究問(wèn)題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第2期。

上述研究的主題涵蓋了對(duì)其作為一種范式的爭(zhēng)論、與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理異同的分析以及對(duì)政府行為和政策模式的引導(dǎo)。但毋庸置疑的是公共價(jià)值管理作為一種后治理時(shí)代極具包容性和解釋性的理論，其對(duì)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑、對(duì)公共政策、政府行為模式的反思，為分析鄰避問(wèn)題帶來(lái)了新的切入點(diǎn)。鄰避問(wèn)題的治理網(wǎng)絡(luò)涉及政府、設(shè)施運(yùn)營(yíng)方、私營(yíng)部門(mén)等諸多主體，鄰避問(wèn)題既是利益和權(quán)利的分配重塑，更是公共價(jià)值的創(chuàng)造、傳遞、失靈與規(guī)范整合。

（二）公共價(jià)值失靈與鄰避議題的耦合

波茲曼將“公共價(jià)值”界定為“一個(gè)特定社會(huì)渴望向所有公民提供的特權(quán)，規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)支持，權(quán)利和程序保證”，②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.它不是靜態(tài)的，不可改變的，甚至公共價(jià)值自身可能也會(huì)存在沖突。③Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011, pp.1-23.當(dāng)市場(chǎng)和公共部門(mén)都不能通過(guò)提供服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)某些核心公共價(jià)值時(shí)，公共價(jià)值失靈便會(huì)產(chǎn)生。波茲曼構(gòu)建了公共價(jià)值失靈框架，需要解釋的是，該框架并不是一種基于成本效益分析的工具，它不需要就價(jià)值觀達(dá)成共識(shí)。相反，它是促進(jìn)審議和診斷公共價(jià)值可能失靈的一種手段。④Bozeman B,“Public-Value Failure: When Eff i cient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.因此在公眾價(jià)值失靈模式下，關(guān)鍵的問(wèn)題不在于市場(chǎng)是否有效，而在于是否存在不能提供的基本公共價(jià)值，即并不是說(shuō)政府只有在市場(chǎng)失靈時(shí)才應(yīng)采取行動(dòng)，而是政府應(yīng)該在能夠幫助彌補(bǔ)公眾價(jià)值失靈時(shí)采取行動(dòng)并有所作為。⑤Feeney M, Bozeman B,“Public Values and Public Failure: Implications of the 2004-2005 Flu Vaccine Case”，Public Integrity, vol.9, no.2, 2007.

鄰避沖突是以政府奉行的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)遵循的價(jià)值之間的沖突所引發(fā)的公共價(jià)值失靈問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在很大程度上是一種工具價(jià)值，⑥Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.而不是公共價(jià)值，不同價(jià)值的秉持方對(duì)于各自奉行的價(jià)值追求開(kāi)展博弈和談判行動(dòng)，由此引發(fā)城市領(lǐng)域的各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)，當(dāng)各方的價(jià)值無(wú)法調(diào)和或者產(chǎn)生強(qiáng)烈沖突時(shí)，表現(xiàn)為各種利益訴求的社會(huì)抗?fàn)幈銜?huì)出現(xiàn)。因此，鄰避的化解也是對(duì)于公共價(jià)值的彌合。

公共價(jià)值失靈框架在分析鄰避議題上有自己獨(dú)特的視角，彌合了鄰避研究的需要。作為一種新的思考政府活動(dòng)和服務(wù)遞送方式的理論，公共價(jià)值失靈理論不同于以往狹隘的市場(chǎng)失靈和政府失靈理論，其跳出傳統(tǒng)的政府—市場(chǎng)、政府—社會(huì)對(duì)立的狹隘視角，而將政府、市場(chǎng)與社會(huì)統(tǒng)攝到公共價(jià)值的創(chuàng)造和識(shí)別中，通過(guò)公共偏好的識(shí)別界定、公共價(jià)值的創(chuàng)造將民主與效率問(wèn)題有機(jī)的整合起來(lái)，并使決策者能夠?qū)Τ私?jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題之外的科學(xué)政策中的公共價(jià)值和分配意義做出嚴(yán)格判斷。

波茲曼認(rèn)為如果核心公共價(jià)值由于政策制定過(guò)程中的缺陷而被限制，或者沒(méi)有足夠的手段確保核心價(jià)值觀的銜接和有效的溝通，或者由于聚合價(jià)值的過(guò)程出現(xiàn)扭曲，那么公共價(jià)值失靈就有可能產(chǎn)生，對(duì)于公共價(jià)值失靈，有7個(gè)指標(biāo)可以進(jìn)行確認(rèn)（圖1），這7個(gè)指標(biāo)共同構(gòu)成了公共價(jià)值失靈框架。

