城市治理中的雙重聯(lián)盟與沖突解決*

楊宏山 李 娉

【編者按】城市治理無疑是中國國家治理的重要維度。中國城市治理涉及政府部門、市場、社會組織、市民等多元主體，并各自具有不同的利益訴求和行動邏輯。在城市發(fā)展中，多元主體通過不同途徑影響公共政策過程，并爭取有利于自身的政策制定，這是城市治理實踐過程中最為凸顯的問題。面對多元價值偏好，如何積聚共識，尋求最大公約數(shù)，是城市治理永恒的主題。本專欄的三篇論文都聚焦于多元利益博弈，從城市雙重聯(lián)盟、公共價值失靈、政府監(jiān)管三個不同視角探求改進城市治理、增進公共價值的路徑選擇。本專欄希望通過呈現(xiàn)中國城市治理被制度和變遷中的外部環(huán)境所塑造的復雜性，增進對中國城市治理中政府與市場、社會關(guān)系的深刻理解和精準認知，同時也使得對中國城市治理的理論觀察變得更為豐滿。

城市是人類為追求美好生活的創(chuàng)造物，它在有限的空間里集聚了大量人口、資源和公共服務設(shè)施，為廣泛的社會合作提供了可能性。愛德華·格萊澤指出，高密度的城市生活不僅可提供更多的經(jīng)濟機遇、公共服務和娛樂生活，還有利于保護環(huán)境，能夠帶來創(chuàng)新與發(fā)展，推動人類文明的進程。①城市要取得成功，不僅要吸引各行各業(yè)的優(yōu)秀人才，還要構(gòu)建有效的治理體系，不斷擴展社會合作的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。本文通過回顧城市控制權(quán)研究的理論發(fā)展，展現(xiàn)城市治理中的雙重聯(lián)盟及各自的運作體系，結(jié)合典型案例研究，探討城市治理的沖突解決機制。

一、城市治理的理論之爭

城市治理的行動主體包括公共部門、私人部門、第三部門、社會精英、市民等多方行動者，分別通過各自途徑和方式影響城市政策過程，爭取有利于自身的公共政策及利益再分配?；仡櫝鞘锌刂茩?quán)研究的理論發(fā)展，可以看到，學界一直存在著競爭性的理論建構(gòu)。其中，精英主義與多元主義之爭，代表著兩種主導性的理論范式。

精英主義理論認為城市社會就是一個金字塔結(jié)構(gòu)，少數(shù)人站在頂端，對城市治理尤其是政策制定具有支配性影響力，大多數(shù)人處于金字塔的底端，他們?nèi)鄙儋Y源和能力影響政策過程，只能被動接受公共政策對社會價值的權(quán)威性分配。美國學者弗洛伊德·亨特基于對亞特蘭大市政策過程的問卷調(diào)查和訪談研究，提出“盡管機構(gòu)和正式社群在決定和執(zhí)行政策方面起到了非常重要的作用，更多的政策制定其實發(fā)生在這些正式組織的外部”，對城市統(tǒng)治秩序具有支配性影響力的不是政府官員，而是政府系統(tǒng)之外的工商業(yè)精英。①Floyd Hunter, Community Power Structure: A Study of Decision Makers, Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1953, p.82.亨特得出結(jié)論：城市社會實際上由精英掌握和控制，美國的地方代議制民主只是占支配地位的經(jīng)濟利益的幌子而已。

這一論斷引發(fā)了精英主義與多元主義的理論之爭。多元主義理論認為，城市權(quán)力實際上是分割的和分散的，所有的團體都擁有一定的資源來表達自身訴求，即使政府不能遵照它們的要求行事。羅伯特·達爾對多元主義權(quán)力結(jié)構(gòu)進行了經(jīng)典闡述。②R. A. Dahl, Who Governs? Democracy and Power in an American City, New Haven: Yale University Press, 1961,pp.90，p.102.他基于對康涅狄格州紐海文市的實證研究，提出盡管決策權(quán)掌握在少數(shù)人手中，但選舉政治并非擺設(shè)，城市仍受公眾制約，政策過程保持開放透明，有組織的、希望被聽取訴求的社會團體能夠通過一定途徑對決策保持影響。③R. A. Dahl, Rethinking Who Governs? New Haven revisited, R. J. Waste (eds). Community Power Directions for Future Research, Newbury Park, CA: Sage, 1986, pp.182-183.多元主義論者還批評亨特運用的研究方法不恰當，提出缺少有力的證據(jù)證明工商業(yè)精英能夠支配具有明顯利益沖突的爭議性問題的政策制定。④[英]戴維·賈奇、格里·斯托克、哈羅德·沃爾曼：《城市政治學理論》，劉曄譯，上海：上海世紀出版集團，2009年，第49頁。

