PPP投融資模式對(duì)公共產(chǎn)品供給影響研究

鞠一格 孫志毅

【摘要】PPP模式在我國(guó)的發(fā)展仍處于起步階段。2014年為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)”的精神，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。本文分析了III模式的作用，通過(guò)案例分析，探討了III模式的運(yùn)作方式及經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)PPP模式的發(fā)展進(jìn)行了前景展望。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 投融資 公共產(chǎn)品 利益聯(lián)盟

一、文獻(xiàn)綜述

（1）關(guān)于PPP模式的分類(lèi)

PPP模式（PubIic：-Private-Partnership，公私合伙制）最早由英國(guó)政府于1982年提出率先提出公私伙伴關(guān)系，泛指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并提供公共服務(wù)，“是一種利益聯(lián)盟的策略行動(dòng)”。王灝（2004）認(rèn)為，有關(guān)PPP的定義、分類(lèi)及各種相關(guān)術(shù)語(yǔ)的使用存在一定程度的混淆，依據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的權(quán)屬關(guān)系與中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，將PPP模式分為外包、特許經(jīng)營(yíng)、私有化三大類(lèi)，這是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的具有代表性的分類(lèi)。在基礎(chǔ)設(shè)施等公共項(xiàng)目融資實(shí)踐中，楊衛(wèi)華、王秀山和張風(fēng)海（2014）認(rèn)為，“政府對(duì)PPP模式的具體分類(lèi)不明晰，沒(méi)有根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，從交易合作等制度安排特點(diǎn)出發(fā)選擇PPP模式，只是按照經(jīng)驗(yàn)將BOT等少數(shù)幾種模式運(yùn)用到各種項(xiàng)目中，缺乏選擇PPP模式的依據(jù)”。為此，在王灝PPP模式分類(lèi)的基礎(chǔ)上，在所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和合作程度三維框架下提出PPP模式三大類(lèi)、九中類(lèi)和二十四小類(lèi)的分類(lèi)方法。美國(guó)政府會(huì)計(jì)處（US GovemmentAccounting Offic，e）將PPP劃分為12種模式，PPP國(guó)家委員會(huì)將其劃分為18種模式，世界銀行將其劃分為服務(wù)外包、管理外包、特許經(jīng)營(yíng)、租賃、BOT和資產(chǎn)剝離六類(lèi)。

（2）關(guān)于PPP模式的選擇

王灝（2004，2009）提出兩種PPP模式運(yùn)行方式，一是前補(bǔ)償模式（SBOT）即建設(shè)期補(bǔ)償模式，政府承擔(dān)公益性投資及還本付息對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，社會(huì)資本承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性的投資義務(wù)，項(xiàng)目建成后，公益性部分以一定價(jià)格租給后者，并賦予一定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)：后補(bǔ)償模式（BSOT）即運(yùn)營(yíng)補(bǔ)償模式，公益性與經(jīng)營(yíng)性部分由PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)，在項(xiàng)目建成后，賦予一定期限并按年度以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼來(lái)承擔(dān)責(zé)任。楊衛(wèi)華、王秀山和張風(fēng)海（2014）則在王灝PPP模式分類(lèi)的基礎(chǔ)上在提出“經(jīng)營(yíng)外包-TOT-整體外包-BOT”、“政府回租一建設(shè)外包一政府回購(gòu)”和“部分私有化一完全私有化”運(yùn)行模式。Felix ViIlaIba-Romero， Champika Liyanage選擇了歐盟13個(gè)PPP道路項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)試，測(cè)試其性能測(cè)量系統(tǒng)（PMS），共考慮29個(gè)績(jī)效指標(biāo)和9個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，結(jié)果顯示，評(píng)估PPP項(xiàng)目要以全球視角提取有關(guān)PPP項(xiàng)目的成或失敗的案例、并考慮所在領(lǐng)域和影響要素。

