美國(guó)房產(chǎn)稅發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

楊瑞娥

（中國(guó)人民銀行青島市中心支行 山東青島 266071）

房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對(duì)象，以房屋的計(jì)稅余值或租金收入為計(jì)稅依據(jù)，向產(chǎn)權(quán)所有人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅作為地方政府的重要財(cái)政收入來源，能為地方政府籌集財(cái)政收入，并有利于調(diào)節(jié)收入分配。2011年，我國(guó)率先在上海、重慶推出房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，但效果卻不盡如人意。美國(guó)房產(chǎn)稅的征收已經(jīng)形成了穩(wěn)定的征收模式，雖然中美經(jīng)濟(jì)在性質(zhì)體制上存在著根本的區(qū)別，但美國(guó)相對(duì)完善的房產(chǎn)稅制度對(duì)于我國(guó)建立現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制度、健全地方稅體系、遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為、引導(dǎo)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展依然具有重要的借鑒意義。

一、美國(guó)房產(chǎn)稅發(fā)展歷程

（一）17世紀(jì)末至19世紀(jì)中期：制度萌芽階段

美國(guó)在1787年《憲法》的第一條第二款中授予了聯(lián)邦政府可征收直接稅的權(quán)力，其中就包括房產(chǎn)稅。其征稅目的主要是為了滿足獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)中巨額經(jīng)費(fèi)支出的需要。1818年，伊利諾伊州開始實(shí)行一般財(cái)產(chǎn)稅制度，對(duì)各類動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行同一稅率征收。19世紀(jì)中期，各州相繼獨(dú)立后，為了克服當(dāng)時(shí)普遍存在的財(cái)政危機(jī)，各州政府開始引進(jìn)一般財(cái)產(chǎn)稅制度，陸續(xù)針對(duì)房屋進(jìn)行課稅。

（二）20世紀(jì)初期：制度完善階段

20世紀(jì)初期，隨著美國(guó)城市化進(jìn)程的加速，房屋價(jià)格上漲，房產(chǎn)稅也隨之水漲船高，帶來了巨大的公眾支出壓力，各級(jí)政府開始推動(dòng)美國(guó)房產(chǎn)稅的第一輪制度變遷。針對(duì)低收入家庭和老年人的減免稅收政策、房產(chǎn)稅高于一定稅額后自動(dòng)減免的斷路器（Circuit Breaker）政策①“斷路器”抵免政策又稱稅收抵免政策，政府確定“房產(chǎn)稅——收入”的合適比例作為房產(chǎn)稅的起征點(diǎn)，超過這個(gè)點(diǎn)納稅人就可享受稅收優(yōu)惠。等制度陸續(xù)在各州建立。同時(shí)由于絕大多數(shù)稅負(fù)壓力從州政府轉(zhuǎn)移到了地方政府，房產(chǎn)稅的征收和支配主體也發(fā)生了同樣的轉(zhuǎn)移。

（三）20世紀(jì)中后期：制度重構(gòu)階段

20世紀(jì)70年代，由于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“滯漲”困境，房產(chǎn)價(jià)格的上漲帶來稅負(fù)的急劇提升，美國(guó)各州再次大規(guī)模出臺(tái)以稅收限制為特征的新房產(chǎn)稅政策，開啟了房產(chǎn)稅的第二輪制度變遷。其中，最具有影響力的就是加州在1978年通過的“第13號(hào)提案”，該提案囊括了計(jì)稅房?jī)r(jià)調(diào)整、交易環(huán)節(jié)減免重復(fù)征稅、稅收增長(zhǎng)限制等方面，為其他各州重構(gòu)房產(chǎn)稅制度提供了藍(lán)本。

二、美國(guó)房產(chǎn)稅制度的主要特點(diǎn)

經(jīng)過長(zhǎng)期的運(yùn)作和調(diào)整，目前美國(guó)已形成了一套較為成熟的房產(chǎn)稅稅收政策體系。

（一）建立了以地方政府為征收主體的稅收分權(quán)體系

美國(guó)是實(shí)行分稅制的聯(lián)邦制國(guó)家，政府分為聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府三個(gè)等級(jí)。美國(guó)憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府、州政府都擁有獨(dú)立立法權(quán)，地方政府依據(jù)州政府授權(quán)，在各州制定的稅法約束下可以自主設(shè)定當(dāng)?shù)氐亩惵逝c稅收減免稅制度。

