國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)土地股份合作社發(fā)展的啟示

◎朱婷 夏英

土地股份合作社是在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，動(dòng)員農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，將土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或自主經(jīng)營(yíng)，取得收入實(shí)行按股分紅的新型集體經(jīng)濟(jì)組織。它既是對(duì)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)意愿的最好尊重，也是對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)有效實(shí)現(xiàn)形式的探索，最大化釋放了土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。本文通過(guò)分析我國(guó)農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的現(xiàn)狀，總結(jié)國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)我國(guó)土地股份合作社的發(fā)展提供啟示與借鑒。

國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展已有100多年歷史，發(fā)達(dá)國(guó)家將農(nóng)業(yè)合作社作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的組織載體，并在合作社運(yùn)營(yíng)方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，集中體現(xiàn)在政策法規(guī)、政府支持和組織結(jié)構(gòu)等方面。

1.構(gòu)筑法律保障體系，使合作社有法可依

國(guó)外政府將農(nóng)業(yè)合作社作為提高整個(gè)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)效率的組織載體，依據(jù)不斷變化發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求出臺(tái)系列法律法規(guī)，運(yùn)用信托支持、政策引導(dǎo)、價(jià)格補(bǔ)貼和信息宣傳等手段來(lái)支持保障農(nóng)業(yè)合作社平穩(wěn)運(yùn)行。尤其是歐洲農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展較早，世界上公認(rèn)的第一個(gè)成功的合作社羅虛代爾公平先鋒社便誕生于歐洲。歐洲大部分國(guó)家較為重視合作社法制建設(shè)，德國(guó)于1889年頒布了第一部合作社法，是世界上最早對(duì)合作社進(jìn)行法律規(guī)范的國(guó)家；法國(guó)是世界上合作社法規(guī)最多的國(guó)家之一，1972年法國(guó)合作社法規(guī)定所有類型的合作社具有同等的法人身份，賦予農(nóng)業(yè)合作社特色的法律地位，具有劃時(shí)代意義[1]。相對(duì)于歐洲而言，美國(guó)沒(méi)有制定專門的合作社法，但自合作社成立以來(lái)，陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)農(nóng)業(yè)合作社法律法規(guī)多達(dá)85部，并賦予農(nóng)民專業(yè)合作社獨(dú)立的稅收主體地位，讓合作社享受更多稅收、金融方面的優(yōu)惠[2]。

2.深化土地制度改革，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

靈活的土地流轉(zhuǎn)制度為農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)外以土地私有化為主，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易主體是私人，交易對(duì)象包括土地使用權(quán)、收益權(quán)和抵押權(quán)等，政府主要利用法規(guī)和信貸、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段多方面引導(dǎo)農(nóng)民土地自由流動(dòng)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)場(chǎng)規(guī)模。20世紀(jì)20年代以來(lái)，法國(guó)制定了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的土地政策，將小農(nóng)場(chǎng)合并，支持中等農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展。如1954年頒布長(zhǎng)達(dá)1336條的《法國(guó)農(nóng)業(yè)法典》，鼓勵(lì)土地交換，以此克服土地分散問(wèn)題[3]。此外，為鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，政府自愿承擔(dān)農(nóng)場(chǎng)合并小塊土地費(fèi)用等。德國(guó)政府則規(guī)定，土地出租超過(guò)12年的農(nóng)民，每公頃租地有一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)[4]。在土地改革實(shí)踐中，俄羅斯形成了憲法、基礎(chǔ)法律和專門法律三個(gè)層次的完整土地法律體系，如頒布《農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法》 和《土地規(guī)劃法》，簡(jiǎn)化農(nóng)用地流轉(zhuǎn)程序，為土地股份轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押創(chuàng)造便利條件[5]。

3.給予適度政府扶持，滿足合作社個(gè)性化發(fā)展

適度的政府支持是國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展的一大特點(diǎn)，合作社不依賴政府扶持，但又切實(shí)獲得政府扶持。農(nóng)業(yè)合作社功能定位是為農(nóng)民服務(wù)，帶領(lǐng)農(nóng)民獲益。農(nóng)民選擇加入合作社之后，不僅能更加順利地進(jìn)入市場(chǎng)且提升自己在市場(chǎng)中的地位，增加收益，更重要的是能促使相關(guān)的投資者和企業(yè)自覺(jué)地自我優(yōu)化，從而提高整個(gè)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍度。政府則充當(dāng)掌舵人的角色，對(duì)合作社給予經(jīng)濟(jì)或政策上的支持，促進(jìn)農(nóng)業(yè)合作社在市場(chǎng)上與其他類型的經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)，但不進(jìn)行具體的干涉與直接指導(dǎo)。在美國(guó)，政府對(duì)合作社主要起協(xié)調(diào)和保障作用，體現(xiàn)為一系列的服務(wù)性政策，如1922年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《卡帕-沃爾斯坦德法》；1990年首次通過(guò)的《合作稅則》規(guī)定，聯(lián)邦對(duì)農(nóng)業(yè)合作社的凈收入按單一稅制征稅；在財(cái)政、金融支持方面，美國(guó)政府撥款用于對(duì)新一代合作社成員的培訓(xùn)[6]。

