做好新時代行政區(qū)劃工作的幾點思考

◎ 于領(lǐng)東

深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，對于凝聚全黨全國各族人民的思想共識和智慧力量，決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。新時代帶來新要求，新使命呼喚新作為，行政區(qū)劃工作也要在改革創(chuàng)新中順應(yīng)形勢發(fā)展新變化。

一、新時代向行政區(qū)劃工作提出新要求

“中國特色社會主義進入了新時代”，是黨的十九大作出的一個重大論斷，明確了我們新的歷史方位和歷史擔當。新時代中國特色社會主義的基本方略對各項工作都提出了新要求，行政區(qū)劃工作必須主動承接并貫徹落實這些新要求。

（一）堅持黨對一切工作的領(lǐng)導。行政區(qū)劃屬于上層建筑的范疇，從中央到地方對行政區(qū)劃工作都高度重視。2015年底修訂的《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》將“研究討論本地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整”寫入黨的地方委員會的重要職責，山東省第十一次黨代會報告中也要求深化區(qū)劃改革。因此，行政區(qū)劃管理要從堅持黨的領(lǐng)導的高度，納入黨委工作重要議事日程。

（二）堅持以人民為中心。行政區(qū)劃為人民群眾生產(chǎn)生活和社會交往明確空間定位，與人民利益息息相關(guān)。每一項區(qū)劃調(diào)整，往大里說，影響區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展；往小里說，關(guān)涉人民群眾的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等方面切身利益。所以，行政區(qū)劃工作要牢固樹立“以人民為中心”的理念，廣泛征求群眾意見，真正把黨的群眾路線貫徹到行政區(qū)劃工作全過程。

（三）堅持新發(fā)展理念。創(chuàng)新，就要敢于打破不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的行政區(qū)劃設(shè)置藩籬；協(xié)調(diào)，就要圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不斷優(yōu)化行政區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、功能布局和資源配置；綠色，就要牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，在行政區(qū)劃工作中保護好生態(tài)環(huán)境；開放，就要善于借鑒先進經(jīng)驗，保證區(qū)劃調(diào)整工作有利于加強區(qū)域合作和開放發(fā)展；共享，就要打造大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

（四）堅持全面依法治國。全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家，首先要求依法行政，政府各項工作都要在法治框架下運行。具體到行政區(qū)劃工作，一方面要將憲法和行政區(qū)劃管理規(guī)定等要求貫穿于行政區(qū)劃工作全過程；另一方面要不斷加強區(qū)劃管理法規(guī)制度體系建設(shè)，做到有法可依，有規(guī)可循。

（五）堅持人與自然和諧共生。大力推進生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的大計，是實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的根本要求。必須牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，制定區(qū)劃調(diào)整方案要與城市發(fā)展、土地、建設(shè)、生態(tài)保護等專項規(guī)劃相銜接，充分考慮區(qū)劃調(diào)整對生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展能力的影響。城市建設(shè)決不能“攤大餅”，區(qū)劃調(diào)整要經(jīng)得起歷史和時間的檢驗。

（六）加強和創(chuàng)新社會治理。習總書記強調(diào)“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”。區(qū)劃調(diào)整既要圍繞大局，也要回應(yīng)群眾關(guān)切；既需要黨委政府、人大、政協(xié)研究討論，也需要廣大人民群眾參與，真正做到相信群眾、依靠群眾，最大程度兼顧各方面利益。

二、行政區(qū)劃管理中的突出問題

（一）行政區(qū)劃管理法規(guī)建設(shè)滯后。目前，開展行政區(qū)劃管理工作的主要依據(jù)是1985年出臺的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，法規(guī)建設(shè)比較滯后。由于國家層面沒有出臺相關(guān)法規(guī)，各地也不具備出臺相應(yīng)法規(guī)的條件，行政區(qū)劃管理法治化、規(guī)范化建設(shè)亟待加強。

（二）行政區(qū)劃調(diào)整缺乏有效的評估機制。行政區(qū)劃調(diào)整前，對調(diào)整方案的科學性、合理性、風險性等方面的評估還不夠科學有效。行政區(qū)劃調(diào)整后的效果評估機制尚未建立，不能確定是否達到預期效果，很難為之后的行政區(qū)劃管理積累經(jīng)驗。

(三）各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不足。區(qū)劃調(diào)整與各有關(guān)部門的區(qū)域發(fā)展、城鎮(zhèn)體系、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)保等規(guī)劃要求密切相關(guān)，目前民政部門在與發(fā)改委、國土、建設(shè)、環(huán)保等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動程度不高，影響區(qū)劃調(diào)整決策的科學性。此外，不同部門出臺的政策文件中出現(xiàn)的行政區(qū)劃名稱表述不規(guī)范，容易引起概念上的混淆。