美國(guó)房產(chǎn)稅的征收管理工作一般由州和地方政府共同完成。具體職能分配上，州政府負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的全州評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和流程，而地方政府則需要在建立評(píng)估委員會(huì)、劃定稅收評(píng)估區(qū)的基礎(chǔ)上對(duì)轄區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行估算，最后報(bào)備州政府統(tǒng)一后轉(zhuǎn)由地方稅務(wù)部門執(zhí)行。若評(píng)估價(jià)值發(fā)生爭(zhēng)議，地方政府還需負(fù)責(zé)相關(guān)調(diào)解。

（二）房產(chǎn)稅是州以下地方政府主體稅種和最重要的收入

美國(guó)房產(chǎn)稅稅基寬、覆蓋廣，已成為州以下地方政府的主體稅種和最重要的稅源。美國(guó)統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2002年以來，美國(guó)房產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的比重不斷提高，目前約占地方政府稅收收入的70%～75%（見表1）。此外，全美約有9個(gè)州對(duì)房產(chǎn)稅收入或支出的增長(zhǎng)設(shè)置了限制，其中部分州將收入和支出綜合考量限制，也有部分州單獨(dú)限制支出或收入。例如，加州規(guī)定州和各地方政府房產(chǎn)稅收入的增長(zhǎng)不得超過生活成本和人口的變化。

表1　美國(guó)地方政府房產(chǎn)稅占稅收總額比重（單位：億美元）

（三）實(shí)行差別化比例稅率，“以支定收”確定稅率

在稅率形式方面，美國(guó)房產(chǎn)稅采取相對(duì)簡(jiǎn)單且易于操作的比例稅率。美國(guó)全國(guó)51個(gè)州在房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)都開征了房產(chǎn)稅。根據(jù)美國(guó)數(shù)據(jù)網(wǎng)站W(wǎng)alletHub的統(tǒng)計(jì)，各地稅率差異較大，總體分布在0.2%～2.5%的區(qū)間之內(nèi)。2016年美國(guó)房產(chǎn)稅稅率最高的三個(gè)州為新澤西、伊利諾伊和新罕布什爾，稅率均超過2%；最低的三個(gè)州為夏威夷、阿拉巴馬和路易斯安那，稅率均低于0.5%。

美國(guó)房產(chǎn)稅稅率通過“以支定收”的方式來確定。具體為每年地方政府根據(jù)當(dāng)年財(cái)政預(yù)算要求，再綜合考慮非房產(chǎn)稅來源的其他收入，兩者相減得出需要征收的房產(chǎn)稅的缺口總額，然后除以房地產(chǎn)評(píng)估凈值得到名義稅率②推導(dǎo)計(jì)算公式為：法定稅率=(預(yù)算支出-非房產(chǎn)稅收入) ÷房地產(chǎn)評(píng)估凈值。。

(四）采用“政府征管+政府評(píng)估”模式，以評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)

美國(guó)各州評(píng)估機(jī)構(gòu)和征管機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，州政府負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和流程，地方政府負(fù)責(zé)建立評(píng)估委員會(huì)等評(píng)估體系，地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)稅收征收。美國(guó)房產(chǎn)稅的稅基由房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的一定比例確定，主要由州政府負(fù)責(zé)完成。例如，加州房地產(chǎn)稅法規(guī)定，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)是房地產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，但僅以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值的40%作為計(jì)稅依據(jù)，以此計(jì)算相應(yīng)的應(yīng)納稅額。由于美國(guó)在聯(lián)邦和州之間實(shí)行徹底的分稅制，房產(chǎn)稅作為地方的主體稅種，各州估值方法和征稅比率都不同。房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估主要有市場(chǎng)比較法③市場(chǎng)比較法：又稱可比價(jià)格法，通過比較最近在市場(chǎng)被售出的類似財(cái)產(chǎn)的價(jià)格來估價(jià)。、重置成本法④重置成本法：主要考慮重建同樣房屋所需成本，然后根據(jù)地價(jià)以及折舊進(jìn)行調(diào)整。、入息收入法⑤入息收入法：通過預(yù)計(jì)財(cái)產(chǎn)的預(yù)期收益來估計(jì)財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。三種（見表2）。

