化工園區(qū)危機處理的現(xiàn)狀及應(yīng)對策略

◎胡小麗 魏玖長

隨著化工產(chǎn)品需求的日益增長，我國化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷推進，形成了化工園區(qū)建設(shè)熱潮。截至2017年我國化工園區(qū)總數(shù)已達1185家。化工園區(qū)是化工企業(yè)的集聚地，園區(qū)內(nèi)化工危險品種類多，密度大，易與自然災(zāi)害產(chǎn)生耦合效應(yīng)與“多米諾骨牌”連鎖反應(yīng)，存在引發(fā)重大危機事件的現(xiàn)實性與可能性，從而造成巨大的財產(chǎn)損失、人員傷亡及環(huán)境污染等問題[1]。重大危機情境對提高化工園區(qū)應(yīng)急處置效率提出了更高的要求與挑戰(zhàn)。一方面高產(chǎn)值化工產(chǎn)業(yè)推動著地方經(jīng)濟發(fā)展，另一方面化工園區(qū)發(fā)生災(zāi)難性危機會降低社會運行效率，并持續(xù)引發(fā)社會各界關(guān)注。在這種“兩難”的情況下，各級政府如何促進化工園區(qū)健康發(fā)展的問題亟待解決。今年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》，體現(xiàn)了中央政府對這一問題的重視。

現(xiàn)狀分析

1.時間趨勢分析

根據(jù)從國家應(yīng)急管理部網(wǎng)站、中國化工網(wǎng)和《中國統(tǒng)計年鑒》中收集到的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，結(jié)果表明，自新世紀以來，我國化工園區(qū)重大危機事故發(fā)展趨勢并未得到明顯緩和，其平均值已高達12.7件/年（見圖1）；雖然傷亡人數(shù)總體出現(xiàn)了微降的趨勢，但伴隨的波動性較大（方差值為9.17），呈現(xiàn)出高度不確定性。作為城市建設(shè)的重要部分，我國化工園區(qū)管理工作在一定程度上進入了盲區(qū)，即只注重安全生產(chǎn)流程中的技術(shù)優(yōu)化層面問題，而忽視從制度把控層面對化工危機事故本身的易發(fā)性和可控性進行管理。

圖1 2001-2017年我國化工園區(qū)危機事故情況統(tǒng)計

2.區(qū)域布局分析

從我國化工園區(qū)的區(qū)域分布情況看，省級以上的大型化工園區(qū)以山東、河北和廣東等沿海省份居多，合計占比為全國總數(shù)的20%。從七大地理區(qū)域布局看（見圖2），截至2017年底，華東地區(qū)獨占鰲頭，化工園區(qū)總數(shù)高達472家，其中國家級為104家，省級及以下級別為368家；華北、華中及西北地區(qū)次之，總數(shù)分別為165家、147家和121家；西南、華南及東北地區(qū)數(shù)量較少，分別為103家、94家和83家。如此布局主要源于兩大原因：一是華東地區(qū)沿海城市多，為化工園區(qū)的建設(shè)與經(jīng)營提供了地緣基礎(chǔ)；二是華東地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展推動了人們對化工產(chǎn)品需求的增長。

圖2 我國化工園區(qū)地理區(qū)域分布

由于各地的經(jīng)濟基礎(chǔ)、應(yīng)急處置水平及地緣基礎(chǔ)情況不同，園區(qū)的外部潛在風(fēng)險不同，使得近17年來我國化工園區(qū)危機事故所造成的人員傷亡區(qū)域分布也不同（見圖3，顏色越深代表事故越嚴重）。從整體空間布局看，我國化工園區(qū)及其危機事故主要分布在西北地區(qū)與沿海地區(qū)，且東-西、南-北呈現(xiàn)出嚴重不均衡態(tài)勢。深入分析可以發(fā)現(xiàn)，化工園區(qū)與危機事故的區(qū)域分布情況不一致，即園區(qū)數(shù)量過多并非是導(dǎo)致危機頻頻發(fā)生的唯一決定性因素。導(dǎo)致我國化工園區(qū)危機事故居高不下的誘因除了內(nèi)部風(fēng)險驅(qū)動，即園區(qū)數(shù)量的顯著增長之外，還有外部風(fēng)險驅(qū)動，即應(yīng)急管理投入不到位、危機應(yīng)對意識普遍薄弱等。