4.創(chuàng)新組織內(nèi)部機(jī)制，保障合作社平穩(wěn)運(yùn)行

國(guó)外農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制各有特色。德國(guó)農(nóng)業(yè)合作社實(shí)行內(nèi)部成員管理同專家管理相結(jié)合的管理制度，允許非社員參加合作社理事會(huì)并外聘專家參與合作社的日常經(jīng)營(yíng)管理；美國(guó)農(nóng)業(yè)合作社學(xué)習(xí)股份制公司辦法，允許外部資金入股合作社，允許非社員持股，但無(wú)投票權(quán)；堅(jiān)持一人一票制，表決權(quán)和投資額結(jié)合；利潤(rùn)主要按交易股權(quán)紅利返還給社員[7]。

國(guó)內(nèi)土地股份合作社發(fā)展現(xiàn)狀

伴隨著農(nóng)戶兼業(yè)化、土地細(xì)碎化、集體經(jīng)濟(jì)空殼化及農(nóng)村空心化等問(wèn)題的出現(xiàn)，農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象方興未艾。但農(nóng)戶以土地出租、發(fā)包形式為主的土地流轉(zhuǎn)，只能讓農(nóng)戶享受一次性租金，并沒(méi)有真正建立土地和農(nóng)戶、農(nóng)戶和村集體、出租方和承租方的緊密聯(lián)系，農(nóng)戶無(wú)法享受土地流轉(zhuǎn)后發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所帶來(lái)的土地增值，村集體也失去了后備土地資源用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。在此背景下，土地股份合作社應(yīng)運(yùn)而生，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)也面臨一些亟待解決的問(wèn)題。

1.合作社身份界定不明晰

目前，我國(guó)各地區(qū)土地股份合作社處于自主探索階段，全國(guó)共有10.2萬(wàn)家，入股土地2700萬(wàn)畝，以發(fā)達(dá)地區(qū)、城鎮(zhèn)化先行地區(qū)為主。土地股份合作社使土地入股農(nóng)戶享受土地增值空間增加，成為農(nóng)民增收致富的新亮點(diǎn)。但是，土地股份合作社作為新生事物，尚存在法律地位不明確、注冊(cè)不規(guī)范、登記難、貸款難以及農(nóng)民參與意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)對(duì)土地股份合作社的認(rèn)識(shí)通常籠統(tǒng)歸類于農(nóng)民專業(yè)合作社，無(wú)法獲得相應(yīng)法律地位和享受該有的政策優(yōu)惠，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)無(wú)章可循，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足。

2.合作社主體作用尚難充分體現(xiàn)

基于政績(jī)和責(zé)任感等因素，政府相關(guān)部門和村領(lǐng)導(dǎo)班子主導(dǎo)創(chuàng)辦土地股份合作社占多數(shù)。因此合作社擁有足夠的力量與企業(yè)談判，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)，但也提高了企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的門檻，造成合作社缺乏保持長(zhǎng)期穩(wěn)定合作關(guān)系的流轉(zhuǎn)主體。行政力量主導(dǎo)的合作社還存在干預(yù)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)自愿性的問(wèn)題，使合作社風(fēng)險(xiǎn)加大。

3.人力資源匱乏

隨著土地股份合作社數(shù)量增多和規(guī)模擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)管理人才、資本運(yùn)營(yíng)人才短缺問(wèn)題突出。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在的級(jí)差收益，使得農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力，尤其是農(nóng)村精英大量流失，造成土地股份合作社遭遇人力資源“瓶頸”。

4.自身實(shí)力弱

盡管國(guó)家對(duì)土地股份合作社發(fā)展十分重視，并給予財(cái)政、資金支持，但相對(duì)于土地股份合作社發(fā)展資金需求來(lái)說(shuō)，扶持資金規(guī)模不足。合作社入股成員和要素的單一性，使得合作社資本籌措渠道單一，資金積累少，輻射帶動(dòng)能力有限。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)我國(guó)土地股份合作社發(fā)展對(duì)策

完善土地股份合作社運(yùn)行機(jī)制是一個(gè)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，隨著我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革逐漸深化，其發(fā)展離不開國(guó)家大環(huán)境支持和合作社內(nèi)部機(jī)制創(chuàng)新，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)自然資源特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，探索出符合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)的土地股份合作社勢(shì)在必行。

