公共政策審計績效評價體系構(gòu)建
——基于平衡計分卡

（教授），

現(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，面對經(jīng)濟下行的壓力，政府審計作為國家宏觀經(jīng)濟運行的“免疫系統(tǒng)”，在發(fā)揮國家治理功能方面，彰顯了非常重要的作用。公共政策在宏觀經(jīng)濟運行中有著舉足輕重的地位，目的在于依靠政府威信，對社會利益進行分配。十八屆四中全會至黨的十九大召開以來，對于重大公共政策的落實情況，審計機關(guān)給予了高度重視，并出臺了一系列文件，明確規(guī)定了對重大政策措施落實情況實行跟蹤審計，這是新時期政府審計機關(guān)發(fā)揮國家治理功能的途徑之一。

一、公共政策審計概述

（一）公共政策審計內(nèi)涵

公共政策致力于解決公共問題，實際上也是對公共利益的一種權(quán)威性分配，并由一系列的法律法規(guī)、方案、行政指令等其他形式組成。我國審計署對公共政策審計的定義如下：國家審計機關(guān)在法定授權(quán)范圍內(nèi)，對公共政策的整個制定過程、執(zhí)行過程、后續(xù)反饋過程進行全方位立體的審查、監(jiān)督、評價與建議咨詢，也就是對公共政策涉及的所有活動范圍節(jié)點實施國家審計。

（二）公共政策審計的必要性

1.基于公共受托責(zé)任理論。公共受托責(zé)任理論認為，政府部門手中擁有大量的公共資源，使用這些資源應(yīng)當兼顧效率和公平。為了切實履行經(jīng)管責(zé)任，政府部門需要采取一定的措施，增加社會整體的效用水平，維護公共利益，而公共政策就是最主要的形式之一。公共政策是政府機關(guān)依靠威信力進行利益分配的手段，政府應(yīng)用分配權(quán)的前提是威信和公平。但是公共政策是公共決策的結(jié)果，信息的不完備可能使得決策存在片面性，容易產(chǎn)生決策失誤問題。而決策失誤的結(jié)果是政策失靈，最終會表現(xiàn)為公共政策無法或者沒有充分地實現(xiàn)公共利益。

為了使政策的制定、落實情況可以按照預(yù)期的結(jié)果運行，客觀上需要一種監(jiān)督力量，對政策的制定和實施過程進行評估。政策評估行為更多的是一種主觀行為，需要綜合考慮各方因素，需要職業(yè)判斷，并且按照一定的標準和程序進行。由于審計工作涉及大量的職業(yè)判斷，使得政府審計機關(guān)可以充當政策評估的主體，對公共政策進行審計評估。

2.基于新公共管理理論。新公共管理理論主要解決的是政府在管理方面的弊端，行政型的政府管理制度存在著諸如權(quán)力過于集中、政府治理效率低下等弊端。新公共管理的理論基礎(chǔ)是基于企業(yè)管理和經(jīng)濟學(xué)，側(cè)重于如何使市場和政府協(xié)調(diào)發(fā)展，致力于構(gòu)建“大市場和小政府”的協(xié)同發(fā)展模式，為政府績效審計奠定了基礎(chǔ)。

績效審計，就是對資產(chǎn)資源的使用效率進行評價的過程。由于政府部門掌握著大量的公共資源，如何確保資源的科學(xué)使用和合理分配，是委托關(guān)系的重點。目前對于政府績效審計的研究主要圍繞著“3E”體系和“5E”體系展開。由于公共政策往往涉及經(jīng)濟發(fā)展和民生問題等重大方面，且政策的實施需要有強大的資金和政策支持，政策制定、執(zhí)行和落實與否，直接關(guān)系到公共資源的使用效率問題，因此有必要開展公共政策績效審計。但是公共政策審計涉及公共政策制定、執(zhí)行和落實的各個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)中政府審計的工作重點不一致，客觀上需要一種科學(xué)的技術(shù)方法對公共政策審計的績效進行評估。國家進行公共政策管理的目標，是希望借助政策性的手段實現(xiàn)國家的長期發(fā)展戰(zhàn)略，維護公共利益。這是在國家發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下制定的一種公共政策，公共政策審計就是確保公共政策按照戰(zhàn)略發(fā)展的目標進行。在績效評價管理方法中，平衡計分卡恰恰是一種“實現(xiàn)戰(zhàn)略制導(dǎo)”的績效管理系統(tǒng)。