圖3 我國化工園區(qū)危機事故傷亡人數(shù)的地理區(qū)域分布

3.等級狀況分析

本文將我國化工園區(qū)劃分為國家級、省級和省級以下三個等級，不同等級園區(qū)所擁有的應(yīng)急資源不盡相同，因此傷亡情況也出現(xiàn)較大差異。其中省級園區(qū)危機形勢最為嚴重，傷亡總數(shù)高達971人，事故總量高達114件，平均傷亡損失高達8.52人/單位事故；國家級化工園區(qū)次之，傷亡總數(shù)為562人，事故總量為77件，平均傷亡為7.30人/單位事故；省級以下化工園區(qū)情況較為樂觀，傷亡人數(shù)僅為60人，發(fā)生事故12件，平均傷亡為5人/單位事故。對危機事故情況最為嚴重的省級園區(qū)進行制度分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)2017年出臺的地方性安全預(yù)案平均數(shù)量是14（見表），而對這些安全預(yù)案的演練次數(shù)僅為6次；此外，跨區(qū)域合作的方案實施力度嚴重不足，僅為4次。相比于美國、日本等發(fā)達國家，我國化工園區(qū)危機預(yù)防預(yù)警方案嚴重匱乏。

表 我國省級化工園區(qū)事故預(yù)防預(yù)案情況統(tǒng)計

誘因分析

我國化工園區(qū)危機事故管理的著眼點主要從應(yīng)急資源儲備、應(yīng)急資源調(diào)度、恢復(fù)與重建三大視角，形成一個“事前-事中-事后”的循環(huán)救援體制[2]。然而，僅從事態(tài)縱向發(fā)展的演化過程著手避免化工園區(qū)重大危機損失是不全面的。《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》對安全管理提出了更高的標準，這要求管理人員應(yīng)當宏觀微觀兼重，整體把握化工園區(qū)基本情況，深究事故誘因，從而提高危機事故響應(yīng)的針對性、適應(yīng)性和可操作性。

1.宏觀視角：園區(qū)布局規(guī)劃不均衡

公共設(shè)施區(qū)位選擇理論提出公共設(shè)施的合理布局與科學(xué)配置是實現(xiàn)服務(wù)效率最大化的重要基礎(chǔ)和必要途徑。目前我國化工園區(qū)整體空間布局出現(xiàn)“東-西、南-北”分布不均勻狀態(tài)，且與居民區(qū)、淡水源等脆弱性環(huán)境的安全距離嚴重不足，這使得重大危機事件一旦爆發(fā)，就會迅速波及周邊。如2013年“11·22”中石化東黃輸油管線泄漏原油進入市政排水暗渠，使膠州灣遭到重度污染。化工園區(qū)空間布局的失衡使得政府無法形成統(tǒng)一的應(yīng)對體制，園區(qū)選址大多忽略了化工企業(yè)集中區(qū)域的高風(fēng)險與應(yīng)急能力不相匹配的問題，如東部沿海省市（包括長江三角洲、珠江三角洲、京津冀地區(qū)）大型化工園區(qū)總數(shù)占比全國70%以上，其危機事故發(fā)生率也超出西北地區(qū)及中部地區(qū)50%以上；此外，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況與化工園區(qū)危機管理能力不相匹配也成為事故蔓延的重要原因。

2.中觀視角：跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動不足

化工園區(qū)危機事故具有高度的不確定性，且物質(zhì)流與能量流傳遞較快，一旦發(fā)生，其發(fā)展趨勢以及受災(zāi)程度是難以準確評估的。傳統(tǒng)應(yīng)急響應(yīng)體系聚焦于某一特定行政區(qū)域內(nèi)的危機治理，其實施對象局限于某一特定主體，如地方性風(fēng)險識別與評估、園區(qū)內(nèi)應(yīng)急物資儲備與配置、各省市應(yīng)急隊伍建設(shè)等。然而，各種科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用及地方政策的落實都未能有效緩解化工園區(qū)危機事故所造成的嚴重后果。原因有二：一是化工園區(qū)危機事發(fā)突然，管理者無法事先對事態(tài)嚴峻程度進行準確預(yù)判，一旦應(yīng)急資源調(diào)度困難，就需要各方支持，“獨立作戰(zhàn)”會大大削弱危機管理的效果，“8·12”天津港瑞海公司危險品倉庫特大火災(zāi)爆炸事故就是一個典型的案例[3]。二是隨著區(qū)域一體化發(fā)展，區(qū)域間的融合度越來越高，任何一個地方發(fā)生突發(fā)公共事件，都很可能會波及周邊區(qū)域。目前我國化工園區(qū)區(qū)域間協(xié)作情況并不多見，化工園區(qū)跨省市之間聯(lián)動應(yīng)急機制更是不足，這大大增加了應(yīng)急工作的挑戰(zhàn)性。

3.微觀視角：園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)與經(jīng)營規(guī)模不匹配