根據(jù)波茲曼的公共價(jià)值失靈理論，我們可以窺視鄰避治理過(guò)程中誘發(fā)價(jià)值沖突的部分原因。在此我們無(wú)意于對(duì)公共價(jià)值失靈框架的每一個(gè)維度標(biāo)準(zhǔn)做出詳盡的語(yǔ)義闡釋，也無(wú)意于教條般的逐條套用該框架，而是結(jié)合現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中的具體鄰避議題，嘗試從公共價(jià)值失靈框架中找到對(duì)應(yīng)的邏輯起點(diǎn)，以期為鄰避問(wèn)題的化解提供新的思路。

三、我國(guó)鄰避治理過(guò)程中的公共價(jià)值失靈

公共價(jià)值和價(jià)值共識(shí)在鄰避研究中被忽視的同時(shí)，現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中的公共價(jià)值失靈卻頻頻發(fā)生。從北京六里屯垃圾填埋場(chǎng)到廣州千人集會(huì)抗議南景園變電站，再到四川什邡鉬銅事件等，由公共價(jià)值沖突而導(dǎo)致的鄰避事件在地域范圍以及所涵蓋的項(xiàng)目類別上都呈現(xiàn)擴(kuò)散趨勢(shì)。借助波茲曼的公共價(jià)值失靈框架，我們從政策過(guò)程誘發(fā)的公共價(jià)值失靈以及補(bǔ)償失靈兩個(gè)角度分析鄰避問(wèn)題，并將鄰避項(xiàng)目所涉及的主體以及奉行的價(jià)值統(tǒng)攝進(jìn)思考的范圍內(nèi)，就價(jià)值沖突、整合手段構(gòu)建分析框架（見(jiàn)圖2），以識(shí)別并且梳理鄰避治理過(guò)程中的公共價(jià)值失靈與價(jià)值共識(shí)的達(dá)成路徑。

圖1 公共價(jià)值失靈框架

圖2 基于公共價(jià)值失靈的鄰避分析框架

（一）社會(huì)價(jià)值傳達(dá)和聚合機(jī)制失靈

如果核心公共價(jià)值觀因政策制定過(guò)程中的缺陷而被忽視，或者沒(méi)有足夠的手段來(lái)保證核心價(jià)值的表達(dá)和有效溝通，抑或價(jià)值聚合的過(guò)程導(dǎo)致扭曲，那么公眾價(jià)值失靈便可能發(fā)生。①Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.對(duì)所要實(shí)現(xiàn)的“公共價(jià)值”的不同認(rèn)知會(huì)導(dǎo)致不同的行為路徑，甚至誘發(fā)不同價(jià)值擁護(hù)者間的沖突，鄰避沖突便是這種價(jià)值偏差誘發(fā)公共價(jià)值失靈的典型表現(xiàn)。政府部門(mén)奉行的是整體效益最大化的單一價(jià)值，民眾關(guān)注的則是生活質(zhì)量和自身權(quán)益，非營(yíng)利組織關(guān)注的是環(huán)保議題，企業(yè)關(guān)注的是自身經(jīng)濟(jì)效益的提高而非社會(huì)效益的最大化。社會(huì)多元主體基于自身價(jià)值的不同認(rèn)知，便不可避免會(huì)發(fā)生價(jià)值的沖突，加之政府奉行的價(jià)值在實(shí)踐中往往具有“強(qiáng)邏輯”，體制內(nèi)溝通渠道的閉塞和政府一元控制導(dǎo)向下的鄰避管控，使社會(huì)價(jià)值的遞送邊緣化。公共價(jià)值失靈也就由此產(chǎn)生。在我國(guó)鄰避群體性事件的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，此類公共價(jià)值失靈多表現(xiàn)在下面幾個(gè)方面。