綜上所述，首先，公共受托責(zé)任的存在以及新公共管理理論的出現(xiàn)，使得政府治理應(yīng)當對公共政策開展評估活動，由此衍生出了公共政策審計；其次，公共政策審計實際上也是一種公共資源的投入，其產(chǎn)出主要反映在公共利益的穩(wěn)定和提升上，需要考慮到審計的效率和效果問題，構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價體系至關(guān)重要；最后，以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，為將平衡計分卡引入公共政策審計奠定了基礎(chǔ)。

本文的創(chuàng)新之處在于，將平衡計分卡原理運用于公共政策審計領(lǐng)域，構(gòu)建科學(xué)合理的公共政策審計績效評價體系。本文剩余內(nèi)容安排如下：第二部分為文獻回顧，第三部分為績效評價體系構(gòu)建，第四部分為公共政策審計面臨的困難，第五部分為總結(jié)與政策性建議。

二、文獻回顧

（一）公共政策績效審計

國外發(fā)達資本主義國家在公共政策績效審計方面較為成熟。美國公共政策審計在GAO（美國政府問責(zé)局）的主導(dǎo)下，形成了一套包含政策的制定、實施、監(jiān)督、評估、社會輿論以及公眾參與的實施方案。英國公共政策審計在英國國家審計署的主導(dǎo)下進行，審計署進行績效審計的內(nèi)容，僅局限于對公共資源的真實性、合法性和效益性進行審查，至于公共政策本身是否存在漏洞和瑕疵，并不是審查內(nèi)容。在績效評價指標中，威廉·鄧恩[1]提出將政策評價指標分為六類：效果性、效率性、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性指標。我國學(xué)者徐震[2]、吳中媛[3]對英美國家的公共政策審計進行了對比分析，他們認為國外公共政策審計的特點可歸納為以下幾點：首先，基于獨立性的考慮，公共政策審計主體具有較高的獨立性，可以對公共政策的執(zhí)行情況做出客觀判斷和專業(yè)評估；其次，在公共政策審計的項目選擇上，采取了抓重點的策略，其中重點審計項目是涉及高風(fēng)險和國家戰(zhàn)略發(fā)展布局的一些政策審計項目；再次，在審計方法上，普遍實行政策跟蹤審計，區(qū)別于財務(wù)審計，公共政策從制定到效應(yīng)發(fā)揮往往需要較長的時間，為了全程了解政策的執(zhí)行和落實情況，必須實行政策跟蹤審計；最后，在政策審計結(jié)果的公開上，英美國家在政府透明化建設(shè)上取得了較為豐碩的成果，政府信息公開工作較為成熟。

由于公共政策審計涉及諸多環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)審計工作的重點不一致，使得公共政策審計績效不能形成統(tǒng)一的測量指標。對于公共政策審計績效評價，國內(nèi)常用的績效評價指標是“5E”標準（經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性）和“3E”標準（經(jīng)濟性、效率性、效果性）。汪小華[4]在研究政策跟蹤審計過程中認為，國家審計在公共政策審計領(lǐng)域功能發(fā)揮的前提是審計結(jié)果應(yīng)當具有說服力，而關(guān)鍵就在于構(gòu)建科學(xué)合理的績效指標體系?；诖耍酝む嚩魈岢龅目冃гu價指標為研究基礎(chǔ)，結(jié)合我國的政策環(huán)境，從經(jīng)濟性、效果性、效率性、回應(yīng)性、公平性和適宜性六個層面構(gòu)建了公共政策審計績效評價指標體系，并對各項指標進行了定量和定性分析。