表2　美國(guó)不動(dòng)產(chǎn)估值方法

由于同一房產(chǎn)的價(jià)值會(huì)受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策等多因素的影響，為體現(xiàn)稅收公平，保持稅收穩(wěn)定，美國(guó)會(huì)定期對(duì)征稅對(duì)象進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)值評(píng)定，以更加準(zhǔn)確反應(yīng)房產(chǎn)價(jià)值。在對(duì)房產(chǎn)價(jià)值的重估周期上，各州亦采用了不同的制度，主要包括年度重估⑥年度重估：根據(jù)市場(chǎng)的變化，每年都對(duì)所有不動(dòng)產(chǎn)重新估價(jià)。、全周期重估⑦全周期重估：指不動(dòng)產(chǎn)在特定的年份被估價(jià)后，直到下一次規(guī)定的估價(jià)年份之前，其估值不變。但如果不動(dòng)產(chǎn)在這期間被新建、損壞或改變用途，則需重新估價(jià)。和部分重估⑧部分重估：指在全周期重估的同時(shí)，每年都對(duì)一部分不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行重新估價(jià)。三類。

（五）房產(chǎn)稅使用遵循“取之于民、用之于民”的原則

美國(guó)房產(chǎn)稅主要用于地方政府的公共開支：一是學(xué)區(qū)教育；二是消防、警務(wù)、殘疾人援助等公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)；三是地方政府的日常開支。其中用于地方公立學(xué)校的學(xué)區(qū)教育費(fèi)用占據(jù)了房產(chǎn)稅支出的絕大部分比重，約占50%。典型的如新澤西州的李堡市，2015年財(cái)政年度征收房產(chǎn)稅約為6300萬美元，其中代學(xué)區(qū)征收的近3200萬美元，占比超過50%。美國(guó)房產(chǎn)稅的征收和使用充分體現(xiàn)了“取之于民、用之于民”的受益稅性質(zhì)，房產(chǎn)稅稅率和使用完全通過公共選擇機(jī)制加以確定。

（六）房產(chǎn)稅繳納流程簡(jiǎn)易透明，欠稅懲罰措施完善

在美國(guó)，各地對(duì)房產(chǎn)稅通常按季度、半年或按年度征收。每個(gè)房主會(huì)定期收到地方稅務(wù)部門寄送的納稅通知，房主在規(guī)定期限內(nèi)通過支票或網(wǎng)絡(luò)支付完成房產(chǎn)稅的繳納。美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局（IRS）稅表申報(bào)頁面的文件中顯示，美國(guó)房產(chǎn)稅的納稅人享有延期申報(bào)的權(quán)利，期限通常為30日。若未能按期繳清稅費(fèi)，稅務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)處以罰款和加收滯納金，同時(shí)估價(jià)員也可在現(xiàn)有估價(jià)基礎(chǔ)上施加10%的懲罰。若長(zhǎng)期欠稅（一般為三年以上），許多地方的政府將有權(quán)處理并出售房主財(cái)產(chǎn)以抵扣稅費(fèi)。

圖1　美國(guó)房產(chǎn)稅繳納流程

（七）稅收優(yōu)惠形式多樣，居民稅負(fù)處于合理水平

在美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局（IRS）的“納稅人享有的權(quán)利和低收入者納稅指南”頁面，我們可以看到現(xiàn)行的美國(guó)房產(chǎn)稅優(yōu)惠政策主要分為三大類。

表3　美國(guó)房產(chǎn)稅稅收優(yōu)惠情況

一是直接的減稅和免稅形式。例如居民在購買的第一套非經(jīng)營(yíng)性自用房產(chǎn)時(shí)免稅，同時(shí)會(huì)按各州規(guī)定的免征面積和免征額度，對(duì)居民的普通住宅給予免征優(yōu)惠。通常從第二套住房起征房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅率也隨之增長(zhǎng)。

二是針對(duì)弱勢(shì)群體的延期納稅條款。當(dāng)納稅人的房產(chǎn)價(jià)值大幅升值時(shí)，納稅人可先按該財(cái)產(chǎn)的原價(jià)值繳納稅款，而差額則可以延期繳納。

三是針對(duì)低收入人群的稅收抵免制度。部分區(qū)域?qū)Φ褪杖肴后w實(shí)施住房抵免，抵免額可以抵減個(gè)人所得稅或者退休現(xiàn)金等，有效減輕了納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。當(dāng)納稅人繳納的財(cái)產(chǎn)稅與其個(gè)人收入（或繳納的個(gè)稅）的比例超過了稅收抵免的法律規(guī)定（各州設(shè)有不同的比例），則政府會(huì)將超出部分按比例返還給納稅人。

