對(duì)我軍推行軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理的幾點(diǎn)思考

彭啟楊 張殿忠

【摘要】黨的十九大以來(lái)，我軍在以習(xí)近平為核心的黨中央和中央軍委的領(lǐng)導(dǎo)下，各項(xiàng)改革正在預(yù)定的軌道上穩(wěn)步推進(jìn)，軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理體制改革正在展開，軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理逐漸成為大家的共識(shí)。目前，軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，找準(zhǔn)問(wèn)題所在，針對(duì)不同的問(wèn)題提出加強(qiáng)我軍預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策，對(duì)于提高我軍預(yù)算管理水平，優(yōu)化資源配置，提升部隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力具有十分重要的意義。

【關(guān)鍵詞】軍隊(duì)預(yù)算 績(jī)效管理 思考

績(jī)效預(yù)算是西方國(guó)家公共管理領(lǐng)域“新公共支出”運(yùn)動(dòng)的成果，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入與發(fā)展，績(jī)效管理的理念日益受到重視，推行軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理也成為了一種趨勢(shì)。

一、績(jī)效預(yù)算概述

績(jī)效預(yù)算理念最早出現(xiàn)在1907年紐約市政研究局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃的報(bào)告中”，該報(bào)告強(qiáng)調(diào)“通過(guò)對(duì)已批準(zhǔn)項(xiàng)目的管理，提高資源使用效率”。20世紀(jì)90年代以來(lái)，世界范圍內(nèi)推行預(yù)算績(jī)效改革，從發(fā)達(dá)國(guó)家推行預(yù)算績(jī)效改革的實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效預(yù)算在監(jiān)督和控制預(yù)算支出、提高資金支出效益、防止浪費(fèi)等方面取得了明顯的成效。

績(jī)效預(yù)算認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)將經(jīng)費(fèi)支出指標(biāo)、成本核算和執(zhí)行結(jié)果都納入預(yù)算系統(tǒng)，每一筆支出都必須符合預(yù)算和效果的要求。由此可見，軍隊(duì)預(yù)算通過(guò)績(jī)效管理可以提高軍費(fèi)的使用效率，可以使軍費(fèi)更好的用于國(guó)防建設(shè)和軍隊(duì)發(fā)展。

二、我軍現(xiàn)行預(yù)算管理體制存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制不夠科學(xué)

軍隊(duì)預(yù)算是指按法定程序編制和審批的軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的收支計(jì)劃，是國(guó)家預(yù)算的組成部分，其目的是維持和建設(shè)軍隊(duì)，提高部隊(duì)的戰(zhàn)斗力。軍隊(duì)預(yù)算的編制應(yīng)以軍隊(duì)長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃（5年）、軍隊(duì)中期建設(shè)計(jì)劃（3年）和軍隊(duì)年度計(jì)劃（1年）為依據(jù)。但就當(dāng)前情況而言，我軍在編制預(yù)算方面存在一些問(wèn)題。一方面，有些單位在編制預(yù)算時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行零基預(yù)算的規(guī)定，實(shí)際上每年只是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行增減，無(wú)法對(duì)軍費(fèi)的整體運(yùn)行進(jìn)行統(tǒng)籌安排，預(yù)算調(diào)控能力較弱：另一方面，預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)缺乏對(duì)部隊(duì)的深入了解，預(yù)算的安排不能較好的體現(xiàn)出部隊(duì)的現(xiàn)實(shí)需要，其編制的預(yù)算往往只是本機(jī)和下級(jí)單位的簡(jiǎn)單匯總，績(jī)效觀念未能體現(xiàn)在預(yù)算編制過(guò)程中，使得軍費(fèi)很難提供最大的軍事效益。

（二）預(yù)算考核不夠規(guī)范

對(duì)軍隊(duì)預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行考核是加強(qiáng)預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，通過(guò)預(yù)算考核，從而及時(shí)了解預(yù)算的執(zhí)行情況以及經(jīng)費(fèi)的保障情況。但目前的預(yù)算考核還存在一些不夠規(guī)范的地方。一是多數(shù)考核指標(biāo)在衡量預(yù)算經(jīng)費(fèi)的整體執(zhí)行情況時(shí)，把經(jīng)費(fèi)收入情況和經(jīng)費(fèi)支出成效作為大頭來(lái)對(duì)待，往往忽略了經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行效率；二是由于缺乏明確的考核機(jī)構(gòu)和規(guī)范的考核體系，考核結(jié)果的準(zhǔn)確性經(jīng)常受到懷疑，考核結(jié)果不能被廣泛認(rèn)可：三是考核指標(biāo)的反映功能不強(qiáng)，不同單位所使用的指標(biāo)、方法和程序存在一定差異，使得考核結(jié)果缺乏可比性。