（二）平衡計分卡與審計績效

平衡計分卡（BSC）是由羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓合作開發(fā)的一種績效評價管理體系，它將組織的績效考核與組織戰(zhàn)略管理相結(jié)合，將財務(wù)與非財務(wù)指標相結(jié)合，定性指標和定量指標相結(jié)合。實際上，平衡計分卡在企業(yè)績效管理中的應(yīng)用已經(jīng)相對成熟，國內(nèi)對于平衡計分卡在績效審計中的應(yīng)用也主要集中于內(nèi)部審計績效評價。但是對于平衡計分卡是否可以在政府審計領(lǐng)域發(fā)揮作用，卻很少受到關(guān)注，原因在于該方法測算的四個維度主要針對的是營利性企業(yè)，而政府審計更多的是一種非營利活動，因此需要對四個維度的具體內(nèi)涵進行修正。付同青[5]認為，BSC與政府績效審計之間有某種程度的內(nèi)在聯(lián)系，他在BSC框架下構(gòu)建了政府審計績效評價指標體系。陳希暉[6]、鄧朝暉[7]也從不同的層面分析了BSC在我國政府績效審計中的應(yīng)用，且都是在政府績效審計通用層次進行的指標構(gòu)建。由于政府績效審計涵蓋的內(nèi)容比較多，針對具體內(nèi)容的績效審計，我國學(xué)者也進行了相應(yīng)研究，如公共工程績效審計[8]、事業(yè)單位績效審計[9]、環(huán)境審計[10][11]。但是鮮有學(xué)者研究公共政策審計績效指標的構(gòu)建。

綜上所述，公共政策審計在我國起步較晚，在指標構(gòu)建方面沒有統(tǒng)一的標準，為了全面提升對公共政策的評估水平，需要完善公共政策審計績效評價體系；此外，BSC作為一種績效管理體系，可以應(yīng)用于政府績效審計，但是現(xiàn)階段該方法在公共政策審計中的應(yīng)用卻不是很多。

三、基于BSC的公共政策審計績效評價體系構(gòu)建

（一）可行性分析

1.戰(zhàn)略指導(dǎo)思想的相似性。BSC最顯著的一個特點就是績效評價與組織戰(zhàn)略的結(jié)合，主要是從組織的長期發(fā)展考慮。為了實現(xiàn)長期戰(zhàn)略性目標，BSC將戰(zhàn)略目標進行分解，按照分解的順序，可概括為“確定戰(zhàn)略目標（組織要實現(xiàn)的愿景是什么）——實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的維度（從哪些方面）——不同維度的目標（關(guān)鍵因子是什么）——績效評價（從哪些指標進行評價）——信息反饋”，每一層之間具有因果關(guān)系。因此，組織的績效考核就與戰(zhàn)略性目標結(jié)合在一起。BSC方法的戰(zhàn)略圖解如圖1所示。

公共政策是國家治理的一種手段，國家的戰(zhàn)略性計劃包含社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會福利水平提升等方面，歸根結(jié)底就是為了維護人民的利益，實現(xiàn)國家的長治久安。公共政策審計也是一種戰(zhàn)略性的審計活動，該戰(zhàn)略性主要是為了滿足國家治理的需要。通過對公共政策開展審計評估活動，可以有效地防止政策運行出現(xiàn)偏差，最終有利于國家戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

圖1 BSC方法的戰(zhàn)略圖

2.理論基礎(chǔ)的相似性。BSC最早被應(yīng)用于企業(yè)管理?，F(xiàn)代企業(yè)制度最基礎(chǔ)的理論是代理理論，代理問題普遍存在于現(xiàn)代企業(yè)中，緩解代理問題的一種有效途徑，就是對代理人進行問責(zé)。通常來講，在對代理人進行問責(zé)之前，需要對代理人實施業(yè)績考核和激勵措施，其中業(yè)績考核指標的設(shè)計應(yīng)當以委托人的利益為出發(fā)點。若績效考核目標達成，則代理人可以獲取額外報酬，相反的，若績效指標考核不合格，則代理人會受到相應(yīng)的懲罰，這在一定程度上可以迫使代理人按照委托人的意愿進行管理。在BSC體系下，位于BSC最高層的是戰(zhàn)略目標，這是企業(yè)的長期目標，是委托人關(guān)注的重點；位于最底層的是業(yè)績考核指標，這是委托人對代理人的要求；位于中間的，則是代理人為了實現(xiàn)委托人要求而采取的措施。因此基于BSC制定的績效考核指標，使得代理人和委托人的利益目標相一致，緩解了代理問題。但是需要指出的是，BSC績效管理功能的實現(xiàn)，還依賴于績效指標體系設(shè)計的合理性和科學(xué)性，過高的指標設(shè)計和要求，會打擊代理人的經(jīng)營信心，而過低的指標設(shè)計和要求會抑制代理人的生產(chǎn)積極性，變相損害了委托人的利益。