由于上述多種稅收優(yōu)惠，美國(guó)整體家庭稅負(fù)并不高，房產(chǎn)稅占家庭收入的比重在4%左右。據(jù)美國(guó)人口普查局主持的美國(guó)社區(qū)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，全美各州平均家庭房產(chǎn)稅支出的中位數(shù)（按年度估算口徑）由2007年的1838美元升至2016年的2340 美元，在全美家庭收入中位數(shù)中的比重由3.66%逐漸攀升至3.96%（見圖2）。

圖2　全美房產(chǎn)稅中位數(shù)及占家庭收入的比重情況

三、我國(guó)房產(chǎn)稅制度分析

（一）我國(guó)房產(chǎn)稅政策演變

我國(guó)最早的房產(chǎn)稅文件可以追溯至1950年1月政務(wù)院公布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，其中規(guī)定“全國(guó)統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅”。次年8月政務(wù)院公布《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，在核準(zhǔn)城市范圍內(nèi)開征城市房地產(chǎn)稅（見表4）。1986年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》明確規(guī)定“個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)免納房產(chǎn)稅”。自此以后，國(guó)內(nèi)商品房市場(chǎng)基本免征房產(chǎn)稅，奠定了我國(guó)房地產(chǎn)稅制“重增量、輕存量”的歷史格局。

表4　我國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例

由于2009～2010年房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，2010年9月國(guó)務(wù)院提出“加快推進(jìn)房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，并逐步擴(kuò)大到全國(guó)”。上海和重慶于2011年1月率先響應(yīng)改革號(hào)召，進(jìn)行個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，開始對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅。從兩地試點(diǎn)的效果來看，房產(chǎn)稅調(diào)控房?jī)r(jià)以及增強(qiáng)地方財(cái)力的功能尚未得到充分發(fā)揮。滬渝兩地房產(chǎn)稅征收目的側(cè)重點(diǎn)各有不同，具體實(shí)施細(xì)則亦有所差別，具體情況如表5所示。

表5 　 2011年滬渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)辦法

（二）我國(guó)房產(chǎn)稅制度存在問題

1.房產(chǎn)稅征稅范圍過窄，適用對(duì)象單一。目前除上海、重慶之外，我國(guó)現(xiàn)行的《房產(chǎn)稅暫行條例》稅制陳舊，部分內(nèi)容與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。如暫行條例規(guī)定“個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅”，即居民住房不分面積多少，一律免征房產(chǎn)稅。隨著城市化進(jìn)程的加快、居民生活水平的提高、房地產(chǎn)行業(yè)的飛速發(fā)展，以及居民投資意識(shí)的增強(qiáng)，住宅房產(chǎn)不僅成為城市公眾的重要消費(fèi)品，也成為高收入人群保值增值的投資品，住宅占全國(guó)商品房年銷售面積與銷售金額的比重均達(dá)八成以上，為房地產(chǎn)稅提供了豐富的稅源，如不征稅，不盡合理。

另外《房產(chǎn)稅暫行條例》還規(guī)定，房產(chǎn)稅的征收范圍為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，并不包含農(nóng)村。顯然這個(gè)規(guī)定也已不符合目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化現(xiàn)狀。由此可見我國(guó)目前的房產(chǎn)稅稅基較窄、適用對(duì)象單一，已不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，房產(chǎn)稅改革勢(shì)在必行。

2.房產(chǎn)稅占地方財(cái)政稅收的比重過低，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)度不足。房產(chǎn)稅以房產(chǎn)作為征稅對(duì)象，由于房產(chǎn)屬于不動(dòng)產(chǎn)，具有穩(wěn)定性和保值增值性，能為地方政府提供穩(wěn)定的稅源。但由于我國(guó)房產(chǎn)稅改革滯后，盡管房產(chǎn)稅收入逐年增長(zhǎng)，但規(guī)模較小，占地方稅收收入、地方公共財(cái)政收入的比重始終很低。2004～2017年，我國(guó)房產(chǎn)稅收入由2004年的366.32億元增長(zhǎng)到2017年的2604億元，增幅達(dá)610%。但無論是與全國(guó)稅收收入總額相比，還是與地方財(cái)政收入以及地方稅收收入相比，房產(chǎn)稅收入的占比始終較低。如2016年我國(guó)的房產(chǎn)稅收入為2220.91億元，占全國(guó)稅收收入、地方財(cái)政收入和地方稅收收入比重分別為1.70%、2.55%和3.43%。