化工園區(qū)危機事故的頻繁發(fā)生可能是因其特定的地理位置、地質(zhì)構(gòu)造或氣候環(huán)境等“天災(zāi)”誘發(fā)的，也有可能是由于經(jīng)濟活動、生產(chǎn)活動和人際社會矛盾等“人禍”導(dǎo)致的，更有可能由于化工園區(qū)危險源高度集中的特殊性質(zhì)與其基礎(chǔ)建設(shè)不相匹配而致使災(zāi)難迅速蔓延，造成巨大財產(chǎn)損失、人員身心創(chuàng)傷及自然環(huán)境污染，如2005年吉林石化江北化工園區(qū)氯氣泄漏事故就是實例?；A(chǔ)建設(shè)方面出現(xiàn)的問題包括園區(qū)內(nèi)防火防電設(shè)施不健全、危險品倉儲不合理及園區(qū)內(nèi)交通路網(wǎng)出現(xiàn)障礙等，此外，企業(yè)密度過高也是我國化工園區(qū)面臨的一大難題，入駐企業(yè)數(shù)量過多，一定規(guī)模的化工園區(qū)將會出現(xiàn)“飽和”狀態(tài)，公共應(yīng)急資源將會被過度使用，這加大了危機事故發(fā)生的可能性，并使得危機應(yīng)對無法得到合理保障。

4.政府監(jiān)管：制度制定與政策指導(dǎo)不完善

政府在化工園區(qū)危機應(yīng)對中，除了要參與救援現(xiàn)場工作，也要發(fā)揮相關(guān)政策法規(guī)對危機應(yīng)對起到的引導(dǎo)、控制、推進和干預(yù)作用。我國政府一般通過安全預(yù)案與預(yù)案演練來建設(shè)應(yīng)急預(yù)防預(yù)警機制，現(xiàn)階段，我國出臺了一些應(yīng)急預(yù)案，但針對化工園區(qū)的安全預(yù)案寥寥可數(shù)，在此基礎(chǔ)上的危機應(yīng)對預(yù)演練習(xí)活動更是罕見?；@區(qū)危機事故爆發(fā)性強，且災(zāi)情變化迅速，各應(yīng)急主體在面對化工園區(qū)危機事故時，通常出現(xiàn)處理經(jīng)驗不足，應(yīng)急指揮及救援工作不熟練等問題，從而無法及時控制災(zāi)情。

政策建議

化工園區(qū)是現(xiàn)代工業(yè)順應(yīng)資源集約化、經(jīng)營國際化和效益最大化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物。一方面，其有利于調(diào)整我國化工產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)集中度和增強產(chǎn)業(yè)競爭力，對資源優(yōu)化、三廢治理以及行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重大作用。另一方面，化工園區(qū)內(nèi)高度聚集著危險源。這些危險源種類繁多、規(guī)模巨大且儲備密集，容易引發(fā)危機事故。因此，對化工園區(qū)的安全管理顯得尤為重要。

1.合理調(diào)整園區(qū)空間布局，形成均衡發(fā)展態(tài)勢

化工園區(qū)空間布局規(guī)劃不僅是傳統(tǒng)意義上的土地利用規(guī)劃問題，更是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，這要求政府部門應(yīng)當構(gòu)建全面、系統(tǒng)、符合整體布局的實踐方案，統(tǒng)籌指導(dǎo)園區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。針對化工園區(qū)危機事故頻頻發(fā)生的沿海地區(qū)而言，應(yīng)當開展定量風(fēng)險評價，權(quán)衡園區(qū)發(fā)展與園區(qū)應(yīng)急保障之間的關(guān)系，并找到平衡點，針對性、創(chuàng)新性和實效性地設(shè)計沿海區(qū)域化工園區(qū)布局，實現(xiàn)安全、均衡發(fā)展。此外，在國家級布局規(guī)劃基礎(chǔ)之上，各區(qū)域化工園區(qū)的選址也應(yīng)當考慮到應(yīng)急救援交通是否便利、與居民區(qū)安全距離是否充足、廢料污水何去何從等問題。最后，應(yīng)當增設(shè)相配套的應(yīng)急平臺與應(yīng)急機構(gòu)，實現(xiàn)宏觀監(jiān)測決策與調(diào)度指揮的可行性，從而將危險事故消除在萌芽之時。

