城市多重邏輯、網(wǎng)約車規(guī)制與規(guī)制失靈*

梁 琦 陳時(shí)國

出租車是城市出行的重要方式，也是城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，是城市公共交通的補(bǔ)充。對出租車的政府規(guī)制常常被看成是必要的制度安排，并構(gòu)成了政府職能的重要組成部分，其規(guī)制的內(nèi)容包括準(zhǔn)入資格（比如出租汽車經(jīng)營牌照）、運(yùn)輸價(jià)格（運(yùn)輸價(jià)格）、服務(wù)質(zhì)量（通常指營運(yùn)過程中的質(zhì)量），等。對出租車進(jìn)行規(guī)制可以追溯到17世紀(jì)。早在1635年，由于倫敦和威斯敏斯特的出租馬車堵塞城市交通，這兩個城市開始限制出租馬車數(shù)量以緩解交通擁堵問題。此后，歐洲各國以及亞洲的日本、韓國等陸續(xù)對出租汽車行業(yè)實(shí)行規(guī)制；而美國則于20世紀(jì)20年代末大蕭條期間開始對出租汽車行業(yè)進(jìn)行規(guī)制。20世紀(jì)70年代中期，以美國為主的一些國家開始解除對這一行業(yè)的規(guī)制，但自90年代開始，一些城市又開始恢復(fù)。

近年來，隨著網(wǎng)約車的興起，出租車又被分為巡游車和網(wǎng)約車兩類。巡游車即路邊招手即停的出租車，也是傳統(tǒng)出租車。而網(wǎng)約車，全稱為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動。①網(wǎng)約車的出現(xiàn)，對巡游車的利潤率和客流量都帶來了較大影響，而網(wǎng)約車的交通違法、交通事故、乘客乘車安全得不到保障等服務(wù)質(zhì)量問題也引發(fā)了眾多討論。本文所關(guān)心的是，作為互聯(lián)網(wǎng)背景下城市公共事務(wù)的一種新現(xiàn)象，網(wǎng)約車是否應(yīng)該與巡游車一樣進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制？如果進(jìn)行規(guī)制，是什么因素在影響網(wǎng)約車的規(guī)制效果？

一、政府規(guī)制理論研究的主要觀點(diǎn)

現(xiàn)代政府規(guī)制源于19 世紀(jì)末的美國，是政府用來管理社會和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一種工具，例如美國國會在1887年成立的州際商業(yè)委員會，是出于解決鐵路運(yùn)費(fèi)問題的目的，也是世界上第一個具有現(xiàn)代意義的規(guī)制機(jī)構(gòu)。而規(guī)制理論則形成于20 世紀(jì) 70 年代。為了對網(wǎng)約車的規(guī)制及其效果進(jìn)行討論，有必要先回顧政府規(guī)制研究的一般討論。綜合來看，這些基礎(chǔ)性討論主要集中在四個方面。第一、公共利益理論。政府是公共利益的代表者，并對市場失靈進(jìn)行規(guī)制。第二，利益集團(tuán)理論。20世紀(jì)70年代，美國芝加哥經(jīng)濟(jì)學(xué)派和弗吉尼亞學(xué)派的一批學(xué)者開始對公共利益理論提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為，作為規(guī)制者的政府本身也具有自利動機(jī)。所有的政府規(guī)制都是基于利益集團(tuán)對于規(guī)制的需求而產(chǎn)生的，而存在自利動機(jī)的規(guī)制部門也遲早會被利益集團(tuán)所控制或俘獲。第三、規(guī)制政治理論。與前兩者不同，規(guī)制政治理論認(rèn)為國家（政府）在規(guī)制過程中能夠保持其相對的自主性和獨(dú)立性，政府規(guī)制既不是單純服務(wù)于純粹的公共利益，也不會完全被利益集團(tuán)所俘獲，而是在公共利益、利益集團(tuán)以及自身利益之間尋求某種策略平衡。第四、制度主義理論。從20世紀(jì)80年代開始，隨著新制度主義的興起,一些學(xué)者開始對這種化約主義的理性選擇方法提出挑戰(zhàn)，他們更傾向于把政治行為視為個體與制度互動的結(jié)果。制度主義規(guī)制理論啟發(fā)我們將眼光轉(zhuǎn)移到對各種行為主體背后的結(jié)構(gòu)性因素的考察，賦予規(guī)制行為之外的宏觀制度環(huán)境以自變量涵義，豐富規(guī)制理論研究的內(nèi)容。