圖3　2007～2016年房產(chǎn)稅占地方財(cái)政稅收收入情況圖

從上海、重慶兩地試點(diǎn)情況來看，盡管房產(chǎn)稅收入逐年上升，但是對(duì)地方稅收收入、財(cái)政收入的貢獻(xiàn)依舊十分有限。重慶市房產(chǎn)稅占地方公共財(cái)政收入的比重增長(zhǎng)較為明顯，從2011年的1.4%上升至2017年的2.9%（見圖4）；而上海市房產(chǎn)稅占地方公共財(cái)政收入的比重則相對(duì)較小且增長(zhǎng)較緩（見圖5）。

圖4　試點(diǎn)以來重慶房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重

圖5　試點(diǎn)以來上海房產(chǎn)稅占地方財(cái)政收入比重

3.計(jì)稅依據(jù)不合理，無法動(dòng)態(tài)體現(xiàn)房屋市場(chǎng)價(jià)值變化。我國(guó)《房地產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)余值或租金收入。其中，租金收入取決于租賃市場(chǎng)的行情，而房產(chǎn)的余值以房產(chǎn)原值扣除10%～30%為依據(jù)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，以房產(chǎn)原值作為計(jì)稅依據(jù)極不合理。一方面，房產(chǎn)原值與市場(chǎng)價(jià)值差距較大。在從價(jià)計(jì)征中，我國(guó)是以房產(chǎn)歷史成本為計(jì)稅依據(jù)，這種計(jì)稅機(jī)制雖然具有很高的可靠性，但嚴(yán)重缺乏相關(guān)性，沒有考慮到時(shí)間因素。改革開放以后，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)得到蓬勃發(fā)展，導(dǎo)致很多地區(qū)房屋的原值與市場(chǎng)價(jià)值差距巨大，以原值作為計(jì)稅依據(jù)的房產(chǎn)稅稅源較小，難以成為地方財(cái)政收入的主體稅種。另一方面，對(duì)房產(chǎn)真實(shí)原值的掌控難度較大。在二手房交易過程中，買賣雙方出于減輕稅負(fù)的考慮，都在房產(chǎn)中介簽訂了“陰陽合同”，導(dǎo)致房產(chǎn)實(shí)際交易價(jià)格和官方登記的價(jià)格相差很大，因此從官方交易中心獲取的房產(chǎn)原值無法真實(shí)反映實(shí)際房產(chǎn)原值；并且我國(guó)房產(chǎn)因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)獲取方式不同，分為商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、小產(chǎn)權(quán)房等類別，按原值計(jì)稅，勢(shì)必引發(fā)新的不公平問題。此外，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，房產(chǎn)開發(fā)成本越來越高，房?jī)r(jià)也水漲船高，以房產(chǎn)原值為計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)的房產(chǎn)稅稅負(fù)就越來越重，由此造成不同年代的房產(chǎn)稅負(fù)存在很大差異，容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

4.稅率設(shè)計(jì)過于僵硬，缺乏彈性。根據(jù)《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅稅率為全國(guó)統(tǒng)一的單一比例稅率，以房產(chǎn)計(jì)稅余值計(jì)稅的，稅率為1.2%；以房產(chǎn)租金收入計(jì)稅的，稅率為12%。這個(gè)稅率是針對(duì)全國(guó)范圍而言的，具有普遍性，未考慮地區(qū)差異。我國(guó)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政方面有著較大差異，如西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民收入水平較低，“一刀切”的稅率容易造成稅收不公平，并使得發(fā)展不均衡現(xiàn)象惡化。而美國(guó)房地產(chǎn)稅稅率的確定取決于當(dāng)年地方政府預(yù)算收入應(yīng)征收的房地產(chǎn)稅與當(dāng)年當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)評(píng)估價(jià)值。由于每年地方政府預(yù)算收入安排及房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值均可能發(fā)生變化，所以美國(guó)房地產(chǎn)稅稅率每年都可能不同。而我國(guó)房產(chǎn)稅稅率屬于固定不變型，與美國(guó)靈活的稅率體制相比，我國(guó)房產(chǎn)稅的稅率設(shè)計(jì)過于僵硬。