第一，決策主體——代表性不足和“主觀同質(zhì)性“問(wèn)題。在鄰避決策的代表性方面，傳統(tǒng)的研究路徑關(guān)注于政民互動(dòng)，參與鄰避聽(tīng)證會(huì)的多為受鄰避設(shè)施影響的民眾代表。聽(tīng)證會(huì)雖有企業(yè)代表參加，但多數(shù)是鄰避設(shè)施的運(yùn)營(yíng)方或者當(dāng)?shù)卮笮推髽I(yè)的代表，疏忽了企業(yè)內(nèi)部的異質(zhì)性和代表性問(wèn)題——不同企業(yè)由于自身立場(chǎng)和行業(yè)特性而對(duì)鄰避設(shè)施的不同態(tài)度和行為。一項(xiàng)關(guān)于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)鄰避事件的研究表明，企業(yè)對(duì)鄰避事件的塑造至少要從三個(gè)方面分析：鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方會(huì)想辦法澄清鄰避設(shè)施的負(fù)面影響，受鄰避設(shè)施影響的同行業(yè)企業(yè)以及受其負(fù)外部性影響的相關(guān)企業(yè)則會(huì)采取體制內(nèi)外的隱蔽或公開(kāi)的手段阻撓鄰避設(shè)施，甚至進(jìn)行街頭動(dòng)員。②王軍洋：《超越“公民”抗議:從企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的角度理解鄰避事件》，《中國(guó)行政管理》2017年第12期。因此在鄰避決策的企業(yè)層面，至少應(yīng)關(guān)注這三類企業(yè)的不同訴求，而且討論的議題要涉及到具體的細(xì)節(jié)問(wèn)題：對(duì)鄰避設(shè)施的運(yùn)營(yíng)方要督促其在聽(tīng)證會(huì)上主動(dòng)公開(kāi)項(xiàng)目信息，對(duì)與鄰避設(shè)施同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面商議可行性，對(duì)受鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響的企業(yè)要商議具體的補(bǔ)償措施。

第二，決策思維——封閉式?jīng)Q策和管控式思維。政府在事前采取消息封鎖，決策伊始未對(duì)相關(guān)利益主體進(jìn)行溝通或者溝通不足便出臺(tái)選址政策。民眾對(duì)涉及到自己切身權(quán)益的鄰避選址全然不知，在鄰避設(shè)施開(kāi)始動(dòng)工之際方才知曉，在群體性事件爆發(fā)之后，政府采取控制手段或者通過(guò)協(xié)商小組和民眾進(jìn)行談判，這種處理效果可見(jiàn)一斑。信息的不透明，決策過(guò)程的封閉，群體性事件解決的控制導(dǎo)向，都限制了將民眾、私營(yíng)部門(mén)的價(jià)值納入到鄰避決策的過(guò)程中。

第三，決策過(guò)程——技治主義①所謂技治主義，是指決策者過(guò)于倚重專家系統(tǒng)及其專業(yè)知識(shí)，同時(shí)試圖將政策過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)槿フ位?、消除民主參與和公共協(xié)商之需的技術(shù)性事務(wù)的狀況。和形式化決策泛濫。在波茲曼看來(lái)，沒(méi)有人否認(rèn)科學(xué)界在評(píng)估研究的技術(shù)質(zhì)量方面有很高的技巧，但是在評(píng)估研究的社會(huì)價(jià)值方面沒(méi)有人擁有更為特殊的培訓(xùn)，技能或合法性。②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.一項(xiàng)針對(duì)科學(xué)家的政治觀點(diǎn)和價(jià)值觀的調(diào)查表明，科學(xué)家和普通大眾之間往往有很大的差異，專家的價(jià)值可能類似于那些具有與他們自己相似的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性和生活經(jīng)歷的人，此外，民眾還沒(méi)有投票給科學(xué)家或者以任何方式將他們指定為公共價(jià)值的“官方”表達(dá)者或法官，科學(xué)的公共價(jià)值在個(gè)別項(xiàng)目層面很難確定。鄰避項(xiàng)目往往經(jīng)過(guò)層層的設(shè)計(jì)論證、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)評(píng)，然而吊詭的是，匯集了如此嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)性和科學(xué)性的方案在公布或者執(zhí)行時(shí)卻受到社會(huì)的一致阻撓。一項(xiàng)關(guān)于群體性事件和技治主義決策的研究表明，專家決策的“塔西佗陷阱”、喪失公共性內(nèi)核的政策過(guò)程以及高建構(gòu)性和條件性的決策知識(shí)共同構(gòu)成了技治主義的整體性危機(jī)。③肖濱、費(fèi)久浩：《政策過(guò)程中的技治主義：整體性危機(jī)及其發(fā)生機(jī)制》，《中國(guó)行政管理》 2017年第3期。鄰避議題往往涉及技術(shù)層面的問(wèn)題，但價(jià)值層面——民眾對(duì)環(huán)保的訴求、承受風(fēng)險(xiǎn)的意愿以及相關(guān)企業(yè)對(duì)自身利益的考量等議題也不容忽視 。然而現(xiàn)實(shí)中存在對(duì)價(jià)值考量的決策過(guò)程刻意“去政治化”的傾向，而突出技術(shù)協(xié)商和形式?jīng)Q策過(guò)程。