二、網(wǎng)約車規(guī)制中的多元行動者

按照制度主義規(guī)制理論，應(yīng)當(dāng)對各種各樣行為主體在制度化的“規(guī)制空間”中的相對位置進(jìn)行研究。包含著制度安排、組織資源、價(jià)值觀念以及歷史傳統(tǒng)等要素在內(nèi)的“規(guī)制空間”是制約著規(guī)制行為的根本因素。具體就網(wǎng)約車而言，這一“規(guī)制空間”是由各種政策構(gòu)成的政策空間。這些政策涉及中央政策、省市政策、部門規(guī)制三個層次，并構(gòu)成了一個政策網(wǎng)絡(luò)。在具體實(shí)踐中，由于不同層級政府面臨的任務(wù)不同，不同層次的政策可能產(chǎn)生沖突甚至矛盾。

（一）網(wǎng)約車規(guī)制政策的演變

網(wǎng)約車的出現(xiàn)有一個逐步發(fā)展的過程，國家和中央有關(guān)部門對網(wǎng)約車的規(guī)制政策也有一個逐漸演變的過程。2010年易到用車（現(xiàn)更名為易到）在北京成立并率先推出“專車”服務(wù)。2012年8月至9月，快的打車和嘀嘀打車（現(xiàn)更名為滴滴出行）先后上線，隨后各種打車軟件開始出現(xiàn)。2014年1月隨著嘀嘀和快的掀起轟動全國的“補(bǔ)貼大戰(zhàn)”，①補(bǔ)貼大戰(zhàn)即各大網(wǎng)約車平臺對消費(fèi)者和網(wǎng)約車司機(jī)投入大量優(yōu)惠，吸引民眾使用移動出行的商業(yè)行為。移動出行逐漸普及。2014年2月Uber進(jìn)入中國市場（其中國業(yè)務(wù)于2016年8月被滴滴出行收購），同年6月至9月快的、滴滴、Uber開始在北京、上海、廣州、深圳推出專車服務(wù)，即網(wǎng)約車服務(wù)，之后逐漸在全國各大城市推廣。

對網(wǎng)約車的規(guī)制主要分為三個階段：限制時(shí)期、過渡時(shí)期和合法化時(shí)期。限制時(shí)期從2014年6月各大城市逐漸出現(xiàn)“專車”服務(wù)到2015年10月交通部對外發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見 （征求意見稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》。該時(shí)期的主要特征是：地方政府將網(wǎng)約車定義為“黑車”，實(shí)行最嚴(yán)格的規(guī)制方式，完全禁止網(wǎng)約車的出現(xiàn)及營運(yùn)，同時(shí)推出官方的電召平臺，但響應(yīng)者寥寥。過渡時(shí)期即為合法化的嘗試與征求意見階段，時(shí)間大致為2015年10月交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》至2016年7月發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》前。在此階段，交通運(yùn)輸部開始制定出租汽車行業(yè)的改革辦法及網(wǎng)約車的管理規(guī)定，地方政府不再將網(wǎng)約車視為“非法營運(yùn)”，同時(shí)也放棄了對網(wǎng)約車的其他具體規(guī)制，網(wǎng)約車頻頻爆發(fā)出“司機(jī)資質(zhì)審查不嚴(yán)格”“服務(wù)質(zhì)量下降”等問題。合法化時(shí)期始于2016年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下下簡稱《指導(dǎo)意見》）及交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局和網(wǎng)信辦聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）等一系列文件。目前仍處于合法化時(shí)期，在這一階段地方政府按照國家《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》的要求，制定出本市網(wǎng)約車管理辦法和各類征求意見稿，并在討論修改基礎(chǔ)上發(fā)布了正式文件，這標(biāo)志著網(wǎng)約車合法化完成。