5.房產(chǎn)稅征收的相關(guān)配套體系不完善。房產(chǎn)稅的稅收征管有賴于一系列配套措施的完善，包括房產(chǎn)稅法律制度和房產(chǎn)評(píng)估制度。我國(guó)《房產(chǎn)稅暫行條例》屬于行政法規(guī)，立法層次低，而滬、渝兩地的《房產(chǎn)稅試點(diǎn)暫行辦法》屬于地方政府規(guī)章，既非法律，也不是行政法規(guī)，這違背了“稅收的各類要素都必須且只能由法律予以明確規(guī)定”的稅收法定基本原則。

房產(chǎn)稅征管是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要以立法的形式明確稅基，建立包含全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)登記、房地產(chǎn)確權(quán)、房地產(chǎn)評(píng)估等制度的一套完善的配套體系。明確稅基是房產(chǎn)稅順利開征的前提。2014年11月24日正式公布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、程序等都作出了規(guī)定，為加快房產(chǎn)稅改革打下了良好基礎(chǔ)，但由于很多部門信息不共享，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)信息登記還比較困難。美國(guó)房產(chǎn)稅是以房地產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，并且定期對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行重新估值。而2011年的滬、渝房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)是以房產(chǎn)市場(chǎng)交易價(jià)格為計(jì)稅依據(jù)，并未考慮房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值變化帶來的評(píng)估問題。房產(chǎn)評(píng)估具體由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)、怎么評(píng)估，以及怎么解決評(píng)估爭(zhēng)議都是房產(chǎn)稅改革面臨的難點(diǎn)。

四、美國(guó)房產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）遵循稅收法定原則，適當(dāng)下放房地產(chǎn)稅立法權(quán)

美國(guó)聯(lián)邦和各州憲法都對(duì)房產(chǎn)稅作了明確規(guī)定，使得其在實(shí)體和程序兩方面都有法可依。比如加利福尼亞州就形成了“憲法——法律——行政法規(guī)——判例——其他淵源”清晰完整的稅收法律管理體系。《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》的法律層級(jí)屬于行政法規(guī)，征稅依據(jù)的立法層級(jí)低。此外按照黨中央審議通過的《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》的要求，“新開征稅種，一律由法律進(jìn)行規(guī)范；將現(xiàn)行由國(guó)務(wù)院行政法規(guī)規(guī)范的稅種上升為由法律規(guī)范，同時(shí)廢止有關(guān)稅收條例”。因此，建議加快房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程，提高立法法律層級(jí)。我國(guó)房產(chǎn)稅立法應(yīng)該堅(jiān)持稅收法定、循序漸進(jìn)原則，加快《房產(chǎn)稅法》立法進(jìn)程，建立“寬稅基、低稅率、廣征收”的房產(chǎn)稅法，對(duì)各項(xiàng)稅制要素、稅基評(píng)估、征收管理等作出法律規(guī)定，保障房產(chǎn)稅征納的法律性、公平性、效率性，真正實(shí)現(xiàn)有稅必有法。其次，需適當(dāng)下放房地產(chǎn)稅立法權(quán)。美國(guó)州、縣兩級(jí)政府都對(duì)房產(chǎn)稅擁有獨(dú)立的立法權(quán)，我國(guó)也要正確處理好中央與地方政府的關(guān)系，中央適當(dāng)放權(quán)，授予地方政府較大的自主決策權(quán)。各省、自治區(qū)、直轄市人大在全國(guó)人大制定的《房產(chǎn)稅法》原則和大綱下，制定各實(shí)施條例，自行確定征稅范圍、起征點(diǎn)、適用稅率和減免優(yōu)惠、折扣等。

（二）優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)，實(shí)施差別化稅率

考慮我國(guó)現(xiàn)階段居民納稅意識(shí)、納稅負(fù)擔(dān)能力、地區(qū)差異和房產(chǎn)差異，借鑒美國(guó)和滬、渝兩地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，稅率要從低設(shè)計(jì)，稅收負(fù)擔(dān)要由輕到重，逐漸過渡，逐步建成有管理、有浮動(dòng)、差別化的房產(chǎn)稅稅率體系，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅稅收調(diào)節(jié)居民收入分配、籌集政府收入的作用，避免引發(fā)新的稅負(fù)不公現(xiàn)象，切忌稅率全國(guó)“一刀切”。首先全國(guó)人大在制定《房產(chǎn)稅法》時(shí)要統(tǒng)一明確比例稅率，如規(guī)定0.8%和1.2%兩檔浮動(dòng)比例稅率，然后授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和房產(chǎn)差異，制定適合本地區(qū)實(shí)際的浮動(dòng)稅率，上下浮動(dòng)幅度建議不超過30%。各地制定稅率時(shí)要認(rèn)真貫徹“城市高于農(nóng)村、商業(yè)用房高于工業(yè)用房、工業(yè)用房高于農(nóng)林牧漁業(yè)用房、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中小城鎮(zhèn)、房?jī)r(jià)漲幅超過平均銷售價(jià)格2倍或3倍的高于漲幅平緩的、高檔別墅高于普通住宅”等基本原則，實(shí)行浮動(dòng)的差別化稅率。對(duì)于在中心城市囤積大量住房的，建議實(shí)施“累計(jì)制”懲罰性稅率，從而充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配和貧富差距的作用。