（二）可替代性機(jī)制——補(bǔ)償機(jī)制失靈

市場(chǎng)機(jī)制可以彌補(bǔ)特定資源的損失，或提供替代資源的損失。雖然這樣的機(jī)制從市場(chǎng)角度來(lái)看可能是有效的，但從公共價(jià)值角度看卻是失敗的。也就是說(shuō)，在基于市場(chǎng)失靈的政策中，公共價(jià)值失靈往往是過(guò)度依賴用貨幣替代有形資源或自然資源的結(jié)果。因?yàn)槠湟皇呛芏嗌鐣?huì)效益都不能有效地以貨幣單位來(lái)解釋，④Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.其次是這種交易會(huì)使受害者受到傷害，并總是在某種經(jīng)濟(jì)或政治脅迫下發(fā)生。在鄰避設(shè)施的選址和建立環(huán)節(jié)往往涉及征地問(wèn)題，而具有污染和風(fēng)險(xiǎn)型的鄰避設(shè)施，政府和設(shè)施運(yùn)營(yíng)方又傾向于使用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策對(duì)其損失進(jìn)行彌補(bǔ)，盡管現(xiàn)有的補(bǔ)償方式愈發(fā)多元，但補(bǔ)償失靈的現(xiàn)象卻并不因此而減少。

首先是現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制失靈。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，意見(jiàn)明確提出權(quán)責(zé)統(tǒng)一、合理補(bǔ)償、誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在此原則指導(dǎo)下，各地結(jié)合自身鄰避設(shè)施的具體情況開(kāi)展了針對(duì)性的補(bǔ)償措施。2014年杭州的中泰事件，杭州市政府聯(lián)合余杭區(qū)政府通過(guò)向中泰街道投資數(shù)十億元來(lái)改善生態(tài)、生活和生產(chǎn)環(huán)境，并專項(xiàng)劃撥千畝土地保障當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，此項(xiàng)舉措極大改善了附近居民對(duì)垃圾發(fā)電廠的抵觸情緒；2016年的潮南垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，汕頭市政府通過(guò)上千萬(wàn)元的征地補(bǔ)償，協(xié)助城鄉(xiāng)居民繳納社會(huì)保障費(fèi)用、按人口每年給予固定補(bǔ)償來(lái)改善鄰避項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)抵制；2016年的汕尾陸豐甲湖灣火電項(xiàng)目，陸豐市政府協(xié)同項(xiàng)目建設(shè)方合伙出資上百萬(wàn)元對(duì)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更新，鄰避項(xiàng)目在10個(gè)月內(nèi)順利開(kāi)工。上述案例表明現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制在推動(dòng)鄰避設(shè)施的建設(shè)、消除民眾的抵觸心理方面具有比較明顯的效用，但同時(shí)不難發(fā)現(xiàn)，上述鄰避項(xiàng)目都存在以下共性。

第一，上述鄰避項(xiàng)目均屬省級(jí)甚至國(guó)家重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目，也就意味著項(xiàng)目建成后社會(huì)效益明顯、能帶來(lái)明顯政績(jī)、項(xiàng)目的預(yù)算資金相對(duì)充足，因此當(dāng)發(fā)生鄰避事件時(shí)，當(dāng)?shù)卣幸庠负湍芰袜彵茉O(shè)施的運(yùn)營(yíng)方協(xié)商來(lái)共同出資補(bǔ)償受鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性影響的民眾。第二，上述項(xiàng)目都是同一片轄區(qū)內(nèi)部的項(xiàng)目， 基本不涉及到跨區(qū)域的問(wèn)題，對(duì)于補(bǔ)償對(duì)象的界定在技術(shù)上更具可行性，無(wú)需考慮跨部門(mén)協(xié)調(diào)、跨區(qū)項(xiàng)目的通盤(pán)估算以及牽扯到的歷史遺留和制度沖突問(wèn)題。第三，補(bǔ)償?shù)姆秶蠖鄶?shù)涉及征地補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)姆椒òò凑杖丝诨蛘鞯胤秶M(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)償，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)容易界定和測(cè)量，除對(duì)溝通技術(shù)要求較高外，基本不存在技術(shù)障礙。