公共政策審計理論的基礎(chǔ)是公共受托責(zé)任理論。隱藏在公共政策背后的，實際上是公共利益的分配問題，公共政策應(yīng)當以維護公共利益為出發(fā)點。作為公共資源的管理者，政府部門應(yīng)當對公共資源進行合理的運營，并對運營收益進行公平分配，若分配不公平、不合理就會出現(xiàn)政府部門與人民群眾之間的代理問題。如果公共政策的實施結(jié)果僅僅使一部分人受益，那么可以認為公共政策是具有選擇性的，沒有代表全部的公共利益，必須要進行糾正。糾正的手段之一就是開展公共政策審計活動，從而緩解政府機關(guān)和人民群眾之間的代理問題。

3.指標設(shè)計的相似性。戰(zhàn)略目標是組織通過努力希望達到的長期總目標，具有綜合性特點，因此需要將總目標進行相應(yīng)的分解。在BSC績效管理體系下，將總目標分解成四個維度，每個維度又有相應(yīng)的績效指標。在績效指標的設(shè)計上，區(qū)別于傳統(tǒng)的財務(wù)指標設(shè)計，BSC還將非財務(wù)指標納入到績效評價體系之內(nèi)。非財務(wù)因素也是企業(yè)的重要資源之一，如客戶層面的相關(guān)指標——客戶滿意度、客戶忠誠度都是一種非財務(wù)因素，但是這些因素會影響到組織績效，因此有必要將非財務(wù)指標納入到績效考核體系中。

在企業(yè)組織績效考核中，資源的投入及產(chǎn)出比較好量化，投入指標如資源的投入包括人、財、物，產(chǎn)出指標主要包括經(jīng)濟利潤、市場占有率、投資報酬率等相關(guān)會計指標。但是對公共政策審計的績效考核就復(fù)雜得多。一方面，公共政策審計需要考慮到公共資源的投入和產(chǎn)出，需要對財務(wù)指標進行量化；另一方面，公共政策涉及社會發(fā)展的各個方面，產(chǎn)出指標過于復(fù)雜，有時甚至根本無法量化，因此需要定性的考核指標。

（二）績效評價指標體系的構(gòu)建

基于BSC體系框架，本文將公共政策審計相關(guān)內(nèi)容嵌入到體系框架之內(nèi)，繪制績效評價指標體系，如圖2所示。

1.公共政策審計戰(zhàn)略目標。BSC績效評價指標體系的出發(fā)點是組織的愿景，即戰(zhàn)略目標，是組織通過績效管理可以達到的長期目標。公共政策審計的目的主要是服從于國家治理的需要，國家治理的最終歸宿是維護公共利益，其中公共政策是維護公共利益的一種手段。政府審計機關(guān)對公共政策的制定、執(zhí)行和落實情況進行監(jiān)督評估，以此判斷政策的運行是否充分體現(xiàn)了公共利益，并及時反映不良的公共政策，提出建議進行政策糾正。因此，從這個角度來說，公共政策審計的戰(zhàn)略目標，實際上就是國家治理的戰(zhàn)略目標——改善政府治理、維護公共利益。

圖2 績效評價指標體系

為了總體戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，政府審計機關(guān)需要從四個方面進行管理，即財務(wù)層面、顧客層面、業(yè)務(wù)流程層面以及創(chuàng)新和成長層面，以此提升公共政策審計的績效水平。