（三）以政府部門為主體，建立完善房產(chǎn)稅評(píng)估體系

鑒于我國(guó)房產(chǎn)稅以房產(chǎn)原值為計(jì)稅依據(jù)，稅源較小，同時(shí)由于房產(chǎn)獲取方式不同，以原值計(jì)算有可能引起的新的社會(huì)矛盾問題，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，充分考慮時(shí)間價(jià)值因素和通貨膨脹因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔、評(píng)估機(jī)構(gòu)和征管機(jī)關(guān)相互獨(dú)立的房產(chǎn)稅評(píng)估體系。一是建立全國(guó)統(tǒng)一的房地產(chǎn)電子登記制度。首先建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的統(tǒng)一的房屋登記信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)不同省市、不同部門間房地產(chǎn)登記信息互通共享，為房地產(chǎn)稅的征收管理和納稅服務(wù)提供有力支撐。信息系統(tǒng)需要登記房產(chǎn)的流通交易、成本、產(chǎn)權(quán)人、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)情況、土地性質(zhì)、房屋面積等信息，為準(zhǔn)確評(píng)估稅基和統(tǒng)計(jì)一個(gè)家庭擁有的房屋套數(shù)提供充足信息。其次明確界定經(jīng)濟(jì)適用房、軍隊(duì)用房、廉租房、小產(chǎn)權(quán)房等不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)房，并出臺(tái)相關(guān)辦法解決其信息登記障礙。二是設(shè)立房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)房產(chǎn)稅的征收由稅務(wù)部門進(jìn)行，考慮到房產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的公信力問題，建議由房地產(chǎn)交易管理機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)共同設(shè)立專門評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照各地區(qū)制定的相關(guān)評(píng)估制度和評(píng)估流程來完成，并由會(huì)計(jì)師（稅務(wù)師）事務(wù)所等社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督。三是稅基評(píng)估周期的選定。借鑒美國(guó)做法，將有效性評(píng)估周期分為年度重估、全周期重估和部分重估。在不同的地域建立不同的評(píng)估周期，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格變動(dòng)較大的一線、二線等東部發(fā)達(dá)城市實(shí)行一年一估，對(duì)房?jī)r(jià)變動(dòng)較小的西部省市和中小城市實(shí)行三年或五年一估。在未來房?jī)r(jià)基本保持不變的情況下，實(shí)行全周期重估，在全周期重估的同時(shí)，每年都對(duì)一部分不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行重新估價(jià)，從而確保稅基的準(zhǔn)確性、合理性。四是評(píng)估方法的選擇。借鑒美國(guó)大多數(shù)州使用的市場(chǎng)比較法進(jìn)行評(píng)估，通過比較被評(píng)估資產(chǎn)與最近在市場(chǎng)被售出的類似財(cái)產(chǎn)的異同，來調(diào)整被評(píng)估資產(chǎn)的公開市場(chǎng)價(jià)格。市場(chǎng)比較法與重置成本法和入息收入法等評(píng)估方法相比較，最簡(jiǎn)單直接，能較好反映出房地產(chǎn)的市場(chǎng)狀態(tài)，如房屋所在區(qū)域地段、房屋所在小區(qū)的配置、環(huán)境因素、房屋的戶型朝向、裝修以及新舊度等，已逐漸得到國(guó)際評(píng)估界的公認(rèn)和社會(huì)公眾的高度認(rèn)可。此外還要考慮到房?jī)r(jià)漲幅及房產(chǎn)新舊程度，對(duì)評(píng)估出的房產(chǎn)市值給予一定比例的折扣，具體比例由各省、自治區(qū)、直轄區(qū)等自行確定，一般為30%～40%。五是建立評(píng)估協(xié)調(diào)機(jī)制。納稅人如果對(duì)評(píng)估過程存在爭(zhēng)議，可以通過申訴、行政復(fù)議等渠道，解決征稅和納稅過程中的矛盾，確保評(píng)估結(jié)果的公平和公開。