然而，一項(xiàng)對(duì)上海市若干具有代表性鄰避設(shè)施的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，“誰(shuí)影響誰(shuí)補(bǔ)償、 誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”的補(bǔ)償原則實(shí)施起來(lái)異常困難，比如跨區(qū)域鄰避設(shè)施的補(bǔ)償對(duì)象很難清晰界定、鄰避設(shè)施帶來(lái)的損失難以在技術(shù)上測(cè)量、法律法規(guī)障礙、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段的污染防治成本、社會(huì)穩(wěn)定成本以及各種補(bǔ)償成本等無(wú)法納入投資概算，①湯匯浩：《鄰避效應(yīng)：公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制與公民參與》，《中國(guó)行政管理》2011年第7期。由于資金來(lái)源有限，政府也不愿意為一些規(guī)模較小的鄰避項(xiàng)目劃撥資金或者游說(shuō)鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方共同出資對(duì)利益受損方進(jìn)行補(bǔ)助。

補(bǔ)償失靈的第二層次是并非所有的價(jià)值都可以用替代品補(bǔ)償。標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)核算傾向于側(cè)重于邊際福利，注重資源的可替代性，而忽視了資源減少、不可替代以及不可逆轉(zhuǎn)性，如果資產(chǎn)已經(jīng)耗盡并且發(fā)生危害，那么就要用貨幣資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，②Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.盡管現(xiàn)在已有學(xué)者關(guān)注到純經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)谋锥撕瓦m用條件，并且指出社會(huì)心理性補(bǔ)償在緩和民眾的抵觸情緒方面具有獨(dú)特作用，但是類似生命健康權(quán)這樣的核心權(quán)利無(wú)法通過(guò)其他任何途徑進(jìn)行替代和補(bǔ)償。然而在價(jià)值層面對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行審視不難發(fā)現(xiàn)，生命健康的損失是否可以通過(guò)其他補(bǔ)償措施彌補(bǔ)？經(jīng)濟(jì)方法依賴于強(qiáng)有力的補(bǔ)償和可替代性，這一策略需要潛在的替代品和交換價(jià)值，然而對(duì)于生命健康權(quán)這樣的權(quán)益是不存在可接受的交換價(jià)值的。

（三）利益囤積與政府空洞化

如果一個(gè)公共政策的目的是為了幫助一個(gè)大集團(tuán)而獲益，那么這個(gè)公共政策的利益就會(huì)被一個(gè)小得多的集團(tuán)所占有，那么公共價(jià)值失靈可能就會(huì)發(fā)生。③Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.經(jīng)典的市場(chǎng)失靈問(wèn)題是外部性或溢出效應(yīng)，即外部性的成本和收益阻礙了有效定價(jià)的嘗試，因此導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。同樣，公共領(lǐng)域的福利若因?yàn)槟承┰蛭茨茉谌丝谥凶杂煞峙鋭t會(huì)引發(fā)公共價(jià)值失靈。

鄰避領(lǐng)域的利益囤積主要集中在兩個(gè)方面。其一是地方政府GDP主導(dǎo)的剛性發(fā)展邏輯容易導(dǎo)致項(xiàng)目收益的囤積，即使鄰避設(shè)施具有很強(qiáng)的正外部性，但是這種正外部性卻沒(méi)有自由公平地在社會(huì)中進(jìn)行分配，而是集中在少數(shù)利益相關(guān)者的群體。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正是地方政府引入鄰避項(xiàng)目的初衷，鄰避沖突發(fā)生時(shí)，地方政府的主導(dǎo)話語(yǔ)也往往是該項(xiàng)目建成投產(chǎn)后年均銷售收入以及拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的百分點(diǎn)。④鳳凰網(wǎng)：《石油巨頭逐鹿西南：彭州石化將啟動(dòng)》，http://f i nance.ifeng.com/roll/20101224/3109676.shtml，2010年12月14日。其二是現(xiàn)有的鄰避決策模式容易促使決策淪為優(yōu)勢(shì)群體利益和價(jià)值偏好囤積的工具。在政策議程中獲得一席之地后，科學(xué)政策落入了同樣利益集團(tuán)政治和機(jī)構(gòu)慣性力量的犧牲品，而這正是大多數(shù)政策領(lǐng)域的特征，往往導(dǎo)致了現(xiàn)狀的漸進(jìn)性改變。⑤Bozeman B, Sarewitz D,“Public Value Mapping and Science Policy Evaluation”，Minerva, vol.49, no.1, 2011.