2.財務(wù)層面。BSC績效管理的財務(wù)層面解決的是委托人對代理人的要求。委托人對代理人特別是企業(yè)管理者的要求最為顯著，通常表現(xiàn)為盈利能力指標，如利潤最大化、股東財富最大化等，這是最為典型的財務(wù)層面的要求。但是在公共政策審計問題上，委托人在財務(wù)層面的要求就有很大區(qū)別。首先，政府部門代表的是公共利益，其主要目標應(yīng)當是爭取公共利益或社會效用的最大化，而并非以營利為目標；其次，群眾雖然是公共資源的所有者，但是很少能夠參與到公共資源的運營中去，監(jiān)督力較弱；最后，企業(yè)管理的資源投入比較具體，但是公共政策審計的資源投入就比較模糊。公共政策審計的資源投入主要包括人、財、物的投入，群眾對財務(wù)層面的要求主要體現(xiàn)在人、財、物投入的有效性。具體的，關(guān)于財務(wù)層面的目標、評價指標和實施方案如表1所示。

3.顧客層面。在企業(yè)績效管理評價中，管理層應(yīng)當將顧客資源看作是企業(yè)的隱性資產(chǎn)。客戶管理最常見的指標包括：客戶滿意度（客戶層面績效管理最重要的指標）、客戶維持率、潛在客戶率、產(chǎn)品市場占有率等。公共政策審計本身是一種服務(wù)，應(yīng)明確該服務(wù)的需求者，即“客戶”是誰的問題。公共政策審計的客戶具有一定的特殊性，由此產(chǎn)生了一個雙重代理問題，即“人民群眾——政府——政府審計機關(guān)”。

表1 財務(wù)層面

對于人民群眾和政府之間的代理問題，公共政策是由政府相關(guān)部門制定的，目的在于維護公共利益，但公共政策是否實現(xiàn)了預(yù)期目標，需要向政府問責(zé)。政府部門需要對公共政策開展評估活動，對外發(fā)布績效報告，這是第一層代理關(guān)系。此外，公共政策的制定者和評估者不應(yīng)是同一個部門，否則會因獨立性問題而影響審計質(zhì)量，由此產(chǎn)生了第二層代理關(guān)系——政府部門內(nèi)部的代理關(guān)系，即公共政策的制定單位和政府審計機關(guān)之間的代理關(guān)系。因此，公共政策審計的客戶包含兩個：群眾是間接客戶也是最終客戶，政策制定部門是直接客戶。具體的，關(guān)于客戶層面的目標、評價指標和實施方案如表2所示。

表2 客戶層面

4.業(yè)務(wù)流程層面。業(yè)務(wù)流程層面，主要解決的是程序執(zhí)行的合法性和有效性問題。首先，我國的政府審計強調(diào)依法審計，審計流程方面更加注重審計程序；其次，在審計監(jiān)督全覆蓋的背景下，審計資源是相對缺乏的，需要提高審計程序的執(zhí)行效率。因此在業(yè)務(wù)流程方面，提升公共政策審計績效的落腳點就在于審計程序執(zhí)行的合法性和有效性。具體的，關(guān)于業(yè)務(wù)流程層面的目標、評價指標和實施方案如表3所示。

表3 業(yè)務(wù)流程層面

5.創(chuàng)新與成長。為了滿足不斷變化的外部環(huán)境和客戶需求，組織必須加強學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力，提升管理水平。該層次解決的問題是如何創(chuàng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍，加強組織成員的整體創(chuàng)新能力?？己藘?nèi)容與前面三個層次都有較為密切的關(guān)系，通過教育和創(chuàng)新，可以分別提升組織在財務(wù)層面、客戶層面和業(yè)務(wù)流程層面的績效水平。具體的，關(guān)于創(chuàng)新與成長層面的目標、評價指標和實施方案如表4所示。

表4 創(chuàng)新與成長層面

四、公共政策審計績效評價面臨的困難

綜上所述，本文基于BSC績效管理體系，建立了公共政策審計的績效評價體系，從四個維度進行了目標、評價指標和實施方案的設(shè)計，但是實際工作要復(fù)雜得多，公共政策審計依然面臨著諸多的問題。

