論城市棚戶區(qū)改造中的公共利益保護(hù)

魯少軍 吳春蕾

摘要：隨著城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，棚戶區(qū)改造，已經(jīng)成為一項(xiàng)越來越重要的工作任務(wù)。棚戶區(qū)改造的對象主要是針對危舊房屋集中的區(qū)域。棚戶區(qū)改造以區(qū)域性為基礎(chǔ)，更具可操作性。我國現(xiàn)行階段，政府制定的政策和法令應(yīng)當(dāng)明確提出棚戶區(qū)改造的公共利益屬性。要實(shí)行征收的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，必須由政府部門制定規(guī)劃方案，將拆遷征收補(bǔ)償全過程更加公開、透明地展示給棚改居民。對于棚戶區(qū)改造的核心設(shè)計，應(yīng)當(dāng)是過程的信息公開和公眾的廣泛參與。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造；補(bǔ)償；公共利益

一般說來，棚戶區(qū)改造大部分指的是在城市建成區(qū)域內(nèi)，由于自然演變、歷史變革或者人為因素造成城市建筑設(shè)施、空間、環(huán)境等功能不完善、缺失，從而進(jìn)行更新再造的活動。針對棚戶區(qū)改造中的危舊住房改造是否屬于公共利益并適用征收程序，在社會上引起廣泛關(guān)注和討論。本文將針對棚戶區(qū)改造內(nèi)容，對其中涉及到的公共利益保護(hù)問題進(jìn)行深入研究分析。

一、棚戶區(qū)改造的內(nèi)涵、內(nèi)容

棚戶區(qū)改造這一概念在城市改造中是利用土地級差效應(yīng)完成城市更新的一種經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，核心?nèi)容是對城市建成區(qū)危舊區(qū)域?qū)嵤┎疬w補(bǔ)償安置并進(jìn)行土地再開發(fā)。從其內(nèi)涵看，棚戶區(qū)改造是政府為改善市民住房條件和居住環(huán)境，而組織進(jìn)行拆遷和建設(shè)活動的代稱。結(jié)合各地棚戶區(qū)改造工作的歷史和發(fā)展過程，可以得出以下幾個結(jié)論。

（一）棚戶區(qū)改造首先應(yīng)當(dāng)具備區(qū)域性的特征

縱觀各地棚戶區(qū)改造歷史中，對于棚戶區(qū)的表述有各種稱呼，但在實(shí)際中均是區(qū)域性的概念。一直以來，棚戶區(qū)改造對象除了包括符合標(biāo)準(zhǔn)的危舊房屋外，還包括雖然夠不上危舊房屋但與之毗連和交叉存在的其他房屋。

第一、從現(xiàn)實(shí)情況看，每個或者每幢房屋并不都是孤立存在的，危舊住房大量集中的區(qū)域，往往還有一些居住情況比較好的房屋，它們往往交錯分布。第二、由于棚戶區(qū)改造主要采取的是危舊房拆除，對土地置換開發(fā)利用的模式。所以操作上僅對單個或者部分危舊住房進(jìn)行拆除往往達(dá)不到改造的目的，而需要以區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行改造。

因此，綜合來看，按照城市規(guī)劃要求，將與納入改造的危舊房屋交叉或毗連、在地塊實(shí)施改造中需附帶拆除的房屋一并納入舊區(qū)改造的范圍，即肯定棚戶區(qū)改造的區(qū)域性特征是可行的和必要的。也就是說，將棚戶區(qū)改造界定在區(qū)域性概念基礎(chǔ)上，更符合棚戶區(qū)改造的特征，更能實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)改造的目的，而且也更具有現(xiàn)實(shí)操作性。

（二）棚戶區(qū)改造對象要求具有界定標(biāo)準(zhǔn)

棚戶區(qū)改造的對象主要是危舊房屋集中的區(qū)域，我們可以從概念中看到，這其中應(yīng)當(dāng)包含兩個核心層次：一是“危舊”，二是“集中”。

簡單來說，“危舊”包括危房和舊房。其中危房是按照建設(shè)部發(fā)布的《危險房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》予以認(rèn)定，它針對的是房屋本身，一般是在整幢房屋的地基基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)構(gòu)件危險程度的嚴(yán)重性鑒定基礎(chǔ)上，結(jié)合歷史現(xiàn)狀、環(huán)境影響以及發(fā)展趨勢，全面分析和綜合判斷而得出結(jié)論。除了“危房”一類，還包括大量雖然夠不上危房但房屋條件和居住環(huán)境也是亟需更新的“舊房”，這一類占到了棚戶區(qū)改造總量的大多數(shù)?？梢姡Ｅf房屋是有著確定的標(biāo)準(zhǔn)的，不能隨意擴(kuò)大或者縮小其范圍。

“集中”在這里則指在一定區(qū)域內(nèi)危舊房屋所占比例較大，具有絕對數(shù)量，類似于“群”的概念?？紤]危舊房屋集中，一則體現(xiàn)了舊區(qū)改造的重點(diǎn)所在，二是充分考慮了舊區(qū)改造的實(shí)效性。在實(shí)際操作中，符合危舊房屋標(biāo)準(zhǔn)的房屋建筑面積占居住房屋總建筑面積比例，一般都應(yīng)當(dāng)超過70%，從而保證了棚戶區(qū)改造地塊認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的一致性。