（3）關(guān)于新常態(tài)下PPP模式的應(yīng)用

吳卓瑾、喬寶云（2014）認(rèn)為，由于政府失靈和市場(chǎng)失靈推動(dòng)發(fā)展的PPP模式，可以有效結(jié)合政府與社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，既保障公共利益又實(shí)現(xiàn)雙贏。姚東曼、李軍林（2015）對(duì)PPP模式同傳統(tǒng)模式相比較，從成本、質(zhì)量及期限方面人手分析，認(rèn)為“從理論來(lái)看，PPP模式并不絕對(duì)優(yōu)于傳統(tǒng)模式，只有當(dāng)滿(mǎn)足一定的條件時(shí)例如積極外部性、設(shè)施所有權(quán)歸屬等），選擇PPP模式才會(huì)比傳統(tǒng)模式更具效率。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，不同的項(xiàng)目在成本、質(zhì)量及期限等方面各具特點(diǎn)，PPP模式并沒(méi)有在任何方面都優(yōu)于傳統(tǒng)模式。因此，如何選擇，需要結(jié)合公共服務(wù)的特履以及其他外部因素進(jìn)行具體考量”。Schuyler House（2016）指出，公共私營(yíng)部門(mén)伙伴關(guān)系（PPP）可以潛在地克服發(fā)展中城市提供公共服務(wù)的金融、質(zhì)量和效率問(wèn)題，并通過(guò)比較案例分析，提供了規(guī)則、關(guān)系以及法規(guī)監(jiān)管如何塑造一個(gè)PPP模式適應(yīng)外部沖擊和新信息能力的動(dòng)態(tài)畫(huà)面。這些案例對(duì)伙伴關(guān)系協(xié)議的忠誠(chéng)度進(jìn)行權(quán)衡，并對(duì)合同設(shè)定進(jìn)行了必要的調(diào)整，進(jìn)一步證明，PPP彈性可能是正面的也可能是負(fù)面的。在新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用中，周正祥、張秀芳、張平（2015）從政府和社會(huì)資本角度出發(fā)，認(rèn)為“PPP模式在全國(guó)應(yīng)用面臨法律法規(guī)體系不完善、PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格形成機(jī)制不合理、PPP項(xiàng)目審批過(guò)程復(fù)雜等問(wèn)題”，提出了“政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念強(qiáng)化契約精神，建立PPP項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)及提供技術(shù)支持，制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目管理合同，加強(qiáng)識(shí)別PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等”政策建議。

（4）關(guān)于PPP模式的監(jiān)管

陳婉玲（2015）認(rèn)為，“政府在基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中扮演著政策制定、項(xiàng)目實(shí)施與模式監(jiān)管等多種角色，必須合理劃清政府職能邊界，引入獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)，厘清監(jiān)管內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)政府PPP模式政策制定、項(xiàng)目實(shí)施與市場(chǎng)監(jiān)管職能的分離”。Jic：ai Liu，RuolanGao， Charles Y.J. Cheah，Jian Luo（2016）提出，有機(jī)會(huì)傾向的投資者更傾向于在獲得較高利益后，投入最佳生產(chǎn)力水平，這同樣適用于項(xiàng)目產(chǎn)出分配。激勵(lì)強(qiáng)度的增加將有助于降低投資者采取機(jī)會(huì)主義行為的水平。通過(guò)激勵(lì)機(jī)制抑制投資者在PPP項(xiàng)目中的機(jī)會(huì)主義行為。文森特奧斯特羅姆（1999）提出“多中心治理理論”，強(qiáng)調(diào)在治理公共事務(wù)時(shí)，各方共擔(dān)責(zé)任、共享權(quán)力、相互依賴(lài)、相互協(xié)商。SchuyIer House（ 2016）指出長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP的管理，需要復(fù)雜的行政和監(jiān)管投入以及良好的制度基礎(chǔ)，以確保合作伙伴長(zhǎng)期承諾。

二、PPP投融資模式的作用

1.激發(fā)了民間投資活力，拓寬了公共基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目與社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的資金來(lái)源