（三）考核結(jié)果缺乏運(yùn)用

軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)軍隊(duì)預(yù)算考核結(jié)果的總結(jié)與歸納。軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的運(yùn)用是通過(guò)軍費(fèi)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和各種利弊因素，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)采取措施，從而提高軍隊(duì)預(yù)算管理水平。當(dāng)前，我軍的很多單位還是實(shí)行傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，軍隊(duì)預(yù)算的考核結(jié)果很難應(yīng)用到下一年度，一方面是由于單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)單位預(yù)算缺乏足夠的重視，績(jī)效觀念沒(méi)有深入人心：另一方面，由于預(yù)算考核不夠規(guī)范，使得預(yù)算考核的結(jié)果不能全面客觀的反應(yīng)預(yù)算的執(zhí)行情況，軍隊(duì)預(yù)算考核結(jié)果無(wú)法對(duì)相關(guān)決策起到參考作用。

三、推行軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理的基本設(shè)想

軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效管理是基于軍隊(duì)年初或項(xiàng)目立項(xiàng)之初制定的資金支出績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、全程監(jiān)督與考核、考核結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效目標(biāo)優(yōu)化，以提高軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)的使用效益，優(yōu)化軍隊(duì)資源的配置。

（一）明確績(jī)效指標(biāo)合理設(shè)定績(jī)效目標(biāo)

一方面要適當(dāng)合理的確定績(jī)效指標(biāo)。在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)要本著目的性和準(zhǔn)確性的原則，目的性是指要知道考核的對(duì)象在哪里和考核的目的在哪里，簡(jiǎn)單說(shuō)就是考核指標(biāo)要能夠反映考核對(duì)象的有關(guān)內(nèi)容，因此我們要根據(jù)軍隊(duì)預(yù)算單位和部門的性質(zhì)、職能與實(shí)力明確績(jī)效指標(biāo)?？己说哪康囊闇?zhǔn)提高軍費(fèi)的使用效益和提升部隊(duì)的作戰(zhàn)能力：原則性要求指標(biāo)的定義和公式要準(zhǔn)確，如果指標(biāo)的定義和公式不準(zhǔn)確，那么指標(biāo)的建立就無(wú)從談起，績(jī)效評(píng)價(jià)也就失去了意義。

另一方面要強(qiáng)化軍隊(duì)預(yù)算的績(jī)效導(dǎo)向。預(yù)算單位在編制單位的預(yù)算時(shí)，要進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估，對(duì)預(yù)算的編制與目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，要根據(jù)預(yù)算單位的規(guī)劃計(jì)劃、年度軍事計(jì)劃和當(dāng)前的任務(wù)，論證績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性。與此同時(shí)，預(yù)算單位在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)，要做到公開透明，提高預(yù)算資金向軍事任務(wù)成果轉(zhuǎn)化的效率，在經(jīng)費(fèi)的分配環(huán)節(jié)，適當(dāng)?shù)南驊?zhàn)斗力生成速度快、質(zhì)量高的方向傾斜，做到一切以戰(zhàn)斗力的生成為核心。

（二）建立健全預(yù)算績(jī)效監(jiān)督考核機(jī)制

建立健全預(yù)算績(jī)效監(jiān)督考核機(jī)制，要實(shí)行以績(jī)效為導(dǎo)向的監(jiān)督與考核，將軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效考核的重點(diǎn)放在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程和效果上，把考核的目標(biāo)放在預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用效益上，事中監(jiān)督和事后考核并重。

軍隊(duì)預(yù)算事中監(jiān)督可以采取動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)督為基礎(chǔ)，項(xiàng)目重點(diǎn)監(jiān)督為輔助的監(jiān)督方法。動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)督是指軍隊(duì)各級(jí)財(cái)務(wù)部門以本級(jí)各部門與下級(jí)單位制定的季度資金使用計(jì)劃和經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效目標(biāo)為判斷依據(jù)，以單個(gè)季度為監(jiān)督節(jié)點(diǎn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行力低、執(zhí)行過(guò)程中有偏離原確定績(jī)效目標(biāo)傾向的預(yù)算主體給予及時(shí)的溝通指導(dǎo)。項(xiàng)目重點(diǎn)監(jiān)督則是在實(shí)行動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)督的基礎(chǔ)之上，由財(cái)務(wù)部門根據(jù)實(shí)際情況，選取對(duì)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成影響重大或在預(yù)算執(zhí)行中偏離績(jī)效目標(biāo)較遠(yuǎn)的項(xiàng)目列為重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象，通過(guò)財(cái)務(wù)跟蹤指導(dǎo)，推進(jìn)軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的完成。