1.賬務(wù)委托代理，創(chuàng)新扶持資金監(jiān)管機(jī)制

在國(guó)外，農(nóng)業(yè)合作社財(cái)務(wù)管理實(shí)行內(nèi)部審計(jì)，輔以委托外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，以防例外事項(xiàng)發(fā)生。我國(guó)土地股份合作社的原始積累資金一般來(lái)源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或村集體積累，而合作社財(cái)務(wù)管理人員多為原農(nóng)村社區(qū)村委會(huì)會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)任而來(lái)，缺乏專業(yè)的集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理知識(shí)，導(dǎo)致保值增值存在一定隱患。

為確保社區(qū)土地股份合作社資金不出現(xiàn)流失虧損情況，一方面，可采取財(cái)務(wù)委托代理制，委托代理費(fèi)用起步階段由政府支付，待合作社發(fā)展成熟，費(fèi)用由組織自行承擔(dān)?；鶎酉嚓P(guān)部門須建章立制，出臺(tái)村集體經(jīng)濟(jì)投資資金管理辦法，擔(dān)負(fù)起風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與管理工作，采取委托檢查、重點(diǎn)抽查及交叉檢查等形式，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施、資金使用和集體收益增加等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)事會(huì)要全程參與監(jiān)管，預(yù)防村干部利用職務(wù)之便隨意支配集體資金。另一方面，要進(jìn)行人才引進(jìn)和鼓勵(lì)精英村民回鄉(xiāng)服務(wù)合作社，同時(shí)由合作社主要負(fù)責(zé)人牽頭，學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)組織專業(yè)知識(shí)和財(cái)務(wù)管理知識(shí)，使社員深入了解合作社的原則和制度，提高合作社造血功能。

2.股份聯(lián)營(yíng)，創(chuàng)新社企合作機(jī)制

國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社運(yùn)營(yíng)資金來(lái)源主要有合作社經(jīng)營(yíng)積累、社會(huì)融資和政府支持三種。目前我國(guó)土地股份合作社實(shí)行封閉式社員制，以土地所有權(quán)歸屬為區(qū)域范圍，以承包到戶的集體所有農(nóng)地為合作要素，無(wú)地不能成為合作社成員。土地股份合作社自身實(shí)力受限，如何有效利用當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)企業(yè)資源或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體資源，成為促進(jìn)合作社可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。比較而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)方面富有經(jīng)驗(yàn)但土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模往往不足，土地股份合作社土地資源相對(duì)豐富但自主經(jīng)營(yíng)能力有限，兩者相對(duì)弱質(zhì)性決定了其合作的必要性。因此，創(chuàng)新兩者合作方式成為關(guān)鍵所在。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，可探索土地股份合作社以土地要素入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，而不是單純的土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，以緊密的利益關(guān)系為主要驅(qū)動(dòng)力量將兩個(gè)經(jīng)濟(jì)主體聯(lián)接起來(lái)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)一體化的發(fā)展，根據(jù)雙方的貢獻(xiàn)占比行使合作組織的決策權(quán)和管理權(quán)，進(jìn)而形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的聯(lián)合體。

3.擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象覆蓋面，體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織特性

國(guó)外構(gòu)建農(nóng)業(yè)合作社主要目的不在于追求社員利潤(rùn)最大化，而是為了給社員提供服務(wù)。如日本農(nóng)協(xié)是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的代表，基本上所有農(nóng)戶都參與到農(nóng)業(yè)合作社，合作社則為社員提供生產(chǎn)指導(dǎo)、農(nóng)產(chǎn)品加工與銷售、農(nóng)用生產(chǎn)資料購(gòu)買、信貸、保險(xiǎn)、醫(yī)療、福利、培訓(xùn)等服務(wù)[8]。在理論上，土地股份合作社主要職責(zé)是對(duì)入股土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，再委托經(jīng)營(yíng)或自主經(jīng)營(yíng)，服務(wù)對(duì)象只針對(duì)土地入股股東。但作為新型村集體經(jīng)濟(jì)組織，土地股份合作社服務(wù)對(duì)象定位應(yīng)覆蓋本村范圍內(nèi)所有集體經(jīng)濟(jì)成員，因此土地股份合作社應(yīng)借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，向未以承包地入社但是本社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)成員的非股東成員，提供與企業(yè)簽訂訂單式合同、統(tǒng)一品種、購(gòu)苗育種、技術(shù)指導(dǎo)及產(chǎn)品銷售等社會(huì)化生產(chǎn)管理服務(wù)，充分體現(xiàn)了土地股份合作社的互助性、集體性和公益性。