伴隨工業(yè)化與城市化的快速發(fā)展，需要巨額資金投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、以及社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，但這與地方政府的財(cái)政財(cái)力形成矛盾。由于政府的基本屬性，要求其負(fù)責(zé)大量公共事業(yè)的建造，使得其財(cái)政壓力較大。財(cái)力不足在一定程度上又制約了國(guó)家工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的發(fā)展。而PPP融資模式提倡政府與私人建立伙伴關(guān)系，推崇公私合營(yíng)制，既激發(fā)民間投資活力、盤(pán)活了社會(huì)存量資本，又有效地減輕了政府當(dāng)期基礎(chǔ)建設(shè)投入和長(zhǎng)期的財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。

2.PPP投融資模式是對(duì)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的積極探索

針對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能主義，行政職能所帶來(lái)的“大政府，小社會(huì)”狀況，學(xué)術(shù)界提出“小社會(huì)，大政府”，指轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮社會(huì)能力，將原由政府包辦的大量事務(wù)回歸社會(huì)。PPP模式有助于加快地方政府職能的轉(zhuǎn)變，就政府轉(zhuǎn)型與市場(chǎng)關(guān)系來(lái)看，PPP模式明確了市場(chǎng)與政府的邊界，實(shí)現(xiàn)政府由全能政府向有限政府過(guò)渡，政府職能由投資者、運(yùn)營(yíng)者向投資、運(yùn)營(yíng)規(guī)則制定者過(guò)渡，由劃槳者向掌舵者過(guò)渡。優(yōu)化行政審批，完善經(jīng)營(yíng)環(huán)境，由管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。從行政職能的性質(zhì)看，PPP模式建立合約，企業(yè)防范政治風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，有利于規(guī)范政府行為，建立誠(chéng)信體系，完善契約精神，突出政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。

3.增強(qiáng)了公共產(chǎn)品供給的靈活性和創(chuàng)新性，減輕了政府財(cái)政支出的壓力

PPP模式有利于開(kāi)放市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)方式和創(chuàng)新能力，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。同時(shí)促進(jìn)社會(huì)資本加強(qiáng)自身管理，改進(jìn)技術(shù)，節(jié)約成本，進(jìn)而提高整體公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率和維護(hù)水平。引入有相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)并具有雄厚實(shí)力的社會(huì)戰(zhàn)略投資者，發(fā)揮其專(zhuān)業(yè)分工優(yōu)勢(shì)、成本技術(shù)優(yōu)勢(shì)、管理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，提高了工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。在公共基礎(chǔ)設(shè)施供給方面，通過(guò)放松管制、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)、引入競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮企業(yè)的“經(jīng)濟(jì)人”角色，以營(yíng)利為目的，不僅提高了公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的效率，而且增強(qiáng)了公共產(chǎn)品供給的靈活性和創(chuàng)新性。再者，PPP模式使政府分期付款，即使不能在總體總量上減少政府支出但這種模式可以平滑支出.既平緩當(dāng)期的財(cái)政壓力，又降低了金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.是混合所有制改革的一個(gè)重要結(jié)合點(diǎn)與切入點(diǎn)

從十八屆三中全會(huì)提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，到2014年《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步提出“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，混合所有制改革已成為現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。PPP模式的引入是混合所有制改革的結(jié)合點(diǎn)，其確立的國(guó)有、民營(yíng)資本股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理體系架框，是混合所有制經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的明顯示范。該模式也是混合所有制改革的有效切入點(diǎn)，PPP模式整合金融體系與中介服務(wù)市場(chǎng)，其帶來(lái)的新的管理與服務(wù)方式，整合了商業(yè)銀行、信托和基金等投資主體，促進(jìn)了金融體系的發(fā)展與金融工具的創(chuàng)新。同時(shí)在PPP模式的實(shí)施過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、法律援助、資產(chǎn)評(píng)估等機(jī)構(gòu)紛紛參與，培育中介服務(wù)市場(chǎng)。

三、PPP模式應(yīng)用與案例分析

PPP模式主要應(yīng)用于三類(lèi)項(xiàng)目，一是公共基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口和河道疏浚等；二是公用事業(yè)項(xiàng)目，如供水電氣熱、污水處理和垃圾處理等環(huán)境治理項(xiàng)目：三是社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目，如學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院與監(jiān)獄等。在此通過(guò)三個(gè)案例，對(duì)PPP模式的應(yīng)用及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析。