多元主義論者提出，城市社會可以理解為數(shù)百個小型特殊利益團體的聚集體，這些團體有著不完全的人員重疊，廣泛分散的權(quán)力基礎(chǔ)，以及大量的對重要決策施加影響的手段。⑤N. W. Polsby, Community Power and Political Theory, New Haven: Yale University Press, 1980, p.118.多元主義者把多個相對自治的社會團體的存在，視為民主政治的根本所在，并通過實證研究竭力證明：在一個議題中具有影響力的個體或團體，不一定在其他議題中也具有影響力。多元主義理論也遇到了一些質(zhì)疑，一些批評者提出羅伯特·達爾對紐海文市的研究所選擇的決策案例太少，而且議題具有“堆砌”特性。面對質(zhì)疑者的批評，羅伯特·達爾也承認，“無論在何時何地，影響力的不平等幾乎是所有政治體系的特征?！雹轗. A. Dahl, Rethinking Who Governs? New Haven revisited, R. J. Waste (eds). Community Power Directions for Future Research, Newbury Park, CA: Sage, 1986, p. 184.多元主義的支持者也承認，“這種關(guān)于權(quán)力分配的觀點盡管在紐海文市是存在的，但并不是說它在其他地方都是正確的。”⑦N. W. Polsby, Community Power and Political Theory, New Haven: Yale University Press, 1980, p.164.

羅根和莫洛奇提出的增長機器理論（growth machine theory），進一步拓展了精英主義理論的研究視野。該理論將注意力集中于商界精英的權(quán)力上，認為“企業(yè)家的行動主義一直以來都是形成城市系統(tǒng)的關(guān)鍵動力”，主導城市發(fā)展的是食利者和商界精英形成的聯(lián)盟。⑧John R. Logan, Harvey L. Molotch, Urban Fortunes: The Political Economy of Place, Berkeley: University of California Press, 1987, p.52.羅根和莫洛奇認為“食利者”（rentiers）處在城市發(fā)展的核心地位，他們致力于從擁有的土地、建筑物等資產(chǎn)中獲得經(jīng)營性收入，通過開發(fā)新的使用價值來增加租金，實現(xiàn)租金最大化。食利者不能僅靠自身力量達到目標，他們需要與致力于促進增長的企業(yè)、開發(fā)商、金融機構(gòu)、媒體等進行合作，并給后者提供一部分利潤。羅根、莫洛奇認為“食利者”屬于“地方性資本”，其資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)移到其他地方，他們需要與非當?shù)氐耐顿Y者進行議價，或通過創(chuàng)造吸引投資的商業(yè)環(huán)境，來吸引流動資本進行投資。在羅根、莫洛奇看來，商界精英也是增長機器的主要成員，他們發(fā)揮自己在組織網(wǎng)絡(luò)體系，動員和控制關(guān)鍵資源方面的能力，在城市治理中具有重要影響力，在特定情境下甚至可能成為支配性的因素。