2.建立區(qū)域應(yīng)急救援聯(lián)動機制，保證資源共享

區(qū)域間協(xié)作有利于應(yīng)急救援工作的展開，政府應(yīng)構(gòu)建跨區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動機制，提高區(qū)域間的應(yīng)急救援能力，這對重大危機事故的應(yīng)對具有重要意義。一是堅持利益引導(dǎo)原則，進行區(qū)域風(fēng)險普查與監(jiān)控，有效激勵各區(qū)域參與主體方的積極性和主動性，增強區(qū)域協(xié)作意識及協(xié)作發(fā)展能力。二是區(qū)域聯(lián)動機制有效實行的關(guān)鍵在于區(qū)域縱向主體（省、市、縣）和橫向主體（省市之間）的融合，并以此為原則構(gòu)建多方共贏與分級響應(yīng)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，如在地緣基礎(chǔ)上構(gòu)建跨邊界互相信任和互相尊重的區(qū)域應(yīng)急協(xié)作關(guān)系，并形成參與主體之間分享物質(zhì)、信息、知識與應(yīng)急隊伍等資源的應(yīng)急救援聯(lián)動機制，做到真正意義上的“一方有難，八方相助”。三是跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)作的空間邊界劃分應(yīng)根據(jù)地理位置、地方應(yīng)急能力和園區(qū)危機現(xiàn)狀結(jié)合分析的方法進行確定，而不僅僅依據(jù)行政區(qū)域的劃分標準。在強調(diào)大區(qū)域應(yīng)急資源共享的同時，應(yīng)當考慮其是否具有可操作性。因此，在保證宏觀層面統(tǒng)一區(qū)域協(xié)作管理體系外，還應(yīng)根據(jù)具體情況給予各協(xié)作區(qū)域一定自主權(quán)，做到“集權(quán)”與“授權(quán)”的結(jié)合。

3.科學(xué)指導(dǎo)園區(qū)建設(shè)與經(jīng)營，預(yù)防安全事故發(fā)生

一是合理規(guī)劃化工園區(qū)規(guī)模大小和入駐企業(yè)數(shù)量。在化工企業(yè)陸續(xù)進入園區(qū)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中，一方面，為充分利用園區(qū)資源，提高園區(qū)效益產(chǎn)出，園區(qū)管理者力圖吸引更多的企業(yè)入駐；另一方面，大量化工企業(yè)的存在，必然提高安全事故發(fā)生率。園區(qū)管理者應(yīng)平衡二者之間的關(guān)系，科學(xué)制定園區(qū)的企業(yè)密度，并形成成文規(guī)定，以此對已建和籌建中的化工園區(qū)進行適當調(diào)整。二是提高入園門檻，建立重大危險源普查、申報和登記制度。三是在重大災(zāi)難事故情境下，為滿足園區(qū)應(yīng)急需求，除了提供必要的資金及物資支持外，還可以從應(yīng)急救援隊伍建設(shè)著手推進救援工作。提高工作人員應(yīng)急救援的專業(yè)水平，進一步擴大救援隊伍規(guī)模，對救援人員的質(zhì)量和數(shù)量嚴格把關(guān)，增強包括公安消防隊、特種工程搶險隊和醫(yī)療救援隊在內(nèi)的應(yīng)急隊伍處置能力，為園區(qū)救援提供人力支持。

4.全面完善應(yīng)急預(yù)案體系，推動救援長效機制

一是加強應(yīng)急監(jiān)督管理力度，完善化工園區(qū)安全預(yù)案薄弱環(huán)節(jié)，推動應(yīng)急預(yù)案公開化和透明化，及時制定、更新和修訂安全預(yù)案，并針對各類事故風(fēng)險，定時進行相關(guān)預(yù)習(xí)演練，從而提高應(yīng)急救援現(xiàn)場管理能力，減少安全事故帶來的損失。二是注重實效，增加化工園區(qū)國家層面的危機管理戰(zhàn)略框架，采用國家統(tǒng)一監(jiān)管標準和地方特色監(jiān)管標準相結(jié)合的方法對應(yīng)急工作進行高效指揮。三是加強輿論引導(dǎo)與應(yīng)急宣教工作，通過制作并發(fā)放內(nèi)容簡潔、通俗易懂、好記好用且實操性強的文本手冊，對化工園區(qū)內(nèi)的企業(yè)及園區(qū)周邊的居民進行應(yīng)急培訓(xùn)工作，綜合使用電視廣播等傳統(tǒng)信息渠道，突出建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)等新媒體宣傳平臺，對相關(guān)人員進行咨詢和疏導(dǎo)，從而提高各方應(yīng)急管理意識，增強各方自救他救能力，進一步降低危機事故帶來的嚴重后果。

[1] 王東強，鐘志奇，文華. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的區(qū)域協(xié)作體制機制創(chuàng)新研究. 城市發(fā)展研究，2013，20（12）：45-49.

[2] 陳郁. 化工園區(qū)規(guī)劃環(huán)境風(fēng)險評價方法與風(fēng)險管理研究. 大連理工大學(xué)，2013.

[3] 《中國應(yīng)急管理》編輯部. 天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故原因調(diào)查及防范措施. 中國應(yīng)急管理，2016，（02）：44-57.