軍隊(duì)預(yù)算事后考核是指預(yù)算年度結(jié)束或預(yù)算項(xiàng)目完成后，要依據(jù)確定的績(jī)效指標(biāo)和預(yù)算單位完成工作的實(shí)際情況，對(duì)預(yù)算單位或預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。在考核評(píng)價(jià)時(shí)，要嚴(yán)格數(shù)據(jù)的采集，對(duì)涉及到的單位、人員和裝備等數(shù)據(jù)要進(jìn)行全面的采集，尤其是預(yù)算資金的投向投量和軍費(fèi)的收支數(shù)據(jù)。對(duì)于有需要的項(xiàng)目，考評(píng)機(jī)構(gòu)需要前往現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查證和實(shí)地考察，以此來(lái)明確經(jīng)費(fèi)投入的成效是否明顯，確?？己嗽u(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性。

（三）完善預(yù)算考核結(jié)果事后應(yīng)用機(jī)制

軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效考核的目的并不只是為了發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題，更重要的是分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，防止此類問(wèn)題的再次發(fā)生，提高軍隊(duì)預(yù)算資金的使用效益。

一方面要建立軍隊(duì)預(yù)算績(jī)效考核信息庫(kù)。通過(guò)建立信息庫(kù)，可以收集積累績(jī)效考核數(shù)據(jù)，不僅有利于查詢項(xiàng)目資料，及時(shí)反饋考核評(píng)價(jià)的結(jié)果，而且可以為軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)績(jī)效管理的不斷發(fā)展提供數(shù)據(jù)支撐。首先，績(jī)效評(píng)價(jià)信息庫(kù)的建立可以促進(jìn)軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)管理的信息化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)有關(guān)數(shù)據(jù)的共享，信息庫(kù)的數(shù)據(jù)不僅可以為本單位下一年度的支出提供參考依據(jù)，通過(guò)橫向?qū)Ρ?，也可以了解其他單位的預(yù)算執(zhí)行情況，學(xué)習(xí)其他單位的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)指導(dǎo)本單位。其次，軍隊(duì)信息化建設(shè)已取得顯著成效，財(cái)務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)化已基本成熟，這為數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)提供了基礎(chǔ)和平臺(tái)，可以考慮在全軍財(cái)務(wù)信息綜合管理系統(tǒng)中建立一個(gè)子系統(tǒng)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的傳輸和共享。

另一方面要建立預(yù)算激勵(lì)與績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制。預(yù)算單位或上級(jí)單位在年終評(píng)優(yōu)評(píng)先時(shí)，應(yīng)將軍隊(duì)年度預(yù)算與項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果作為重要的參考依據(jù)，對(duì)于預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用效益好、評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)異的單位和部門，給予一定的物資和精神獎(jiǎng)勵(lì)，增加其立功授獎(jiǎng)名額或授予其集體榮譽(yù)：為了使我軍預(yù)算績(jī)效管理工作的開展獲得全面有效的支持，不僅要建立軍隊(duì)預(yù)算激勵(lì)制度，還必須構(gòu)建以軍費(fèi)支出績(jī)效管理水平為中心的問(wèn)責(zé)體系，將預(yù)算管理工作的職責(zé)明確到每一個(gè)人，營(yíng)造花錢一定要有效果，沒(méi)有效果就一定要問(wèn)責(zé)的工作氛圍?？?jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制大致包括兩個(gè)方面，一個(gè)方面是對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不佳的問(wèn)責(zé)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與干部、上官的職務(wù)晉升和任免相掛鉤，對(duì)于有重大過(guò)失的人要給予行政處分：另一方面是針對(duì)在績(jī)效考核評(píng)價(jià)的過(guò)程中有弄虛作假、投機(jī)取巧的，要深究相關(guān)部門和直接負(fù)責(zé)人的責(zé)任，通過(guò)建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，提高各部門的工作積極性。

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