20世紀80年代以來，一些研究者提出城市機制理論（urban regime theory），認為當代城市運行立基于高度復雜的關(guān)系網(wǎng)之中，形成了多元化的相互依存和運作機制，進一步拓展了多元主義的適用性。①S. Elkin, City and Regime in the American Republic, Chicago, IL: Macmillan, 1987, p.18.根據(jù)城市機制理論，城市中生產(chǎn)資料的所有權(quán)控制在私人部門手中，公共部門的官員與私人部門的掌控者一起承擔改進市民福利的責任，但政府官員不能決定經(jīng)濟績效，只能進行誘導。在此過程中，政府必須考慮城市環(huán)境中的不同力量，在多元力量中建立聯(lián)盟，推動有關(guān)力量做出決定。為此，政府、企業(yè)、社團之間需要建立協(xié)調(diào)和合作機制，一種機制就是一組“將這種勞動分工構(gòu)架起來的安排”。②C. Stone,“Urban Regimes and the Capacity to Govern: A Political Economy Approach”，Journal of Urban Affairs,vol.15, no. 1, 1993.費恩斯坦夫婦總結(jié)了二戰(zhàn)后美國三種比較典型的城市機制：管制型機制、授權(quán)型機制、保守型機制。③N.Fainstein, S.Fainstein,“Regime Strategies, Communal Resistance and Economic Forces”，Restructuring the City:The Political Economy of Urban Redevelopment, New York: Longman, 1983, pp.245-282.斯通基于對亞特蘭大市治理機制變遷的研究，提出了四種機制類型：維持型、發(fā)展型、中產(chǎn)階級改革型、低收入階層機會擴展型。④C. Stone, Regime Politics: Governing Atlanta: 1946-1988, Lawrence: University Press of Kansas, 1989, pp.851-852.在城市機制理論看來，政治組織、經(jīng)濟組織、社會組織分別掌握不同的資源，任何一方都無法獨立地實現(xiàn)城市發(fā)展目標，多元主體之間的“聯(lián)盟”就成為一種必然選擇。

梳理城市控制權(quán)研究的相關(guān)文獻可以看到，對于精英在城市治理中發(fā)揮怎樣的影響力，如何看待精英與社群的關(guān)系，不同學者的研究結(jié)論存在差異性。概括起來，精英主義學派關(guān)注于誰在統(tǒng)治城市，哪些人對議程設(shè)置具有支配性影響力。精英主義理論凸顯了商界精英在美國城市治理中的主導性作用，認為致力于經(jīng)濟增長的力量及其聯(lián)盟對城市政策過程具有支配性影響力。多元主義學派關(guān)注于城市治理是否存在能夠左右政策制定的支配性集團。多元主義理論認為在競爭性民主體制下，城市社會由多個小規(guī)模的利益集團所組成，并不存在穩(wěn)定不變的支配性集團，“政策結(jié)果是高度分散且不穩(wěn)定的問題與政策環(huán)境的產(chǎn)物”⑤D. Yates, The Ungovernable City: The Politics of Urban Problems and Policy Making, Cambridge MA: MIT Press,1977, p. 85.。

精英主義理論和多元主義理論分別凸顯城市治理的某方面特征，兩種理論都存在一定局限性。面對批評者的質(zhì)疑，多元主義理論的開創(chuàng)者羅伯特·達爾也不得不承認“無論在何時何地，影響力的不平等幾乎是所有政治體系的特征。這一點是不言而喻的。我們這群被叫作多元主義者的人，當然也包括我，從來不曾相信過一切團體在政治體系中都是平等的?！雹轗. A. Dahl, Rethinking Who Governs? New Haven revisited, R. J. Waste (eds). Community Power Directions for Future Research. Newbury Park, CA: Sage, 1986, p. 184.同樣，精英主義理論也遭到了后續(xù)研究的有力挑戰(zhàn)，城市機制研究學者發(fā)現(xiàn)，城市權(quán)力實際上是特定情境下聯(lián)盟的產(chǎn)物，而不是單方面的產(chǎn)物。⑦[美]喬納森·S. 戴維斯、[美]戴維·L. 英布羅肖主編：《城市政治學理論前沿》，何艷玲譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2013年，第50頁。鑒于上述，我們在已有理論的基礎(chǔ)上，提出一個整合性分析框架，剖析中國城市治理中的雙重聯(lián)盟格局，探討其所導致的群體性沖突的爭端解決機制。