案例一：杭州地鐵1號(hào)線工程

1、項(xiàng)目簡(jiǎn)介

杭州地鐵1號(hào)線項(xiàng)目2003年3月28日開(kāi)工建設(shè)，于2012年11月24日開(kāi)始試運(yùn)營(yíng)。其連接中心城核心區(qū)與江南、臨平、下沙副城中心區(qū)的骨干線，線路全長(zhǎng)47.97公里，其中地下線41.36公里，高架線6.14公里，過(guò)渡段0.47公里。設(shè)車(chē)站30座，其中地下站27座，高架站3座。車(chē)輛基地和停車(chē)場(chǎng)各1處、控制中心1處，初期配車(chē)288輛。

2008年3月，杭州市政府根據(jù)《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》有關(guān)規(guī)定，決定1號(hào)線項(xiàng)目采用PPP特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行招標(biāo)。2010年3月，市政府與香港鐵路有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)港鐵公司）就1號(hào)線項(xiàng)目草簽了特許經(jīng)營(yíng)等協(xié)議或合同。2012年8月17日，商務(wù)部批復(fù)同意杭州地鐵一號(hào)線投資有限公司與在香港注冊(cè)的港鐵杭州一號(hào)線投資有限公司在杭州設(shè)立杭州杭港地鐵有限公司.9月6日，特許經(jīng)營(yíng)公司一杭州杭港地鐵有限公司注冊(cè)成立.9月28日，市政府授權(quán)市交通局與杭港地鐵公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。

2、運(yùn)作模式

1號(hào)線工程投資建設(shè)分為A、B兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分：A部分為土建、隧道工程，投資額約137.86億元，約占項(xiàng)目總投資的62.4%，由杭州地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)；B部分為機(jī)電、車(chē)輛等設(shè)備部分，投資額約82.9億元，約占項(xiàng)目總投資的37.6%.由PPP項(xiàng)目公司杭港地鐵公司負(fù)責(zé)。杭港地鐵公司由杭州地鐵集團(tuán)和港鐵公司通過(guò)各自的全資投資公司按51：49的出資比例組建。杭港地鐵按《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，從杭州地鐵集團(tuán)租賃A部分資產(chǎn)，并進(jìn)行全部A、B資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入獲得合理的投資收益。

25年特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，杭港地鐵將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無(wú)償?shù)亟唤o市政府指定部門(mén)，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給杭州地鐵集團(tuán)。

3、經(jīng)驗(yàn)分析

（1）伙伴關(guān)系，創(chuàng)建合理的伙伴關(guān)系。應(yīng)通過(guò)招標(biāo)方式選擇有建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，資金實(shí)力雄厚，有先進(jìn)商業(yè)運(yùn)作模式的企業(yè)。如港鐵是香港最大的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，與其合作，開(kāi)創(chuàng)“地鐵+物業(yè)”先河。港鐵擁有跨國(guó)經(jīng)營(yíng)軌道交通的經(jīng)驗(yàn)，又是香港特區(qū)政府的控股企業(yè)，實(shí)力雄厚，為成功建設(shè)與運(yùn)營(yíng)奠定了基礎(chǔ)。

（2）利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。公私雙方建立利益共享機(jī)制。《特許協(xié)議》規(guī)定依據(jù)CPI、工資、電價(jià)進(jìn)行周期性調(diào)整測(cè)算票價(jià)，如果實(shí)際票價(jià)低于測(cè)算票價(jià)，出現(xiàn)的差額，由政府向PPP公司進(jìn)行補(bǔ)償，如高于測(cè)算票價(jià)，則由兩者進(jìn)行分成。如北京地鐵4號(hào)線，當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)客流的80%，特許經(jīng)營(yíng)公司可申請(qǐng)補(bǔ)償，或者放棄項(xiàng)目：當(dāng)客流量超過(guò)預(yù)測(cè)客流時(shí).政府分享超出預(yù)測(cè)客流量10%以?xún)?nèi)票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。通過(guò)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，使PPP公司取得相對(duì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。