圖1 網(wǎng)約車規(guī)制過程的行動者及其多重利益

（二）網(wǎng)約車規(guī)制空間內(nèi)的多元行動者

在有關(guān)網(wǎng)約車的復(fù)雜規(guī)制空間內(nèi)，存在著不同的行動者，包括國家、行政部門、市場部門和乘客。國家是指中央部委、省市政府等國家代表，行政部門包括交通管理局、物價(jià)局、發(fā)改委、勞動局等相關(guān)管理部門。不同行動者在規(guī)制過程中，形成了多重利益。對國家來說，有宏觀戰(zhàn)略和社會穩(wěn)定的訴求。對行政部門來說，主要是管理有序。就市場部門來說，其利益訴求是營運(yùn)績效和市場利潤。對于乘客來說，當(dāng)然是服務(wù)滿意和價(jià)格。

在不同行動者的多重利益驅(qū)動下，網(wǎng)約車規(guī)制呈現(xiàn)出了一種特定的多重邏輯。結(jié)合圖1可以認(rèn)為，在網(wǎng)約車規(guī)制過程中，有如下幾個不同的邏輯。首先是國家邏輯，主要指中央和省市政府所指向的宏觀戰(zhàn)略安排和社會穩(wěn)定。其次是行政邏輯，主要是有關(guān)職能部門所指向的管理有序和績效眼里。再次是市場邏輯，主要指公司和司機(jī)的營運(yùn)績效和利潤要求。同時(shí)也包括乘客的訴求（也有媒體的輿論）。本文的基本觀點(diǎn)是，多重邏輯塑造了中國網(wǎng)約車規(guī)制機(jī)制，并進(jìn)一步影響了其規(guī)制效果。事實(shí)上，已有類似的分析框架用于對網(wǎng)約車規(guī)制的研究。比如，周向紅認(rèn)為中央與地方政策之間的縫隙為網(wǎng)約車的市場運(yùn)營打開了缺口，同時(shí)規(guī)制政策執(zhí)行者缺乏足夠的激勵與動機(jī)同樣是影響規(guī)制效果的重要因素。①周向紅、劉宸：《多重邏輯下的城市專車治理困境研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第4期。張海柱認(rèn)為，對于“互聯(lián)網(wǎng)+”和“共享經(jīng)濟(jì)”的重視，促進(jìn)了網(wǎng)約車市場的有限開放，但是“管制聯(lián)盟”的強(qiáng)勢以及其與市場聯(lián)盟之間的利益博弈導(dǎo)致了政府規(guī)制的失靈。②張海柱：《話語聯(lián)盟、意義競爭與政策制定—以互聯(lián)網(wǎng)“專車”論爭與監(jiān)管政策為例》，《公共行政評論》2016年第9期。本文將在這些研究基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確，不同行動者的利益訴求所指向的具體是什么，以及他們?nèi)绾蜗嗷_突并進(jìn)一步影響了規(guī)制機(jī)制。

三、網(wǎng)約車規(guī)制中的多重邏輯及其表現(xiàn)

（一）國家邏輯：國家戰(zhàn)略與庇護(hù)結(jié)構(gòu)

從網(wǎng)約車規(guī)制來看，一方面，中央政策的制定者受“互聯(lián)網(wǎng)+”國家戰(zhàn)略的影響，無法完全禁止網(wǎng)約車服務(wù)并將其定為非法，也不存在取締網(wǎng)約車的可能性。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，信息技術(shù)被視作優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的催化劑，“互聯(lián)網(wǎng)＋”成為了國家戰(zhàn)略。2014 年 11 月，李克強(qiáng)總理出席首屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會時(shí)指出， 互聯(lián)網(wǎng)是大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的新工具，也是中國經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的 “新引擎”。2015年 3 月，政府工作報(bào)告首次提出“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動計(jì)劃，“互聯(lián)網(wǎng)＋”的國家戰(zhàn)略正式形成。2015 年7 月，《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動的指導(dǎo)意見》出臺，旨在將互聯(lián)網(wǎng)延伸到經(jīng)濟(jì)生活的各個領(lǐng)域。政府高層頻繁發(fā)聲支持“互聯(lián)網(wǎng)＋”，為互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新提供了輿論氛圍。保護(hù)“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為國家邏輯的價(jià)值取向。一旦將網(wǎng)約車定義為非法并取締平臺，則不僅與這一大背景相悖，也容易引發(fā)輿論批評。