二、城市治理中的雙重聯(lián)盟格局

卡爾·波蘭尼提出，“現(xiàn)代社會由一種雙向運動中配著：市場的不斷擴張以及它所遭遇的反向運動（即把市場的擴張控制在某種確定方向上）”。①[英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》，馮鋼等譯，杭州：浙江人民出版社，2007年，第112頁。自我調(diào)節(jié)的市場秩序通過不斷擴張，將社會成員和各類資源組織起來，納入其運行軌道，產(chǎn)生了前所未有的發(fā)展動力，極大地促進了經(jīng)濟增長。然而，市場秩序并不能保證所有人都能從增長中受益，而且，它與某些強制機制相結(jié)合，還可能像“撒旦的磨坊”一樣，將普通勞動者碾壓成烏合之眾。波蘭尼指出，面對市場秩序的不斷擴張，現(xiàn)代社會出于自我保護的反向運動也在同步進行之中，這種反向運動依賴于直接受到市場有害行動影響的群體的支持，通過保護性立法、限制性的社群以及其他干預方式作為運作手段。

觀察城市治理中的群體性博弈，我們同樣可以看到類似的雙向運動：一方面，致力于經(jīng)濟發(fā)展的社會力量通過結(jié)盟行動形成增長聯(lián)盟，包括開發(fā)商、建筑商、金融家、工商精英、城市規(guī)劃師、建筑設(shè)計人員以及其他可從經(jīng)濟增長中獲得可觀收益的人員，都是增長聯(lián)盟的重要成員，他們通過構(gòu)建增長導向的政策網(wǎng)絡(luò)，支持增長導向的政策學習和政策議題，致力于把“蛋糕”做大，自身也從經(jīng)濟增長中獲得比普通市民更大的額外收益；另一方面，面對增長聯(lián)盟謀求利益最大化的組織化行動，利益受到侵害的社會成員也會聯(lián)合起來，通過有組織的集體行動對增長聯(lián)盟有損于本社群利益的行動進行反向制約。②楊宏山：《回應導向的城市治理》，《2016中國城市規(guī)劃年會報告集》，中國城市規(guī)劃網(wǎng)：http://www.planning.org.cn/news/view?id=5198，2016年9月24日。社會成員的這種自我保護性反應在很多場景中是出于一種本能，而并非都是一種人為策劃的陰謀。

這種增長聯(lián)盟與社群聯(lián)盟之間的雙向運動，形成了雙重聯(lián)盟及互動博弈格局。在城市治理中，致力于促進經(jīng)濟增長的各界精英與著力于維護自身權(quán)利的普通市民都需要通過聯(lián)盟行動，在更大范圍內(nèi)動員社會力量及其掌握的資源，以影響政策議程，爭取有利于自身的政策決定。實際上，城市治理的政策安排乃是增長聯(lián)盟與社群聯(lián)盟共同作用、共同影響的結(jié)果。出于財政收入考慮，地方政府在內(nèi)部議程中常常會對增長聯(lián)盟的政策主張給予一定支持，致使經(jīng)濟增長成為城市發(fā)展的基本政策導向。然而，隨著政策議題引起爭議、成為公眾廣泛關(guān)注的焦點事件后，尤其是利益相關(guān)者結(jié)成社群聯(lián)盟時，地方政府則會采取超然于增長聯(lián)盟的姿態(tài)，轉(zhuǎn)而秉持更為平衡的角色定位。