（3）政策保障，建立強(qiáng)有利的政策保障體系。政府全力保障，為項(xiàng)目配套出臺(tái)了《杭州市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》、《杭州市城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法》等法規(guī)政策，市政府成立了招商領(lǐng)導(dǎo)小組。

案例二：常山縣天馬污水處理廠改擴(kuò)建工程

1、項(xiàng)目簡(jiǎn)介與運(yùn)作模式

該工程項(xiàng)目新增二級(jí)污水處理能力2萬(wàn)噸/日，深度處理能力4萬(wàn)噸/日，新增2萬(wàn)噸/日CAST池一座，新增4萬(wàn)噸/日反硝化深床濾池及相關(guān)深度處理設(shè)施，并配套相關(guān)設(shè)備。項(xiàng)目投資概算4400萬(wàn)元。

按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、多元化投資”的要求，成立PPP項(xiàng)目公司——常山富春紫光污水處理有限公司，2014年經(jīng)縣招標(biāo)中心公開(kāi)招標(biāo)，確定與浙江富春紫光環(huán)保股份有限公司聯(lián)合組建。項(xiàng)目公司總注冊(cè)資金4444萬(wàn)元，其中浙江富春紫光環(huán)保股份有限公司以現(xiàn)金出資4000萬(wàn)元，占項(xiàng)目公司股份的90%.常山水務(wù)發(fā)展投資有限公司以天馬污水處理廠二期工程土地作價(jià)444萬(wàn)元入資，占項(xiàng)目公司股份的10%，同時(shí)將建成的天馬污水處理一期（含污泥處置）資產(chǎn)，經(jīng)檢修合格并排除權(quán)利瑕疵后，附條件無(wú)償租賃給項(xiàng)目公司使用。項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限為26年（含一年建設(shè)期），特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿(mǎn)后，項(xiàng)目公司資產(chǎn)經(jīng)檢驗(yàn)合格，無(wú)償移交給常山水務(wù)發(fā)展投資有限公司。

3.經(jīng)驗(yàn)分析

（1）為公共事業(yè)項(xiàng)目采用PPP模式提供了可借鑒的模型。

（2）為縣級(jí)城市公共事業(yè)項(xiàng)目開(kāi)展PPP模式提供了范本。PPP模式不應(yīng)局限于特大城市與大城市，本案例以縣級(jí)城市為依托，在政府與社會(huì)資本的合作中，以社會(huì)資本為主，占總投資的900.地方政府投資僅占項(xiàng)目公司股份的10%，且以國(guó)資公司的土地入股，進(jìn)一步體現(xiàn)了該模式下投融資渠道的多元化。另外，將一期工程檢驗(yàn)合格后無(wú)償交給項(xiàng)目公司使用，既協(xié)調(diào)了一期二期工程的關(guān)系，又保證了項(xiàng)目發(fā)展的整體性。

案例三：內(nèi)蒙古赤峰市喀喇沁旗國(guó)道306線十家滿(mǎn)族鄉(xiāng)（莫家店）至牛家營(yíng)子段公路工程

1、項(xiàng)目簡(jiǎn)介與運(yùn)作模式。項(xiàng)目發(fā)起類(lèi)型：政府發(fā)起，項(xiàng)目發(fā)起人名稱(chēng)：喀喇沁旗交通運(yùn)輸局，發(fā)起時(shí)間：2016年1月1日。本項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)資格預(yù)審方式選擇社會(huì)投資人，交通運(yùn)輸局與中標(biāo)人簽署《合資公司股東協(xié)議》，SPV公司政府參股20%，交通運(yùn)輸局與合資公司簽訂《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，授予SPV公司本項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；同時(shí)簽訂《國(guó)道306線十家滿(mǎn)鄉(xiāng)（莫家店）至牛營(yíng)子段公路工程PPP項(xiàng)目服務(wù)協(xié)議》，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施日常監(jiān)督，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以上總投資估算64510萬(wàn)元，特許經(jīng)營(yíng)期為10年。擬采用政府與社會(huì)資本合作方式完成項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及移交工作。