另一方面，中央政策的制定者基于固有的庇護(hù)結(jié)構(gòu)，又不能完全支持網(wǎng)約車的發(fā)展。網(wǎng)約車沒有特許經(jīng)營權(quán)的限制，不需要像巡游車那樣繳納高額的“份子錢”。①“份子錢”，即經(jīng)營承包費(fèi)或勞動定額，是指在承包經(jīng)營模式下，承包人向企業(yè)繳納的有關(guān)費(fèi)用。各地“份子錢”標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目雖有所不同，但大致都包括車輛折舊、保險(xiǎn)和維護(hù)費(fèi)，駕駛員工資，企業(yè)管理成本及稅金、利潤，部分城市經(jīng)營權(quán)有償使用費(fèi)還占據(jù)相當(dāng)比重。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，出租車司機(jī)每月運(yùn)營成本中，“份子錢”占其一半左右。相比之下，網(wǎng)約車司機(jī)繳納的管理費(fèi)則是按照司機(jī)的等級和經(jīng)營流水繳納。以滴滴出行為例，網(wǎng)約車司機(jī)分為金、銀、銅、鐵四個等級，其繳納管理費(fèi)的比例是0%、10%、15%、20%，由于不是每個月繳納定額的費(fèi)用而是從營業(yè)額中抽成，并且達(dá)到更高級別會有管理費(fèi)減免，這使得網(wǎng)約車司機(jī)成本遠(yuǎn)小于巡游車司機(jī)，同時(shí)網(wǎng)約車分流了較多的客流，造成巡游車司機(jī)收入下降。在這種情況，傳統(tǒng)出租車司機(jī)很可能在感知利益受損的情況下出來鬧事。在“維穩(wěn)”背景下，政策制定者更愿意滿足巡游車公司等的要求，對網(wǎng)約車進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，即對網(wǎng)約車實(shí)行嚴(yán)格規(guī)制并保證和庇護(hù)傳統(tǒng)出租車公司和司機(jī)的利益，以換取一定時(shí)期的穩(wěn)定。

規(guī)制目標(biāo)的雙重屬性使得國家及政策制定者在對網(wǎng)約車的規(guī)制中搖擺不定，既不能違背“互聯(lián)網(wǎng)+”的國家戰(zhàn)略，同時(shí)又以穩(wěn)定為要求維持傳統(tǒng)的庇護(hù)結(jié)構(gòu)。在這種情況下，其規(guī)制政策的出臺意味著在網(wǎng)約車與巡游車之間的妥協(xié)，即試圖達(dá)到雙重目標(biāo)：既鼓勵網(wǎng)約車的創(chuàng)新意義，同時(shí)又將網(wǎng)約車限制在傳統(tǒng)的巡游車經(jīng)營模式下，對網(wǎng)約車實(shí)行嚴(yán)苛的數(shù)量規(guī)制和準(zhǔn)入規(guī)制，將對巡游車的沖擊程度降到最小。

（二）行政邏輯：壓力型體制與執(zhí)法成本

基于上述國家邏輯，具體行政職能部門，比如交通局以及其交通管理執(zhí)法大隊(duì)也會陷入政策執(zhí)行兩難的困境，即既不能不執(zhí)行規(guī)制政策，也不能完全執(zhí)行，選擇性、運(yùn)動式執(zhí)法成為必然。