隨著市場化改革的推進，這種雙重聯(lián)盟及博弈行為已經(jīng)成為中國城市治理的一種常態(tài)現(xiàn)象。城市開發(fā)商、工商企業(yè)、金融機構(gòu)將經(jīng)濟增長置于優(yōu)先目標，致力于創(chuàng)造有利于吸引投資的商業(yè)環(huán)境，吸引更多的流動資本進入本地，從而創(chuàng)造更大的新價值。例如，開發(fā)商主張通過激進方式，在短時間內(nèi)獲得對土地和資源的排他性使用權(quán)，希望地方政府設(shè)置行政審批綠色通道，在政策執(zhí)行上予以配合，確保新項目盡快落地。隨著市場化改革的推進，城市也出現(xiàn)了制約增長聯(lián)盟及其“任性”行為的社會反制運動。與開發(fā)商、工商精英致力于創(chuàng)造新價值的目標導向不同，大多數(shù)市民更珍視所擁有土地、資源的使用價值，面對市場主體突破法律和倫理底線的任性行為，出于本能性反應，利益受損者則會產(chǎn)生一種自我保護意識。在焦點事件的觸發(fā)下，相似境況的利益相關(guān)者也會形成社群聯(lián)盟，通過組織集體行動進行反抗，防范或制約增長聯(lián)盟行為對自身利益造成傷害。③[美]蘇黛瑞：《在中國城市中爭取公民權(quán)》，王春光等譯，杭州：浙江人民出版社，2009年，第312-316頁。在新聞媒體報道的群體性事件中，人們可以看到這樣的社會抗爭情景：針對城市拆遷、鄰避設(shè)施建設(shè)中，一些利益相關(guān)者通過組織集體行動來表達共同訴求，要求政府采取措施，防范社群利益遭受損失；針對企業(yè)欠薪、環(huán)境污染、公共安全隱患等問題，一些利益受損者聯(lián)合起來進行自我保護。

從力量對比看，增長聯(lián)盟顯然處于優(yōu)勢地位，掌握著重要資源，具有更好的組織性，擁有更大的話語權(quán)，對城市政策過程具有更大影響力。20世紀80年代以來，隨著黨和政府工作轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，企業(yè)家群體開始崛起，政商聯(lián)盟成為地方治理的一種行動戰(zhàn)略。在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值導向下，為了吸引外來投資，城市政府紛紛出臺優(yōu)惠政策，簡化行政審批流程，為項目落地開辟綠色通道。一些城市還提出了“親商”“安商”“富商”“穩(wěn)商”等口號。為了提升決策理性和有效性，城市政策制定從閉門決策走向精英參與，注重聽取企業(yè)家和專家意見，各級政府組建了專家咨詢委員會，知識精英的話語權(quán)擴大。這種增長聯(lián)盟主導的城市治理取得了顯著成就，使得城市擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施、快速擴展的新城、有競爭力的制造業(yè)、快速增長的財政收入、龐大的中產(chǎn)階級隊伍。同時，也存在公共服務偏向性、公共空間供給不足、商品房價格高企、鄰避沖突問題凸顯、群體性事件較多等問題。①楊宏山：《轉(zhuǎn)型中的城市治理》，北京：中國人民大學出版社，2017年，第2頁。

針對城市治理存在的上述問題，黨的十九大報告提出“促進社會公平正義”“增進民生福祉”的價值導向，要求構(gòu)建“親清新型政商關(guān)系”，貫徹共享發(fā)展理念，在發(fā)展中補齊民生短板。改進城市治理既要調(diào)整價值定位，改進公共政策體系，也要保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升社群聯(lián)盟及其反制行動在政策議程中的話語權(quán)，構(gòu)建新型沖突解決機制，更好地平衡增長聯(lián)盟和社群聯(lián)盟的利益訴求，從而保證全體人民共享發(fā)展成果，讓普通市民擁有更多獲得感。

三、雙重聯(lián)盟博弈下的群體性沖突

近年來，在土地征用、勞資糾紛、房屋拆遷、鄰避設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的群體性事件大多是社群聯(lián)盟出于自我保護而組織的集體行動，目的在于免遭某種強制性或不規(guī)范力量的支配。

在城市治理中，增長聯(lián)盟與社群聯(lián)盟分別具有各自的價值導向和利益關(guān)注。增長聯(lián)盟的成員關(guān)注于土地、建筑物等資產(chǎn)的交換價值，致力于通過市場交易、區(qū)域開發(fā)等商業(yè)活動，實現(xiàn)收益最大化，而社群聯(lián)盟的成員只關(guān)注于自身擁有物品的使用價值，他們要求保持現(xiàn)狀，不愿意已有的生活空間因城市更新、開發(fā)或新的項目建設(shè)而發(fā)生變化，雙方的利益訴求具有差異性。