（三）棚戶區(qū)的認(rèn)定程序應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范

擬納入改造區(qū)域的“棚戶區(qū)”具體由誰判斷和核定，這一環(huán)節(jié)構(gòu)成棚戶區(qū)改造的另一個關(guān)鍵性內(nèi)容，即“棚戶區(qū)”認(rèn)定程序。這一程序可以確保舊棚戶區(qū)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐操作中落到實(shí)處。

從地方上多年來的實(shí)際操作看，嚴(yán)格的棚戶區(qū)改造認(rèn)定程序至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾方面內(nèi)容：第一，前提條件是要有棚戶區(qū)改造的規(guī)劃和計劃。第二，棚戶區(qū)改造規(guī)劃和計劃的確定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過相關(guān)部門具體程序。

二、棚戶區(qū)改造中“公共利益”問題

依據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，只有為了公共利益，政府才可以對居民的房屋進(jìn)行征收并拆遷。而棚戶區(qū)改造是否為了公共利益，成為棚戶區(qū)改造拆遷中是否具有合法性的法律基礎(chǔ)。棚戶區(qū)改造是否為公共利益尚存在著分歧，因?yàn)椤肮怖妗边@一概念本身就具有模糊性和不確定性。如果不就棚戶區(qū)改造是否屬于“公共利益”形成明確的判斷，棚戶區(qū)改造勢將陷入困境與爭議。

在我國現(xiàn)階段，《征收補(bǔ)償條例》明確棚戶區(qū)改造屬于“公共利益”是符合現(xiàn)有國情、充分尊重現(xiàn)實(shí)的選擇。同時，需要有比較嚴(yán)格的限制條件。棚戶區(qū)改造的主要目的是改善棚戶區(qū)居民的居住條件，保障社會弱勢群體的基本權(quán)益。棚戶區(qū)改造的受益對象是特定區(qū)域的居民。要防止征收房屋的權(quán)力被濫用，需要對棚戶區(qū)改造中的“公共利益”有比較嚴(yán)格的限定，即征收后的土地再使用要符合公共利益。

棚戶區(qū)改造中要做到公共利益保護(hù)，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手：

1、由政府來作為改造主體。法律規(guī)定，行使征收權(quán)的主體，應(yīng)當(dāng)為行政機(jī)關(guān)，故政府是行政征收的主體。而從實(shí)際情況中看，拆遷主體即使不是政府，但在征收拆遷中發(fā)生沖突后，政府仍然是矛盾的中心和解決方案的提出者。

2、公共利益的認(rèn)定權(quán)應(yīng)當(dāng)交給政府和法院。因?yàn)檎畬τ诋?dāng)?shù)嘏飸魠^(qū)的實(shí)際情況更為清楚，了解規(guī)劃項(xiàng)目的用途、性質(zhì)等具體情況，還可以通過召開聽證會、論證會等形式聽取公眾、專家的意見。如果產(chǎn)生爭議，或?qū)φ恼J(rèn)定不服，再通過司法途徑，由法院對征收決定的合法性進(jìn)行審查，對是否符合公共利益作出最終裁斷。這樣的制度設(shè)計，既保證了征收效率，也保證了社會公平正義。

3、認(rèn)定公共利益要堅持四個原則。一是拆遷目的應(yīng)當(dāng)以改善居民居住條件為主要目標(biāo)。二是動遷后土地使用要確保相當(dāng)程度的公益性。三是必須給予動遷居民充分的補(bǔ)償。四是需要建立土地使用性質(zhì)變更的彌補(bǔ)機(jī)制。

4、完善補(bǔ)償方式、標(biāo)準(zhǔn)與程序。征收補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)確保具有可選擇性。既然舊區(qū)改造的主要目的是改善舊區(qū)居民的居住條件，那么征收補(bǔ)償方式就應(yīng)當(dāng)確保具有可選擇性，以最大限度地滿足舊區(qū)居民的需求，維護(hù)舊區(qū)居民的合法權(quán)益。樹立以市場評估價為基礎(chǔ)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理念，嚴(yán)格遵循先補(bǔ)償后拆遷的征收補(bǔ)償程序。因?yàn)橹挥性跈?quán)益得到充分尊重與保護(hù)的情況下，舊區(qū)居民才會更情愿配合征收，征收才會更順利。

5、實(shí)行全過程的信息公開。信息公開，這是棚戶區(qū)改造征收與補(bǔ)償程序中必不可少的步驟。首先公開補(bǔ)償安置方案；其次，征詢動拆遷意愿，將過程及情況公開，把被拆遷房屋的基本情況信息公開。簽約情況公開。補(bǔ)償安置結(jié)果公開。只有將全過程信息公開置于全體舊區(qū)居民的監(jiān)督之下，才能更好的保護(hù)棚改活動中的公共利益。

城市棚戶區(qū)改造中的公共利益保護(hù)問題，是我國在現(xiàn)代化城市建設(shè)過程中必然需要面對的問題，也是亟需通過制度設(shè)計予以解決的問題。通過對棚戶區(qū)改造內(nèi)涵及涉及相關(guān)法律問題的梳理與分析，我們認(rèn)為，棚戶區(qū)改造中的公共利益保護(hù)，應(yīng)當(dāng)以改造全過程中的信息公開為核心，建立起一套能夠保證公眾廣泛參與的長效機(jī)制。只有做到公開公正、尊重民意，城市棚戶區(qū)改造中的公共利益才能夠最終得到保證，關(guān)注民生、維護(hù)穩(wěn)定與和諧才能夠真正落到實(shí)處。