一方面，對網(wǎng)約車的規(guī)制成本其實(shí)很高。網(wǎng)約車運(yùn)營過程具有一定隱蔽性，通過技術(shù)運(yùn)營連接線上和線下的全過程，線下僅僅負(fù)責(zé)提供乘車服務(wù)這個基本功能，信息匹配和交易都在線上完成，網(wǎng)約車還可以通過主動躲避執(zhí)勤民警等增加信息不對稱的特性，使得執(zhí)法成本大大提高。例如，廣州要求網(wǎng)約車司機(jī)必須擁有本市戶籍或本市居住證，這一條在實(shí)際執(zhí)法過程中就很難實(shí)現(xiàn)。即使主管部門發(fā)現(xiàn)網(wǎng)約車司機(jī)未按照相關(guān)要求和規(guī)定從事網(wǎng)約車營運(yùn)工作，取證過程也需要依賴乘客的配合調(diào)查。但乘客和網(wǎng)約車司機(jī)作為市場中的消費(fèi)者和生產(chǎn)者，很可能會存在“共謀”。即使有愿意的乘客也會因?yàn)闀r(shí)間耗費(fèi)長、步驟繁瑣、擔(dān)心打擊報(bào)復(fù)等因素拒絕接受執(zhí)法隊(duì)員的取證要求。這進(jìn)一步加大了實(shí)際規(guī)制力度。職能部門也樂意將網(wǎng)約車引入地方的出租車市場。網(wǎng)約車司機(jī)在運(yùn)營過程中需要繳納一定程度的管理費(fèi)，大多數(shù)公司是基于訂單金額的比例，即干的越多、交的越多。另，引入網(wǎng)約車也可以作為規(guī)范巡游車市場的手段。職能部門與網(wǎng)約車公司達(dá)成利益共同體，不但可以增加財(cái)政收入，還可以通過市場機(jī)制的競爭降低規(guī)制成本，通過“看不見的手”調(diào)節(jié)城市出租車市場的秩序。另外，在戶籍和車輛方面的嚴(yán)苛要求使得實(shí)際能從事網(wǎng)約車運(yùn)營的司機(jī)其實(shí)非常少，迫于生活壓力和成本的考慮，網(wǎng)約車司機(jī)不得不鋌而走險(xiǎn)在不辦理相關(guān)運(yùn)營許可證的情況下繼續(xù)從事運(yùn)營工作，這進(jìn)一步加大了職能部門的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。而網(wǎng)約車司機(jī)的流失，民眾將重新面對痛恨已久的打車難、打車貴的舊況，也會將這種怨恨變成輿論壓力。在這些復(fù)雜的情況下，部門對網(wǎng)約車的規(guī)制意愿較低，這導(dǎo)致即使出臺了各種規(guī)制政策，這些政策也不太會被遵守。

（三）市場邏輯：供給效率與效用最大化

傳統(tǒng)巡游車模式由出租車公司或個人獲得經(jīng)營許可證，再由個人進(jìn)行運(yùn)營，其供需機(jī)制是路邊隨機(jī)匹配，資源配置效率較低，經(jīng)常出現(xiàn)供需不匹配的情況：一方面乘客在路邊焦急等待打到車，另一方面巡游車也無法及時(shí)獲得生意，造成路網(wǎng)資源浪費(fèi)。同時(shí)，傳統(tǒng)巡游車具有資產(chǎn)專用性的特征，為了避免負(fù)外部性會對其數(shù)量進(jìn)行規(guī)制，這種靜態(tài)數(shù)量限制難以滿足動態(tài)的出行需求，也難以調(diào)和高峰期與非高峰期的供需矛盾問題。