在雙方的溝通中，增長聯(lián)盟的成員擁有更多的專業(yè)性知識，對城市發(fā)展具有更長遠的認知和預判，他們常運用技術(shù)性知識，有意弱化某些項目的實際風險，以爭取公眾的認可和支持。而社群聯(lián)盟的成員在專業(yè)知識上有所不足，他們基于個體經(jīng)驗對新項目建設(shè)進行風險評估，也借助輿論力量進行施壓。如果雙方在溝通中不能達成共識，而增長聯(lián)盟試圖單方面改變現(xiàn)狀時，社群聯(lián)盟就可能通過動員行動，尋求大規(guī)模參與和抗爭，從而引發(fā)群體性事件。

作為城市治理的權(quán)威主體，地方政府既要關(guān)注經(jīng)濟增長，也要聽取不同社群的利益訴求，對社群偏好做出回應。為此，地方政府既要與增長聯(lián)盟建立合作關(guān)系，也要構(gòu)建容納各方參與者的集體論壇，與各類社群保持溝通，在對話中識別多方利益訴求，并通過協(xié)商增進利益協(xié)調(diào)，尋求各方都能接受的方案，從而化解群體性沖突。②何艷玲：《“中國式”鄰避沖突：基于事件的沖突》，《開放時代》2009年第12期。

赫伯特·西蒙關(guān)于決策中事實與價值的區(qū)分，可為城市群體性沖突治理提供一種解決思路。每一項公共決策都涉及“事實”要素和“價值”要素的判斷，事實判斷存在客觀的經(jīng)驗真理，而價值要素的“正確度”只有在人的主觀偏好上才有意義。西蒙指出，“民主機構(gòu)存在的主要理由是它可以作為證實價值判斷的程序。由于不存在任何價值判斷的‘科學’法或‘專家’法，因此無論具備何種專業(yè)技能和知識的專家都沒有資格執(zhí)行價值判斷的職能?！雹踇美]赫伯特· A. 西蒙：《管理行為》，詹正茂譯，北京：機械工業(yè)出版社，2013年，第56頁。

在雙重聯(lián)盟及互動博弈格局下，促進城市善治，既要發(fā)揮增長聯(lián)盟的作用，運用企業(yè)家和專家的知識優(yōu)勢，發(fā)揮專門知識和技能的作用，提升“事實”要素判斷的準確性，也要識別公眾偏好，傾聽社群聲音。對于“價值”要素的判斷，從邏輯上講，企業(yè)家和專家并不具有資格代替公眾進行判斷。問題在于，增長聯(lián)盟總是傾向于把價值問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題，這難免會受到社群聯(lián)盟的質(zhì)疑和不滿。

中國城市治理面臨的最大挑戰(zhàn)，就是如何構(gòu)建有效的互動和對話平臺，提升雙重回應性，增進利益協(xié)調(diào)。城市治理不能僅僅立足于化解各類群體性事件，也要構(gòu)建更具包容性的集體論壇，既要發(fā)揮增長聯(lián)盟的作用，提升決策理性，將城市發(fā)展的“蛋糕”做大，也要聽取各個社群的利益訴求，提升回應性，保證各個社群都能共享發(fā)展成果。

四、城市群體性沖突的解決機制

（一）增長聯(lián)盟主導型解決機制

這種解決機制受增長聯(lián)盟主導，雙重聯(lián)盟博弈的結(jié)果是社群聯(lián)盟的自我保護性目標訴求屈從于增長聯(lián)盟的目標訴求。增長聯(lián)盟主導型解決機制以發(fā)展優(yōu)先、效率優(yōu)先為價值導向，地方政府基于經(jīng)濟績效考慮，傾向為增長聯(lián)盟提供政策支持，甚至建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，形成政企聯(lián)盟、政商聯(lián)盟格局，地方政府提供特惠政策，增長聯(lián)盟以項目投資、加快建設(shè)、投產(chǎn)見效、稅收貢獻等作為回報。當遇到個體或小規(guī)模的社會抗爭時，增長聯(lián)盟憑借自身的資源優(yōu)勢、話語權(quán)力或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，通過不規(guī)范手段進行運作，甚至訴諸強制或暴力，促使社群聯(lián)盟做出妥協(xié)，后者的目標訴求容易遭到無視或忽略。