除此之外，在公共價(jià)值失靈框架下，提供者不足同樣會(huì)誘發(fā)價(jià)值失靈。鄰避領(lǐng)域的提供者是指由于“委托代理”的興起，包括外包和出售公共事業(yè)而引發(fā)的監(jiān)督不足，從而使公共價(jià)值遭受侵害。如果政府不具備確保核心公共價(jià)值的能力，而是依靠最低的公開(kāi)招標(biāo)，政府便容易淪為承包商的人質(zhì)，這樣公共價(jià)值失靈的可能性就會(huì)增加，由此也會(huì)提高鄰避沖突的可能性。

四、公共價(jià)值管理視角下鄰避問(wèn)題的化解

（一）尋回失落的公共價(jià)值——鄰避事件的再審視

對(duì)鄰避問(wèn)題的價(jià)值審視——是將其作為一種“惡”還是作為一種正義的維權(quán)行動(dòng)，抑或不同利益主體之間的價(jià)值博弈，直接影響到鄰避治理的策略選擇。目前鄰避治理的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，鄰避運(yùn)動(dòng)往往被定義為政府對(duì)立面的集體行動(dòng)，政府視民眾為只關(guān)注個(gè)人私利而無(wú)視社會(huì)效益的情緒化個(gè)人，民眾則視政府為不顧民眾利益只關(guān)注政績(jī)的官僚化組織。在這種模式取向下，鄰避項(xiàng)目開(kāi)工之前政府往往不重視信息公開(kāi)，在鄰避沖突爆發(fā)之后政府才開(kāi)始通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)上答疑的形式向民眾闡釋有關(guān)信息，民眾由于對(duì)政府公信力的不信任，產(chǎn)生“遇鄰避則反對(duì)”效應(yīng)，最終政府往往屈從壓力叫停鄰避項(xiàng)目。我們認(rèn)為，鄰避沖突本質(zhì)上是鄰避選址和鄰避決策過(guò)程中對(duì)社會(huì)價(jià)值缺乏回應(yīng)以及社會(huì)價(jià)值的邊緣化而導(dǎo)致的公共價(jià)值失靈。因此，鄰避治理可以視為對(duì)公共價(jià)值的彌合，在此過(guò)程中，政府所代表的追求整體效益、效率的價(jià)值以及民眾追求的個(gè)體健康、環(huán)境的價(jià)值、企業(yè)追求的自身利益最大化價(jià)值以及非營(yíng)利組織追求的環(huán)保價(jià)值，都應(yīng)該囊括進(jìn)公共價(jià)值的創(chuàng)造中。面對(duì)鄰避沖突，我們需要重新審視思考該問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)，跳出“就鄰避而鄰避”和“鄰避妖魔化”的桎梏，以更加包容的心態(tài)尋回失落在鄰避治理中的公共價(jià)值。

（二）凝聚價(jià)值共識(shí)——多元主體的偏好吸納

現(xiàn)代政府的改革，尤其公眾參與，其真正的本質(zhì)不是協(xié)助政府科學(xué)決策，也不是反映大多數(shù)民意，而是構(gòu)建在協(xié)商基礎(chǔ)上的共識(shí)，因?yàn)椤肮怖鎭?lái)自于價(jià)值的分享對(duì)話”。①何艷玲：《“無(wú)變革的改革”:中國(guó)地方行政改革的限度》，《學(xué)?！?016年第1期。在鄰避風(fēng)險(xiǎn)和利益的分配上都需要民主的輸入，價(jià)值偏好的遞送嵌入在整個(gè)鄰避治理過(guò)程中。當(dāng)?shù)卣囊粋€(gè)重要使命就是創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值遞送的平臺(tái)，使其參與并討論有關(guān)他們的偏好的過(guò)程中，以達(dá)成價(jià)值共識(shí)，具體來(lái)說(shuō)應(yīng)通過(guò)下述幾個(gè)方面吸納社會(huì)價(jià)值。