而在共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，中心化成為資源分配的重要概念。網(wǎng)約車平臺將網(wǎng)約車資源整合到平臺中，將線下交易、供需匹配等職能通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)，而網(wǎng)約車作為去中心化的一員僅需提供服務(wù)即可。在網(wǎng)絡(luò)平臺上系統(tǒng)自動就近派單，將私家車的所有權(quán)以網(wǎng)約車服務(wù)的形式轉(zhuǎn)化為使用權(quán)有償?shù)胤窒斫o有出行需求的市民，減少了出租車市場供不應(yīng)求的情況，更大程度地提高了運(yùn)營效率。而網(wǎng)約車公司作為市場的組織者，平臺掌握了需求和供給數(shù)據(jù)，可以為網(wǎng)約車實(shí)行動態(tài)定價(jià)，在需求旺盛的時(shí)間段自動提高價(jià)格引導(dǎo)供給增加，保障了供需平衡。顯然，網(wǎng)約車有更好的市場調(diào)節(jié)機(jī)制，在公司的靈活高效補(bǔ)助下，即使有風(fēng)險(xiǎn)，司機(jī)也會更愿意從事網(wǎng)約車營運(yùn)工作。正如在訪談中一位上海網(wǎng)約車司機(jī)所說：“我們網(wǎng)約車最大的優(yōu)勢在于很自由，我們上交滴滴的管理費(fèi)是按照訂單金額來的，如果我今天不跑也無所謂，不會有什么損失。如果我發(fā)現(xiàn)今天機(jī)場、車站特別多人需要打車我就可以立刻加班加點(diǎn)去，大型演唱會我也提前在場館外面等待接單。但是出租車（巡游車）就不同了，他們份子錢都是固定好的，必須時(shí)時(shí)刻刻在外面跑，不管有沒有生意?！保ňW(wǎng)約車司機(jī)訪談20170409）

作為“互聯(lián)網(wǎng)+”與公共交通高度聯(lián)系的產(chǎn)物，網(wǎng)約車優(yōu)化了資源配置，在市場競爭中也較巡游車擁有先發(fā)優(yōu)勢。網(wǎng)約車能更好的接駁城市公共交通（包括軌道交通和公交車）為市民生活帶來便利，對乘客的虹吸效應(yīng)日漸增強(qiáng)。從《滴滴出行2017年度城市交通出行報(bào)告》計(jì)算的中國主要城市的“通勤焦慮指數(shù)”可知，我國大中型城市的通行焦慮仍處在較高的程度，而網(wǎng)約車在緩解出行焦慮、提供更多的車輛供給、保證市民出行方面起到了較大作用。在這種情況下，無論是網(wǎng)約車公司、司機(jī)還是乘客，都會對政府有關(guān)網(wǎng)約車的嚴(yán)格規(guī)制表示反對和不滿，這約束了現(xiàn)實(shí)中有關(guān)部門具體規(guī)制政策和規(guī)制行為的開展。但是，如前面所提到的，傳統(tǒng)出租汽車公司作為原有市場的壟斷者，在面對利益受損的情況下，也會與司機(jī)一樣推動罷工示威等威脅社會穩(wěn)定的方式，這使得無論是國家政策還是具體規(guī)制過程，對網(wǎng)約車規(guī)制又都會趨向于更嚴(yán)格。如對某市有關(guān)規(guī)制政策的征求意見稿和正式發(fā)文相比，可以看出在不同利益訴求下，后者比前者增加了本市戶籍或居住證、年齡要求未達(dá)到國家法定退休年齡、具有營運(yùn)車輛相關(guān)保險(xiǎn)等要求。

四、多重邏輯的沖突：政策縫隙與規(guī)制失靈

上述分析表明，在城市發(fā)展過程中，互聯(lián)網(wǎng)使得私家車完成了向網(wǎng)約車的轉(zhuǎn)變，國家邏輯、行政邏輯、市場邏輯之間的互動驅(qū)動著多重行動者（政策制定者、政策執(zhí)行者、消費(fèi)者、生產(chǎn)者等）的行為取向，并出現(xiàn)了沖突與互動。