在城市拆遷過程中，開發(fā)商出于經(jīng)濟收益考慮，總是希望在最短時間內(nèi)占有土地，要求盡快完成拆遷任務，并盡可能壓縮補償金額。涉及的搬遷戶的利益訴求則相反，他們希望緩期搬遷，提高補償金額，如果雙方達不成補償協(xié)議，居民則會采取行動阻止拆遷。地方政府出于城市發(fā)展和政績考慮，在政策執(zhí)行中會直接或間接地對增長聯(lián)盟給予支持。在增長聯(lián)盟主導下，相關(guān)社群的正當利益訴求得不到有效回應，就會導致情緒被動、精神焦慮。隨著情緒持續(xù)緊張，在缺乏有效溝通渠道的情況下，容易出現(xiàn)過激行為，甚至引發(fā)群體性沖突。①孫琳琳、諸大建：《城市鄰避事件的狀態(tài)、原因、對策及深化研究的方向》，《公共管理與政策評論》2014年第2期。增長聯(lián)盟主導型沖突解決機制也容易對公共部門的公信力造成不利影響。隨著自身形象受損，在自上而下的政治問責壓力下，地方政府也會改變治理的價值導向，轉(zhuǎn)而對社群聯(lián)盟的利益訴求給予更積極回應。

（二）社群聯(lián)盟主導型解決機制

這種解決機制將普通社會成員的利益訴求置于優(yōu)先地位，其適用情境是相關(guān)社群被大規(guī)模動員起來，社群聯(lián)盟規(guī)模龐大在雙方博弈中占據(jù)主導地位。增長聯(lián)盟主要通過接觸、游說、交易等方式影響政治精英，爭取對自身有利的政策制定。受到強勢群體行為損害的社會群體，由于缺少平等的話語權(quán)，他們更多地通過網(wǎng)絡(luò)平臺、街頭行動來表達利益訴求，甚至通過群體性抗爭對地方政府施壓，試圖影響政策制定。隨著社群聯(lián)盟的規(guī)模不斷擴大，在可能引發(fā)群體性事件的情況下，地方政府出于維護社會穩(wěn)定考慮，也會轉(zhuǎn)變城市治理的目標定位，轉(zhuǎn)而對社群聯(lián)盟的利益訴求給予優(yōu)先考量。社群聯(lián)盟主導性爭端解決機制有利于避免沖突升級，提升治理公信力，也容易導致新項目陷入停滯狀態(tài)。

以廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠項目選址引發(fā)的群體性事件處置為例。垃圾焚燒發(fā)電廠屬于較為典型的鄰避設(shè)施，投資企業(yè)為獲得財政補貼和經(jīng)營收益，極力游說政府加快推進項目規(guī)劃，推動項目盡早落地。鄰避設(shè)施選址的周邊居民擔心自身利益受損，他們自發(fā)組織起來，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺表達反對意見，并動員社會參與，爭取外部輿論支持，提高公眾關(guān)注度。地方政府作為雙重聯(lián)盟之間的利益協(xié)調(diào)者，在事件之初，試圖運用專家的技術(shù)知識來說服當?shù)鼐用瘢S著越來越多的居民參與進來，群體性事件不斷升級，區(qū)政府開始調(diào)整公共治理的價值定位，注重傾聽并接受居民訴求，宣布停止原項目實施。

（三）聯(lián)盟間互動型解決機制

這種解決機制兼顧增長聯(lián)盟與本地社群的利益訴求，地方政府既與增長聯(lián)盟合作，也會傾聽社群聲音，尋求各方都能接受的互惠性方案。構(gòu)建聯(lián)盟間互動型沖突解決機制，需要推進民主治理的制度建設(shè)，促使地方政府從發(fā)展導向、增長為本走向權(quán)利導向、服務為本。在此過程中，城市治理既要賦予雙方相對平等的話語權(quán)，也要運用政治權(quán)威，通過協(xié)調(diào)、引導和說服等手段，促使各方傾聽對方的目標訴求和利益偏好，進而協(xié)調(diào)自身立場，實現(xiàn)共享發(fā)展成果。這種平等協(xié)商和權(quán)威整合，可提升公共治理的公信力。