1.審計資源的相對有限性。審計監(jiān)督全覆蓋提出以后，審計資源的有限性和審計任務(wù)的繁重性之間的矛盾日漸突出。首先，公共政策審計作為政府審計的一種特殊形式，該方面的審計資源的投入是相對不足的，這將直接影響到審計的人力投入，進而影響到審計績效。其次，公共政策審計應(yīng)當涉及政策的制定、執(zhí)行和落實各個環(huán)節(jié)，對審計人員提出了更高的要求。尤其是在政策制定環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)需要充分考慮政策制定的目標、實施方案和預(yù)期結(jié)果，這需要對國家的戰(zhàn)略方針和政策內(nèi)容有相當高的理解水平，而審計人員的能力主要體現(xiàn)在對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督和落實結(jié)果的評估，很少能在政策的制定環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。最后，公共政策審計涉及的范圍相當廣泛，有時候甚至?xí)a(chǎn)生連鎖反應(yīng)，擴展到其他領(lǐng)域，從而更加突顯了審計資源相對不足的問題。審計資源的不足直接影響到政策的評估質(zhì)量，并最終影響績效水平。

2.公共政策審計的周期太長。我國政府審計機關(guān)在人才培養(yǎng)方面強調(diào)培養(yǎng)復(fù)合型人才，其培養(yǎng)主要依賴于審計工作的經(jīng)驗和經(jīng)歷，承接不同的審計項目是培養(yǎng)復(fù)合型審計人才最常用的方法。但是公共政策審計和普通的項目審計在時間跨度上有很大的區(qū)別，特別是政策跟蹤審計。公共政策從開始的制定環(huán)節(jié)到政策的執(zhí)行落實，時間跨度太長，并且由于政策存在時滯效應(yīng)以及后續(xù)審計的需要，使得政策審計無法在短期內(nèi)完成。這種長時間的審計工作會對復(fù)合型審計人才的培養(yǎng)造成一定的影響。一方面，政策審計人員必須長期跟蹤政策的執(zhí)行和落實情況，無法參與到其他類型的項目中去；另一方面，若中途臨時更換審計人員，需要辦理相關(guān)的交接手續(xù)，甚至可能會重新執(zhí)行之前的審計工作，從而加大了審計工作的成本。

3.缺乏統(tǒng)一的績效評價指標。這是制約公共政策審計績效評價最重要的因素。審計機關(guān)開展公共政策審計的最終成果是績效報告，然而政策執(zhí)行和落實的好壞，應(yīng)當有由合適的測量指標構(gòu)成的評判標準，否則審計機關(guān)無法做出對比分析。其一，定量分析結(jié)果要比定性分析結(jié)果更加準確，但是在多數(shù)情況下，公共政策的審計結(jié)果無法進行量化。比如公共滿意度，其本身就是一個主觀性很強的測量指標，無法進行準確量化，這就給績效的度量造成了阻礙。其二，現(xiàn)階段理論界和實務(wù)界都各抒己見，公共政策審計績效評價體系尚沒有形成統(tǒng)一的意見。

4.公共政策審計的內(nèi)外部環(huán)境有待提高。公共政策審計的內(nèi)部環(huán)境主要針對的是審計機關(guān)的獨立性。我國審計機關(guān)屬于政府部門，而政策的制定和執(zhí)行大多由其他政府部門來執(zhí)行，有些政策甚至就是由審計機關(guān)執(zhí)行的，比如審計政策的執(zhí)行。外部環(huán)境主要指的是公共政策審計的法律環(huán)境。我國《審計法》和相關(guān)審計法規(guī)對政府審計基本準則、審計機構(gòu)和審計人員的權(quán)利和義務(wù)進行了規(guī)定，只有健全的法律法規(guī)體系，才能促進審計依法進行。但是在公共政策審計方面，尚沒有法律法規(guī)進行規(guī)范，不利于審計工作的開展。