2、經(jīng)驗(yàn)分析。項(xiàng)目采取詳細(xì)科學(xué)的物有所值評(píng)價(jià)與財(cái)產(chǎn)承受能力論證，將事物定性和量化。定性分析中，基本評(píng)價(jià)指標(biāo)包括全生命周期整合程度、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配、績(jī)效導(dǎo)向與鼓勵(lì)創(chuàng)新、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性。補(bǔ)充評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是六項(xiàng)基本評(píng)價(jià)指標(biāo)未涵蓋的其他影響因素（表1）。針對(duì)每個(gè)指標(biāo)，對(duì)平均分按照指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)得到評(píng)分結(jié)果81.81分，得到項(xiàng)目采用PPP模式能更好的提升服務(wù)質(zhì)量、提高運(yùn)營(yíng)效率、分擔(dān)政府風(fēng)險(xiǎn)和提升盈利能力，優(yōu)于政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式。

定量分析中，PSC值是指政府采用傳統(tǒng)采購(gòu)模式提供與PPP項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明要求相同的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的全牛命周期成本的凈現(xiàn)值。PPP值可等同于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值。PSC值為參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)凈成本73820.45萬(wàn)元、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值O和項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)成本12405.78萬(wàn)元，合計(jì)共86236.23萬(wàn)元。PPP值為33726.06萬(wàn)元。VFM（ PSC-PPP） =86236.23-3 3726.06=52510.17萬(wàn)元。根據(jù)以上結(jié)果：PsC值>PPP值，通過(guò)采用PPP模式比采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式要節(jié)約價(jià)值52510.17萬(wàn)元，故本項(xiàng)目通過(guò)物有所值定量評(píng)價(jià)，采用PPP模式可行。財(cái)產(chǎn)承受能力驗(yàn)證，從2016年到2025年政府股權(quán)投資支出額、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出額、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出額和配套投入支出額共計(jì)43915.21萬(wàn)元，評(píng)估結(jié)淪為“通過(guò)論證”。各級(jí)財(cái)政部門(mén)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，應(yīng)將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

四、前景展望

（1）從傳統(tǒng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到遍及城市的每一個(gè)角落

國(guó)家發(fā)改委等的一系列文件出臺(tái)，如《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2016]81號(hào)）以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）等，為今后通過(guò)PPP模式推進(jìn)公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目建設(shè)拓展到城市發(fā)展的每個(gè)角落指明方向、奠定基礎(chǔ)，如擴(kuò)展到智慧社區(qū)、養(yǎng)老院、學(xué)校的建設(shè)等。

（2）從城市建設(shè)拓展到特色小鎮(zhèn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

國(guó)家發(fā)改委與農(nóng)業(yè)部最新頒布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號(hào)），在農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域重點(diǎn)支持PPP模式。國(guó)家發(fā)改委、住建部等近日聯(lián)合推出的《關(guān)于展開(kāi)特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》以及《關(guān)于實(shí)施“千企千鎮(zhèn)工程”推進(jìn)美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2016]2604號(hào)）.國(guó)家在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)上重點(diǎn)支持PPP模式的采用。從2016年國(guó)家發(fā)改委與農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的推廣，以及與住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的推廣.可以預(yù)測(cè)PPP模式無(wú)論是在特色小鎮(zhèn)建設(shè)還是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，都具有廣泛的發(fā)展前景。

（3）從PPP模式的“引進(jìn)來(lái)”到“走出去”

“一帶一路”倡議是中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，在新的全球發(fā)展形勢(shì)下，提出的一種創(chuàng)新的國(guó)際合作發(fā)展理念和模式，特別注重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。PPP模式是一種創(chuàng)新的市場(chǎng)化社會(huì)化的公共產(chǎn)品公共服務(wù)供給模式，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新用好政府與市場(chǎng)兩種資源，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增加新動(dòng)能。用好PPP模式推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略，符合“一帶一路”戰(zhàn)略沿線各國(guó)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，是各國(guó)實(shí)現(xiàn)互惠共贏、共同建設(shè)，展開(kāi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的必然趨勢(shì)。沿線各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與供給需求，為我國(guó)企業(yè)通過(guò)PPP模式實(shí)現(xiàn)“走出去”，提供了戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇。

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