京沈高鐵項目線路規(guī)劃引發(fā)的群體性事件及最終解決，屬于典型的聯(lián)盟間互動型解決機制。在項目規(guī)劃之初，項目設(shè)計方和建設(shè)方結(jié)成聯(lián)盟，積極推進項目規(guī)劃，并運用專業(yè)化知識，試圖說服沿線居民。沿線小區(qū)居民出于自身利益考慮，通過網(wǎng)絡(luò)等途徑組成社群聯(lián)盟，要求高鐵項目調(diào)整線路規(guī)劃，或給予更高標準的利益補償。政府部門多次召開座談會，將利益相關(guān)者納入?yún)f(xié)商過程，聽取沿線社群的意見和利益訴求，將其吸納到新方案之中。最終，該項目推進通過互動協(xié)商、方案優(yōu)化、完善補償?shù)却胧?，達成了增長聯(lián)盟、社群聯(lián)盟都可接受的規(guī)劃方案。

圖1 群體性沖突三種解決機制及轉(zhuǎn)化

（四）不同解決機制之間的轉(zhuǎn)化

對于同一類群體性事件，在事件發(fā)展的不同階段，面對不同情勢，地方政府應對沖突的解決機制也有差異。當沖突范圍較小、社會影響不大時，地方政府在政策議程中通常會偏向于增長聯(lián)盟；當社群力量被動員起來，群體性事件的參與者規(guī)模持續(xù)擴大，地方政府基于執(zhí)政公信力考慮，則會對社群聯(lián)盟的利益訴求給予更多考量，政策制定和執(zhí)行會偏向于后者，從而導致沖突解決模式出現(xiàn)轉(zhuǎn)化，如圖1。

五、結(jié)論

本文在文獻梳理基礎(chǔ)上，提出城市治理的一種整合性框架，剖析了城市治理中的雙重聯(lián)盟格局：一方是致力于經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造價值的精英群體，他們更關(guān)心如何將“蛋糕”做大，另一方是致力于自我保護的社群力量，他們更關(guān)注于所擁有資源的使用價值。雙方既有共同利益，也存在利益沖突。兩者分別通過聯(lián)盟行動，在更大范圍內(nèi)動員社會資源，力求提升自身影響力。

從力量對比看，增長聯(lián)盟占據(jù)優(yōu)勢地位，控制著關(guān)鍵資源，具有更大話語權(quán)，擁有更多的渠道和手段來影響政策制定。社群聯(lián)盟具有分散性、多樣性，盡管數(shù)量很多，但各自的利益訴求并不一致。社群力量也會組織集體行動，依靠群體性力量進行反向制約。在焦點事件的觸發(fā)下，隨著越來越多的利益相關(guān)者加入社群聯(lián)盟，表達反對意見，可對增長聯(lián)盟構(gòu)成反制作用。近年來，群體性沖突屢見報道，已經(jīng)成為城市治理面臨的一項挑戰(zhàn)。

地方政府出于經(jīng)濟增長、財政收入和政績考慮，在政策議程中通常會偏向于增長聯(lián)盟，優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展、稅收增加及相關(guān)訴求。然而，隨著增長導向的項目開發(fā)引起廣泛爭議，利益受損者自行組織起來，通過群體性活動表達反對意見，地方政府則會調(diào)整治理導向，轉(zhuǎn)而對社群聯(lián)盟的利益訴求給予優(yōu)先關(guān)注。城市群體性沖突的解決機制可分為增長聯(lián)盟主導型、社群聯(lián)盟主導型、聯(lián)盟間互動解決型三種類型。對于同一類事件，在不同情境下，地方政府采取的沖突解決機制具有差異性。推進城市善治，既要發(fā)揮增長聯(lián)盟的作用，也要構(gòu)建聯(lián)盟間對話機制，傾聽多方意見和聲音，整合多方利益訴求，促進城市包容性發(fā)展。