（四）進(jìn)一步拓展征收對(duì)象，注重抑制投資性需求

目前我國(guó)房產(chǎn)稅一直以城市房產(chǎn)為征稅對(duì)象，對(duì)居民住宅用房和農(nóng)村住房均不征稅。滬渝兩市房產(chǎn)稅試點(diǎn)仍然以增量房和豪宅房為征收重點(diǎn)，征收范圍相對(duì)狹窄，稅負(fù)太輕，對(duì)樓市的調(diào)控作用有限。而美國(guó)絕大部分房地產(chǎn)被納入房產(chǎn)稅征稅范圍，為地方財(cái)政提供了充足、穩(wěn)定的稅源。因此，建議進(jìn)一步拓展稅基，將個(gè)人非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)、農(nóng)村住房、存量房地產(chǎn)納入征稅范圍，改變我國(guó)房產(chǎn)稅稅收對(duì)象單一、稅基較窄的問題。并且要注重對(duì)多套房征收房產(chǎn)稅，以抑制住房投機(jī)性需求。從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理的視角來看，稅收對(duì)價(jià)格的影響主要取決于需求彈性。對(duì)于由收入增長(zhǎng)、人口集聚和城鎮(zhèn)化帶來的住房剛需，房產(chǎn)稅的征收無法發(fā)揮作用，反而容易加重這部分人群的負(fù)擔(dān)。而對(duì)于投資性住房而言，房產(chǎn)稅的征收會(huì)提高其囤房成本，促使投資者拋售房產(chǎn)，市場(chǎng)上住房供應(yīng)量大幅增加，從而有利于房?jī)r(jià)下跌。為了保障住房剛需需求，對(duì)居民自住的第一套房不建議征收房產(chǎn)稅，但是對(duì)第二套及以上住房和高檔住房征收房產(chǎn)稅，不僅能更好地發(fā)揮稅收的調(diào)控功能，抑制投機(jī)投資性需求，有利于社會(huì)公平，也能提高房產(chǎn)稅對(duì)地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)度，增強(qiáng)地方政府公共服務(wù)的財(cái)力和能力，充分體現(xiàn)稅收財(cái)政性功能。

（五）遵循稅收公平原則，完善稅收優(yōu)惠設(shè)計(jì)

為避免引起稅收不公問題，房產(chǎn)稅應(yīng)普遍征收，統(tǒng)一納稅標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)房產(chǎn)性質(zhì)和家庭人口狀況，給予必要的稅收優(yōu)惠政策。在減免稅優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)時(shí)，要盡量縮小免稅范圍，確保房產(chǎn)稅籌集收入功能的實(shí)現(xiàn)。一是免稅范圍的界定。對(duì)公益性單位、社會(huì)公共事業(yè)單位、非營(yíng)利性的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育科研單位等自用房產(chǎn)、廉租住房及軍隊(duì)空余房產(chǎn)租金收入，免征房產(chǎn)稅，以體現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事業(yè)、社會(huì)公益的鼓勵(lì)和支持；對(duì)無經(jīng)濟(jì)收入的老年人、殘疾人和重大疾病家庭等特殊困難家庭免征房產(chǎn)稅，以體現(xiàn)社會(huì)公平和正義。二是對(duì)居民自用房產(chǎn)給予一定稅收優(yōu)惠。對(duì)居民自住的第一處住宅和農(nóng)村居民的自住房免稅，以滿足居民基本的住房生存需求。對(duì)本地區(qū)居民改善居住環(huán)境，新購且屬于家庭第二套及以上住房的，合并計(jì)算家庭全部住房面積，建議按規(guī)定給予人均60～80平方米的免稅住房建筑面積扣除，對(duì)超過起征點(diǎn)的房產(chǎn)按照政策繳納房產(chǎn)稅，以避免對(duì)中低收入者造成影響。三是采用靈活的繳納方式。對(duì)低收入家庭等弱勢(shì)群體，當(dāng)納稅人的房產(chǎn)價(jià)值大幅升值時(shí)，納稅人可先按該財(cái)產(chǎn)的原價(jià)值繳納稅款，而差額則可以延期繳納。