政策制定者，比如交通運(yùn)輸部和各地方政府在國家邏輯的引導(dǎo)下，在固有利益結(jié)構(gòu)和庇護(hù)體制的影響下，公共利益和行業(yè)利益交織在一起。一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”作為國家戰(zhàn)略日益成為中央工作的重點(diǎn)與熱點(diǎn)，而網(wǎng)約車正是互聯(lián)網(wǎng)科技平臺與公共交通融合發(fā)展的產(chǎn)物，因此無法絕對禁止網(wǎng)約車。但另一方面，在“維持社會穩(wěn)定”的訴求下又不得不考慮對網(wǎng)約車實(shí)施嚴(yán)格的規(guī)制政策，比如設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)情況。但是，這種妥協(xié)的規(guī)制政策導(dǎo)向較大程度影響了政策執(zhí)行者們對規(guī)制政策的執(zhí)行。在壓力型體制的影響下，職能部門不敢不執(zhí)行規(guī)制政策，同時(shí)出于減少行政成本和自身管理便利，以及來自社會各方面的壓力，加上互聯(lián)網(wǎng)平臺下網(wǎng)約車的篩選成本較高和乘客出于自身利益考慮取證難度較大等因素，使得職能部門將采取運(yùn)動式執(zhí)法的方式。另外，在網(wǎng)約車規(guī)制中交通局負(fù)責(zé)城市的出租車、地鐵等客運(yùn)交通出行方式的運(yùn)輸管理，地方財(cái)政部門、發(fā)改委和公安部門也是網(wǎng)約車規(guī)制的相關(guān)部門。但這些部門往往出于維護(hù)自身部門利益的需要，較少給予交通部門協(xié)助，導(dǎo)致客運(yùn)管理部門深陷“要人沒人”“要錢沒錢”的窘境。對網(wǎng)約車的政府規(guī)制意味著部門過高的行政成本，交通管理執(zhí)法部門更愿意用運(yùn)動式執(zhí)法來滿足上級的規(guī)制要求，對網(wǎng)約車的規(guī)制“雷聲大、雨點(diǎn)小”。

可見，國家邏輯和行政邏輯之間存在著矛盾，政策的兩面性和選擇性、運(yùn)動式執(zhí)法之間的不可調(diào)和的縫隙為市場邏輯發(fā)揮作用提供了空間。網(wǎng)約車在政府規(guī)制下仍有活動的空間而非“一管就死”，而市民也會選擇“用腳投票”增加對網(wǎng)約車的消費(fèi)，網(wǎng)約車市場的繁榮發(fā)展得以避開政府約束。但是，嚴(yán)苛的規(guī)制政策也使得市場不得不為此支付高額的交易成本，網(wǎng)約車平臺公司需耗費(fèi)大量談判成本用于游說有影響力的政府官員、利用媒體制造輿論等，這對網(wǎng)約車市場的發(fā)展產(chǎn)生了一定影響。但傳統(tǒng)出租汽車公司在面對利益受損的情況下，也會用推動司機(jī)罷工示威等極端方式對政府施加壓力。同時(shí)，政策制訂與執(zhí)行間的縫隙也為網(wǎng)約車的發(fā)展埋下了隱患，可能導(dǎo)致新的“市場失靈”。網(wǎng)約車借助網(wǎng)絡(luò)平臺可以將私家車轉(zhuǎn)換為網(wǎng)約車，但由此帶來的安全隱患也不容小視。與傳統(tǒng)巡游車相比，網(wǎng)約車不一定像巡游車一樣安裝GPS和行車記錄儀等工具，并且平臺出于利潤的追求，對車輛審核的缺位讓車輛的安全狀況和車主的個人素質(zhì)存在不確定性。乘客基于“有限理性”僅考慮低廉的車費(fèi)而較少考慮潛在的風(fēng)險(xiǎn)，對網(wǎng)約車審核降低帶來的成本減少實(shí)質(zhì)上向全社會轉(zhuǎn)移，即將內(nèi)部成本轉(zhuǎn)移到外部，由民眾承擔(dān)安全的成本和風(fēng)險(xiǎn)。另外，網(wǎng)約車平臺的“燒錢大戰(zhàn)”使得不公平競爭甚囂塵上，掠奪性定價(jià)使得巡游車逐漸被擠壓出出租車市場，可能誘發(fā)新的市場壟斷。