（四）政府駐地遷移不規(guī)范問題突出。前些年，各地政府駐地“未報先遷”的情況屢見不鮮，絕大多數(shù)情況下的遷移并沒有履行合法程序，沒有經(jīng)過審批報備等，亟待出臺區(qū)分類別、對癥處理的舉措。

（五）行政區(qū)與功能區(qū)混淆問題嚴重。目前各地涌現(xiàn)了大量高新區(qū)、開發(fā)區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)等各類功能區(qū)，與所在的行政區(qū)交織在一起，引發(fā)了兩個方面的常見問題。一是各地政府時常把經(jīng)濟基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮泥l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃歸各類功能區(qū)管理，造成了混亂的管理關(guān)系；二是社會公眾常將各地政府設(shè)置、調(diào)整各類功能區(qū)管轄范圍的行為誤認為行政區(qū)劃調(diào)整，引發(fā)社會熱議，甚至造成干部群眾的不滿情緒。

三、做好行政區(qū)劃工作的改革思路

行政區(qū)劃工作應(yīng)該以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導，圍繞以下幾方面不斷干出新作為，為新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出新貢獻。

（一）科學謀劃，規(guī)劃先行。各地要加強調(diào)研，圍繞行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整如何更好地適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，對所轄行政區(qū)的地理區(qū)位、城市規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、功能布局、資源要素等方面進行全面分析，科學編制行政區(qū)劃設(shè)置與調(diào)整規(guī)劃，并由發(fā)改委、民政、國土和統(tǒng)計等相關(guān)部門對規(guī)劃進行評估論證，科學地推進行政區(qū)劃調(diào)整工作。

（二）充分醞釀，多方論證。區(qū)劃調(diào)整關(guān)系區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展全局，與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，社會關(guān)注度較高，屬于“重大行政決策事項”，必須要有充分的醞釀和論證過程，才能確保調(diào)整方案切實可行。各地要制定關(guān)于規(guī)范行政區(qū)劃調(diào)整審核等工作的意見，對行政區(qū)劃調(diào)整工作的審核內(nèi)容、申報程序、申報材料、組織實施督導、效果評估等提出明確要求。在區(qū)劃調(diào)整醞釀階段，要充分發(fā)揮專家作用，提高公眾參與度，不斷完善行政區(qū)劃調(diào)整科學決策機制。

（三）規(guī)范實施，確保成效。應(yīng)結(jié)合工作實踐，制定行政區(qū)劃調(diào)整業(yè)務(wù)工作規(guī)范、行政區(qū)劃調(diào)整流程等，做好區(qū)劃調(diào)整申報審核、組織實施、成效評估等工作，確保區(qū)劃調(diào)整平穩(wěn)實施，達到預期效果。此外，還應(yīng)探索建立行政區(qū)劃調(diào)整效果評估制度，對行政區(qū)劃調(diào)整完成一年以上的，及時開展效果評估，將評估情況作為相關(guān)地區(qū)后續(xù)行政區(qū)劃調(diào)整請示審核的參考依據(jù)，解決“重審批、輕實效”的問題。

（四）立足實踐，改革創(chuàng)新。一方面，創(chuàng)新來源于實踐，城鎮(zhèn)化過程中只有充分認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，才能確保行政區(qū)劃工作改革創(chuàng)新朝著正確的方向邁進。區(qū)劃調(diào)整首先要立足于實際需要，如有的省份存在部分中心城市規(guī)模和結(jié)構(gòu)不合理、集聚和輻射帶動能力弱，縣級市偏少且分布不平衡、影響區(qū)域經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后等問題。對于這些問題，應(yīng)區(qū)分情況，精準施策：著力擴大區(qū)域中心城市規(guī)模，大力推進撤縣（市）設(shè)區(qū)；加快區(qū)域副中心建設(shè)，有序推進撤縣設(shè)市；優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和布局，促進小城鎮(zhèn)建設(shè)，不斷優(yōu)化各地行政區(qū)劃設(shè)置。另一方面，創(chuàng)新要高于實踐。目前行政區(qū)劃工作面臨很多新情況新問題，比如各類開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、生態(tài)區(qū)等功能區(qū)的“準政區(qū)化”問題非常突出，在很大程度上造成了區(qū)劃管理上的混亂。區(qū)劃管理業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)該直面問題、勇于擔當，加強調(diào)研、創(chuàng)新舉措，探索建立既適應(yīng)功能區(qū)發(fā)展要求又符合區(qū)劃管理規(guī)定的新模式。