首先，完善社會(huì)價(jià)值的遞送機(jī)制，通過(guò)治理網(wǎng)絡(luò)吸納私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利組織與民眾的價(jià)值偏好。在科學(xué)政策中，價(jià)值表達(dá)失靈的普遍原因是缺乏允許非科學(xué)家在大多數(shù)科學(xué)領(lǐng)域?qū)餐顿Y和優(yōu)先事項(xiàng)有重大發(fā)言權(quán)的機(jī)制。②Bozeman B, Sarewitz D,“Public Values and Public Failure in US Science Policy”，Science and Public Policy, vol.32,no.2, 2005.結(jié)合中國(guó)鄰避治理的語(yǔ)境，這里的機(jī)制意味著在信息公開(kāi)和決策方面，環(huán)保組織、企業(yè)和民眾代表更應(yīng)該有實(shí)質(zhì)性的價(jià)值表達(dá)渠道?？梢葬槍?duì)民眾開(kāi)設(shè)專欄按照時(shí)間段公開(kāi)鄰避設(shè)施的指標(biāo)檢測(cè)情況，甚至可以邀請(qǐng)民眾代表實(shí)地參觀其他省市該類型的鄰避項(xiàng)目；對(duì)企業(yè)而言，根據(jù)企業(yè)的立場(chǎng)、行業(yè)以及與鄰避項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系展開(kāi)針對(duì)性的對(duì)話是其價(jià)值遞送的邏輯起點(diǎn)，對(duì)不同立場(chǎng)的企業(yè)采取不同的價(jià)值遞送機(jī)制：一是鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)方要及時(shí)在聽(tīng)證會(huì)上公開(kāi)項(xiàng)目的真實(shí)信息，直面民眾的質(zhì)疑，同時(shí)對(duì)于自身的價(jià)值訴求也可以以書(shū)面形式向社會(huì)公開(kāi)；二是與鄰避設(shè)施存在競(jìng)爭(zhēng)的同行業(yè)企業(yè)，尤其是規(guī)模和影響較大的同行企業(yè)，政府要和其協(xié)商是否通過(guò)產(chǎn)業(yè)整合升級(jí)、淘汰轉(zhuǎn)型抑或政策優(yōu)惠的方式降低新引項(xiàng)目對(duì)其的影響；三是對(duì)于受鄰避項(xiàng)目負(fù)外部性影響的相關(guān)企業(yè)，要搭建對(duì)話平臺(tái)，就是否通過(guò)政策補(bǔ)償、如何補(bǔ)償、以及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題展開(kāi)磋商；環(huán)保組織則要發(fā)揮好其在政策倡議、組織化動(dòng)員民眾、科普宣傳以及規(guī)范維權(quán)行為等方面的影響。

其次，提高多元主體參與和理性參與的能力，以提高其表達(dá)集體偏好、參與鄰避協(xié)商和決策的質(zhì)量。民眾要增強(qiáng)其組織化程度，利用環(huán)保組織的科普宣傳、政策倡議將民眾納入理性對(duì)話的平臺(tái)之內(nèi)；其二要利用信息優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)談判能力，收集政府和專家忽略甚至不知道的有關(guān)該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)信息和數(shù)據(jù)，以改變政府、專家和運(yùn)營(yíng)方對(duì)信息的壟斷優(yōu)勢(shì)而帶來(lái)的社會(huì)話語(yǔ)權(quán)缺失問(wèn)題。企業(yè)可以嘗試?yán)米陨淼馁Y源優(yōu)勢(shì)，幫助環(huán)保組織和民眾發(fā)掘鄰避項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)信息，以及分析政府和專家決策中存在的問(wèn)題。環(huán)保組織則可以發(fā)揮組織化優(yōu)勢(shì)，將前期與民眾和企業(yè)收集到的證據(jù)通過(guò)正式渠道理性地向政府提出訴求，并就雙方的分歧展開(kāi)磋商對(duì)話。

（三）綜合運(yùn)用補(bǔ)償機(jī)制和制度機(jī)制

現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制除卻直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障基金補(bǔ)償之外，也逐漸通過(guò)修繕公共服務(wù)設(shè)施等手段緩解社會(huì)對(duì)鄰避設(shè)施的抵觸心理。補(bǔ)償機(jī)制在緩解民眾情緒、構(gòu)建理性對(duì)話方面發(fā)揮著不可或缺的作用，但同時(shí)由于其適用的條件范圍也常常面臨補(bǔ)償失靈。因此一個(gè)可行的思路是，對(duì)不同的項(xiàng)目要審慎運(yùn)用補(bǔ)償機(jī)制和其他制度機(jī)制，比如對(duì)于垃圾焚燒類的污染項(xiàng)目以及污名化類、心理不悅類的項(xiàng)目，主要的化解對(duì)策是在制度層面拉長(zhǎng)公眾的參與鏈，在做好宣傳工作的同時(shí)消除民眾在心理、視覺(jué)和風(fēng)險(xiǎn)感知方面的刻板印象；對(duì)于PX類石化工業(yè)項(xiàng)目則要綜合運(yùn)用補(bǔ)償和制度機(jī)制，對(duì)于受損的環(huán)境權(quán)益和物質(zhì)權(quán)益給予補(bǔ)償（包括民眾和同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的其他企業(yè)、受負(fù)外部影響的企業(yè)）；對(duì)于核電等重大項(xiàng)目則要慎重考慮潛在風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并在價(jià)值層面審視其他的補(bǔ)償機(jī)制是否可以彌補(bǔ)由此帶來(lái)的損害。