4.以土地為紐帶，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式

根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，歐美國(guó)家選擇了由大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)合組成的農(nóng)業(yè)合作社，日本選擇了適合本國(guó)的小農(nóng)式農(nóng)協(xié)。而根據(jù)我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件差異，土地股份合作社經(jīng)營(yíng)模式選擇不一，主要有內(nèi)股外租和內(nèi)股自營(yíng)兩種。

內(nèi)股外租模式 ，即農(nóng)民以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，在不改變土地用途的前提下，土地股份合作社再采取對(duì)外租賃的經(jīng)營(yíng)方式，統(tǒng)一發(fā)包給專業(yè)種養(yǎng)大戶或農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。內(nèi)股自營(yíng)模式，是指社區(qū)內(nèi)農(nóng)民以承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，入股土地由合作社統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算，年終按股份分紅；入股農(nóng)民根據(jù)自愿原則可在合作社參加生產(chǎn)，按勞取酬。這種模式的實(shí)質(zhì)是原來(lái)的雙層經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)被統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)取代，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)托集體，以保底分紅（即租金）取代，同時(shí)股東具有二次分紅的權(quán)益。在經(jīng)營(yíng)模式優(yōu)化選擇上，我國(guó)土地股份合作社可借鑒國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，需要因地、因環(huán)境、因發(fā)展水平和階段性制宜，將維護(hù)和提升入社農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)作為根本，在確保土地股份合作社正常良性運(yùn)作前提下，選擇適合本地區(qū)發(fā)展的土地股份合作社經(jīng)營(yíng)模式。

5.以經(jīng)營(yíng)效益為基礎(chǔ)，合理把控利益分配機(jī)制

農(nóng)業(yè)合作社利益分配基于當(dāng)年實(shí)際交易額和社員出資份額。土地股份合作社區(qū)別于農(nóng)業(yè)合作社的一個(gè)重要特征就是土地要素以入股方式參與盈余分配，其分配方式主要有“保底分紅”“分紅不保底”和“保底加分紅”三種。在利益分配方面，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，股份分紅按當(dāng)年合作社交易量而定。在保底又分紅的分配機(jī)制中，分紅應(yīng)設(shè)為浮動(dòng)分紅，而不是固定分紅，以維持合作社的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)為保護(hù)社員利益，可在合作經(jīng)營(yíng)組織規(guī)程中明確規(guī)定，當(dāng)組織當(dāng)年盈利達(dá)到一定額度時(shí)，對(duì)成員進(jìn)行二次分配，以此推進(jìn)成員與股份合作組織的良性互助式發(fā)展。

6.規(guī)范民主決策機(jī)制，優(yōu)化組織內(nèi)部環(huán)境

歐美農(nóng)業(yè)合作社建立在土地私有化基礎(chǔ)上，在決策上實(shí)行一人一票制，對(duì)于出資較多的成員有附加表決權(quán)和其他特殊規(guī)定。我國(guó)土地股份合作社有其獨(dú)特的發(fā)展環(huán)境。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，土地是農(nóng)戶賴以生存的根本，若單純的以入股土地規(guī)模多少來(lái)分配投票權(quán)，有可能產(chǎn)生入股土地多的社員會(huì)綁架合作社的情況，大股東可能因追求自身利潤(rùn)最大化，損害小股東利益。若土地股份合作社采用傳統(tǒng)的“一人一票”制，能防止權(quán)利過(guò)于集中，體現(xiàn)合作社公平。

7.健全政策支持體系，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用

縱觀國(guó)外農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展過(guò)程，在農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展問(wèn)題上，國(guó)外政府角色定位是扶持者、引路人，主要發(fā)揮引導(dǎo)、支持和監(jiān)督作用，著重在立法、宣傳、金融及信貸等方面為合作社發(fā)展提供政策環(huán)境。基于我國(guó)土地股份合作社發(fā)展處于開始階段，還未形成成熟的運(yùn)行機(jī)制，需要政府參與彌補(bǔ)農(nóng)戶參與合作社主動(dòng)性的不足，幫助其順利克服來(lái)自自身及外部的阻力。但國(guó)家對(duì)土地股份合作社的支持要遵循適度原則，從宏觀結(jié)構(gòu)和方向去監(jiān)督合作社的健康成長(zhǎng)，以法律形式確定土地股份合作社的地位、作用，給予合作社公平的市場(chǎng)主體地位；要深化集體產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度改革，落實(shí)土地“三權(quán)”分置，制定土地交易市場(chǎng)相關(guān)制度以及配套政策，保障土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的合法權(quán)益；在創(chuàng)新金融服務(wù)體系、單獨(dú)設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織稅收優(yōu)惠政策、人才扶持等方面給予土地股份合作社指導(dǎo)和支持，減少合作社的外部風(fēng)險(xiǎn)。

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