五、總結(jié)與政策性建議

1.總結(jié)。公共政策審計是現(xiàn)階段國家審計的重點內(nèi)容之一，由于公共政策涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展的諸多領(lǐng)域，對公共利益的影響巨大，必須要對公共政策開展評估活動。本文基于BSC績效管理體系，構(gòu)建了公共政策審計績效評價體系。從四個維度即財務(wù)層面、客戶層面、業(yè)務(wù)流程層面和創(chuàng)新與成長層面，分別構(gòu)建了公共政策審計在不同維度所需達到的目標及相關(guān)評價指標和實施方案，具有一定的借鑒意義。

2.政策性建議?；谇懊嫠劦降墓舱邔徲嬅媾R的問題，本文提出如下政策建議：

（1）加強審計隊伍建設(shè)。審計人員是審計工作最活躍的因素，公共政策審計績效的高低，不僅取決于所需審計人員數(shù)量的多少，更取決于審計人員的能力水平?，F(xiàn)階段審計任務(wù)重，審計資源不足是制約公共政策審計長期持續(xù)開展的瓶頸，打破資源型限制是當務(wù)之急。因此：①應(yīng)提升審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平，其中對公共政策的學(xué)習(xí)和了解必不可少，提升資源投入的效率，是在財務(wù)層面與業(yè)務(wù)層面上的基礎(chǔ)要求；②適當擴充審計隊伍，減輕現(xiàn)有審計人員的負擔；③實施審計人員輪崗制度，既可以加強審計人員在各個領(lǐng)域的經(jīng)驗，也可以在一定程度上緩解審計人員的時間性疲勞，避免因政策跟蹤時間過長而降低審計工作的積極性。

（2）建立有效的信息交流平臺。公共政策的審計本質(zhì)上是通過開展審計活動，防止公共政策在運行過程中出現(xiàn)偏差，其中涉及很多的參與主體，需要審計機關(guān)和人員做好充分的溝通交流：①審計機關(guān)和政策制定部門的溝通。審計人員應(yīng)當充分了解政策制定的初衷、過程、目的，對公共政策有宏觀性的把握。②審計機關(guān)與政策執(zhí)行部門的溝通。該環(huán)節(jié)是影響政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵，審計人員應(yīng)當充分了解公共政策的實施過程、遇到的困難、產(chǎn)生的效果等內(nèi)容，快速把握正常運行中可能存在的問題。③審計機關(guān)與社會公眾的溝通。社會公眾是公共政策的對象，政策制定者希望通過政策達到既定的目標，目標有沒有實現(xiàn)，實現(xiàn)的效果如何，是否達到群眾的要求等一系列問題，都可以通過群眾的聲音來反映，同時這也是客戶層面的要求。

（3）注重多層次開展績效評價。政策本身就是一個抽象、復(fù)雜和綜合的概念，尤其是涉及公共利益的公共政策，目標具有宏觀性、概括性，但是指標評價需要具體、全面，平衡計分卡的引入提供了一個全新的思路。做好公共政策審計的績效評價，需要做好四個方面的工作：①做好財務(wù)層面的工作，以提高預(yù)算資金的有效性和審計工作效率為基本目標；②做好客戶層面的工作，提升審計報告的信息質(zhì)量，做好信息反饋，同時注重客戶滿意度，包括政策的出臺方和政策的接受方；③做好業(yè)務(wù)流程層面的工作，主要是在審計過程中提升審計服務(wù)質(zhì)量、態(tài)度、技術(shù)方法和經(jīng)驗水平；④做好創(chuàng)新和成長層面的工作，為其他三個層面提供后續(xù)動力。

（4）建立健全公共政策審計法律法規(guī)。對于傳統(tǒng)的財政資金審計等活動，審計法、政府審計準則對審計工作的開展提出了比較系統(tǒng)、全面的要求，審計人員可以依照審計程序嚴格地開展審計活動。但是相比較而言，公共政策審計具有一定的特殊性，首先其審計對象就帶有一定的虛擬性，很難去直觀把握，因此制定特殊的審計規(guī)范顯得十分必要，從而引導(dǎo)審計人員高效有序地開展公共政策審計。

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