（四）加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方的監(jiān)管

為減少鄰避項(xiàng)目生產(chǎn)中的利益囤積和政府空洞化現(xiàn)象，一個(gè)可能的方向便是提高決策的透明度、參與度以及加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方的監(jiān)管，有關(guān)鄰避決策質(zhì)量的改善我們?cè)凇皟r(jià)值共識(shí)”部分已經(jīng)詳細(xì)闡述，因此此部分的主要焦點(diǎn)便是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方的監(jiān)管。政府效率不高，因?yàn)樗狈碛屑夹g(shù)效率的所有者和經(jīng)營(yíng)者。①Bozeman B,“Public-Value Failure: When Efficient Markets May Not Do”，Public Administration Review, vol.62,no.2, 2002.因此在鄰避設(shè)施的運(yùn)營(yíng)，尤其是具有明顯正外部性的社會(huì)大型項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)方面，政府往往需要私營(yíng)企業(yè)來(lái)承接政府的部分職能，將項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給私營(yíng)企業(yè)，但由于私營(yíng)企業(yè)“自身利益最大化”的價(jià)值導(dǎo)向，往往容易致使社會(huì)公共價(jià)值受到侵犯，此時(shí)便需要政府通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)傳導(dǎo)公共價(jià)值?，F(xiàn)有的做法是成立項(xiàng)目管理委員會(huì)進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)管，除此之外一個(gè)可能的措施是通過(guò)建立監(jiān)管信息平臺(tái)，實(shí)施動(dòng)態(tài)的可持續(xù)的信息發(fā)布，就信息的采集而言，要適當(dāng)讓民間第三方機(jī)構(gòu)和環(huán)保組織參與進(jìn)來(lái)協(xié)助信息的采集，對(duì)于未及時(shí)公布相關(guān)數(shù)據(jù)以及指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，要及時(shí)對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，把監(jiān)管落到實(shí)處。

五、結(jié)論

鄰避研究理論的日益豐富和現(xiàn)實(shí)映象的多彩描繪了發(fā)生在城市治理領(lǐng)域的一大世界性難題的圖景。隱匿在鄰避議題背后的公共價(jià)值失靈問(wèn)題也愈發(fā)牽動(dòng)每一個(gè)公共管理者和研究者的治理情懷，通過(guò)鄰避問(wèn)題的化解來(lái)彌合公共價(jià)值失靈和尋回那些曾經(jīng)被管理者遺失的公共回應(yīng)，為思考鄰避問(wèn)題帶來(lái)了新的視野，同時(shí)也為公共價(jià)值管理建構(gòu)了新的議題。在鄰避場(chǎng)域，作為平衡各種價(jià)值的穩(wěn)定力量，政府首先要激活鄰避治理網(wǎng)絡(luò)中的合作關(guān)系，并且確保公共價(jià)值在合作的網(wǎng)絡(luò)中體現(xiàn)出來(lái)，不僅是政府奉行的效益、效率價(jià)值，更應(yīng)讓公平和參與價(jià)值在商議的過(guò)程中有所體現(xiàn)，這既包括政府也涵蓋不同立場(chǎng)和行業(yè)的企業(yè)、民眾和社會(huì)組織，因此價(jià)值的遞送機(jī)制是必要的；在價(jià)值層面更要重新審視在鄰避問(wèn)題中所扮演的角色，辯證看待價(jià)值沖突，以更具包容性的心態(tài)與企業(yè)和民眾進(jìn)行價(jià)值共識(shí)的磋商，對(duì)于現(xiàn)有鄰避治理機(jī)制也要審視運(yùn)用，以達(dá)成鄰避問(wèn)題的“善治”之道；同時(shí)需要指出的是，公共價(jià)值管理范式是解決復(fù)雜公共管理問(wèn)題和指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)變革的一個(gè)工具，下一步可能的思考是，縱向不同層級(jí)的政府部門(mén)以及橫向同級(jí)但不同部門(mén)的地方政府所奉行的核心價(jià)值是否存在差異，這種差異又如何塑造了鄰避議題。