結(jié)合上述分析可知，網(wǎng)約車規(guī)制，本質(zhì)上是特定政策空間內(nèi)多元行動者之間的利益博弈過程。多元行動者的不同利益及其沖突，構(gòu)成了網(wǎng)約車規(guī)制過程中的多元邏輯，這包括國家邏輯（指向宏觀戰(zhàn)略和社會穩(wěn)定）、行政邏輯（指向管理有序和管理績效）和市場邏輯（指向市場利潤和服務(wù)效用）。三種邏輯的相互影響，在很大程度上影響了網(wǎng)約車規(guī)制效果，即嚴(yán)格規(guī)制或者規(guī)制失靈。在多重邏輯中，國家邏輯經(jīng)常取代市場邏輯和行政邏輯變成唯一邏輯，這使得中國網(wǎng)約車規(guī)制效果呈現(xiàn)出高度不確定性。也即，嚴(yán)格規(guī)制還是規(guī)制失靈與國家任務(wù)有關(guān)。轉(zhuǎn)型期中國的政府—市場關(guān)系，并非政府—市場職能邊界的簡單劃定，而是被特定政策空間內(nèi)多元行動者之間的利益博弈過程所建構(gòu)；由于這種博弈過程的復(fù)雜性和不確定性，中國的政府—市場關(guān)系也呈現(xiàn)出復(fù)雜性和不確定性。

五、討論與結(jié)論

出租行業(yè)里具有多重獨(dú)立的利益實(shí)體：政府、出租車企業(yè)、司機(jī)以及乘客。更重要的是出租車行業(yè)利益實(shí)體之間有太復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)。從廣義上說，政府與官員，政治家和規(guī)制者，規(guī)制者和被規(guī)制者之間都存在某種代理關(guān)系。委托者與代理者的效用函數(shù)是不同的，規(guī)制者追求公共利益最大化，被規(guī)制者追求自我利益最大化，他們之間的利益追求在很大程度上是沖突的，即一方利益的獲得往往就是以犧牲另一方的利益為代價(jià)，并且在整個利益博弈的過程中各個利益實(shí)體之間都互不相讓，所以想通過理性的規(guī)制設(shè)計(jì)使得整個出租車行業(yè)達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“帕累托最優(yōu)”幾乎不可能。而在網(wǎng)約車出現(xiàn)后，不同多元行動者的利益訴求及其沖突達(dá)到了新的高峰。網(wǎng)約車作為城市出租汽車在“互聯(lián)網(wǎng)+”國家戰(zhàn)略下的應(yīng)用與實(shí)踐，與民眾生活息息相關(guān)，也引發(fā)了高度關(guān)注。在網(wǎng)約車規(guī)制過程中，國家邏輯與行政邏輯之間的矛盾在根本上為規(guī)制失靈埋下了隱患，而兩者之間的縫隙為市場邏輯提供了發(fā)揮空間，也導(dǎo)致了更深層次的規(guī)制失靈。現(xiàn)實(shí)中網(wǎng)約車的政府規(guī)制即為上述多重邏輯的沖突與互動的結(jié)果。

網(wǎng)約車的規(guī)制，本質(zhì)上是城市政府提供的公共服務(wù)。而網(wǎng)約車的規(guī)制效果的不確定性，本質(zhì)上意味著公共服務(wù)供給的碎片化。從目前的狀況來看，這在本質(zhì)上是總體性體制下的行政運(yùn)作結(jié)果?？傮w性體制將政治過程和行政過程合一，導(dǎo)致其影響下的行政體系集政治競爭與行政競爭于一體，官員集政治官員和行政官員于一體，這種雙重屬性導(dǎo)致不同利益集團(tuán)間的相互沖突和相互妥協(xié)，只能轉(zhuǎn)移到行政過程發(fā)生的場所，即行政組織和政府體系內(nèi)部。這種將政治過程嵌入行政過程的機(jī)制，直接導(dǎo)致了中國行政組織的雙重屬性，即同時(shí)具有組織現(xiàn)象和制度現(xiàn)象雙重屬性。而網(wǎng)約車規(guī)制效果的外在表現(xiàn)，是這種雙重屬性發(fā)揮作用的結(jié)果。其中，政治過程、生產(chǎn)、消費(fèi)市場和福利供給有著各自不同內(nèi)在邏輯，多重邏輯間的張力顯示了“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代特征，如何回應(yīng)也成為下一步政府需要考慮的城市重要議題。

（感謝中山大學(xué)朱峰同學(xué)對本文調(diào)研和寫作的貢獻(xiàn)）